1、对优化纳税服务体系的深入思考摘 要 纳税服务体系是一个系统复杂的过程，由于长期的观念影响，把纳税服务与纳税服务体系混同，而我国的纳税服务一直处于一种监管型，目前逐渐从在从形式上向服务型转变，相信通过社会经济发展和制度的不断完善，会从形式上向实质真正转变。文章通过对服务与被服务的两个主体分开分析，运用公共财政理论和税收遵从理论分析两者之间的区别联系，剖析纳税服务存在的必要性，以及如何提供纳税服务和建立一种和谐的税收体系，最终使二者都建立起一种共同崇高的意识国家意识。关键词 国家税收 征税人 纳税人 服务一、纳税服务与纳税服务体系的关系所谓纳税服务是指税务机关在税收征收过程中向所有纳税人提供的旨在
2、方便纳税人履行纳税义务和享受纳税权利的服务总称。纳税服务观即树立全心全意为纳税人服务的理念。纳税服务体系：不仅指税务机关对纳税人所提供的服务总称，还包括纳税人在履行纳税义务过程中的税收遵从度及认识的综合。纳税服务体系包含纳税服务，纳税服务是纳税服务体系的主要部分，纳税人的纳税遵从度和对国家税收认识对纳税服务体系构成了有益的补充。二、目前基本纳税服务的内容按照新的税收征管法及其实施细则，纳税服务的内容主要包括：进行税法宣传和纳税咨询辅导这是纳税人的基本需要，也是纳税服务中的重要内容和税务机关的义务。税务机关应当按照贴近实际、贴近群众、贴近生活的要求，开展内容丰富多彩、群众喜闻乐见的宣传活动，广泛
3、、及时、准确地向纳税人宣传税收法律、法规和政策，普及纳税知识，努力提高税法宣传的针对性和时效性，不断增强全社会依法诚信纳税意识，提高纳税人税法遵从度。纳税咨询辅导是使纳税人熟悉税收法律法规，了解和掌握税收知识，正确履行纳税义务的重要举措。税务机关应当无偿、及时、准确和权威地为纳税人提供纳税咨询服务，直接指导纳税人办理涉税事项，减少纳税人因不了解有关规定而带来的负担。方便申报纳税事项办理这是纳税服务的核心内容。依法申报纳税和办理涉税事项是纳税人的义务，但税务机关应当创造和提供必要的条件，使纳税人在履行纳税义务时感到方便、快捷。如税务机关应当根据管理和服务的需要，合理确定提醒服务的对象，通过书面、
4、口头、电话、E-mail、手机短信、报纸公告等多种形式，提醒纳税人及时办理各项纳税事宜。税务机关应当从工作实际出发，推行直接申报、邮寄申报、银行网点申报、网上申报、电话申报、代理申报等多元化申报方式；积极推广使用支票缴款、电子结算、银行代收等缴税方式；针对纳税人向税务机关提出的合理、合法的涉税服务需求，开展预约服务、延时服务和个性化服务等。减轻纳税人办税负担这是纳税服务的重要内容。减轻纳税人办税负担，既是维护纳税人合法权益的客观要求，也是各级税务机关优化纳税服务、提高办税效率的有效措施。税务机关在制定政策及征管办法时，既考虑堵塞漏洞、强化管理，又考虑简化程序、方便纳税人；在税收执法时，既监督纳
5、税人依法履行纳税义务，又充分尊重和保护纳税人的合法权益；在办理涉税事项时，既坚持按规程办事，又以便利纳税人为出发点，在减少环节、提高办税效率上取得实质性进展，防止增加纳税人的额外负担。深化行政审批制度改革。深入贯彻行政许可法，完善税务行政许可实施办法，确保正确实施各项税务行政许可。严格非许可审批项目的管理，依法简化审批手续。完善监管机制，加强对取消和下放审批项目的后续管理。清理、简并要求纳税人报送的各种报表资料，切实解决要求纳税人报送资料过多的问题。实行税务代理这是纳税服务体系的重要组成部分。从事税务代理的机构是按规定条件经批准设立的注册税务师执业机构税务师事务所。税务机关应当鼓励纳税人将涉税
6、事项委托税务代理机构办理，以减少或避免履行纳税义务中的偏差，维护纳税人利益。税务机关及时受理税务师事务所按照规定从事的代理业务，承认其按规定从事经济鉴证类业务出具的审计或鉴证报告，并加强对税务代理行业和注册税务师执业行为的监管。纳税人自愿选择税务代理，税务机关不得指定代理、强制代理。接受投诉和反馈结果这是纳税服务必不可少的内容。税务部门在经济发展中不仅体现着集聚资金的职能，而且还体现为纳税服务的职能。然而，纳税服务不仅强调形式的多样，更为重要的是体现服务的质量和效果，让社会和广大纳税人满意。税务机关要想知道职能履行够不够，纳税服务好不好，社会和广大纳税人满不满意，就应当虚心接受社会和广大纳税人
7、的监督，广泛听取各方面的意见。税务机关对社会和广大纳税人投诉、反映的不满意的地方，要及时作出处理和反馈，给社会和广大纳税人一个满意的答复。二、目前纳税服务体系的现状征税主体方面1.税务干部服务理念落后我国的宪法规定了公民有依法纳税的义务，却忽视了对公民在缴税过程中应当享受的权利，从而导致税务干部服务理念落后，自身定位不准。虽然近年来在改进服务制度，提高服务层次方面有了一定的突破和发展，服务理念逐渐深入人心并得到了长足的发展，但这种服务理念还停留在精神文明和职业道德范畴，缺乏实质性突破，远不能适应新的税收工作形势发展的需要，主要表现在：过多注重形式性服务，肤浅地照搬了银行等窗口服务部门的做法，服
8、务层次不深。忽视了纳税人的需求，使得纳税服务“供求不对路”，纳税人需要的项目没有被列入服务重点。纳税服务未能遵从纳税人自愿的原则，而以税务机关管理需要为出发点。2.税务系统内部还未能建立协调高效的运行机制征收、管理、稽查各环节之间衔接不到位。纳税服务机制要求无论是征收、管理、稽查哪个环节，都有征求纳税服务需求并向有关环节反馈的义务，面对纳税人时都是代表税务机关的服务者，而不能因工作分工忽视了税务工作者法定的纳税服务义务。由于缺少纳税服务组织机构，征收、管理、稽查各环节之间信息联系不畅，征收岗位发现的纳税人服务需求不能及时传递到管理岗位，在日常管理中发现的纳税人对税款征收、税务稽查环节的服务需求
9、不能及时传递到征收、稽查环节。税务稽查只管查账，没有担负起相应的纳税服务职能，征、管、查未能有机地结合在一起为纳税人服务。跨地域的税务机关之间缺少必要的联系渠道。随着市场经济的进一步发展，跨国、跨区域的纳税人日益增多，而在现行的属地管辖的原则下，同一企业在不同地区的分公司所接受的税务管理机构不同，不同地区的税务机关缺乏必要的联系渠道，各管各的事。在办理纳税事宜上，本来税务机关相互联系就可以了解的税收信息，却由纳税人到一个税务机关取得信息资料，再送到另一税务机关，加大了纳税成本。3.信息化服务形式和渠道相对单一政府对税收信息化服务的支持力度不够，没有制定严密的发展规划，缺少部门之间的协调、配合。
10、目前税收信息化建设已经基本形成了联系各级税务机关、功能齐全、信息共享的税收信息管理系统。但由于政府缺少严密的信息化发展规划，各部门之间信息化发展很不平衡，有的部门才刚刚起步，形成了税务机关一枝独秀开展信息化服务的局面，总体服务效果不理想。信息管理部门技术手段比较落后。从目前的情况看，税务机关信息业务技术部门人员少、技术力量薄弱，基本上仅仅能够负责系统内的网络建设和后台数据库的维护工作，不能对前台操作人员进行有效的技术支持和操作监控；而前台操作人员由于计算机水平低、工作责任心不强等原因，采集数据的准确性不能完全达到要求，形成一些垃圾数据和失真数据，降低了信息数据的利用价值。同时，由于技术维护人员
11、缺乏，对纳税人的技术支持不到位，影响了纳税人的应用。4.缺少统一规范的纳税服务考核机制缺少统一规范的纳税服务考核机制，主要表现在：一是目前的纳税服务只计投入，不计产出不同，不重视政府活动的产出和结果，即不重视成本效益分析，从而不重视提供公共服务的效率和质量。二是税务机关内部不重视对征管工作质量的考核，没有把服务质量考核摆到相应的位置上。不但没有专门的服务考核机构，而且对于应该开展什么服务，服务是否到位，也没有建立切实可行、易于操作的内部考核制度。即使是行业作风评比，也是以社会各界参与的多，真正纳税人参与的少，真正的服务对象纳税人对税务机关服务水平评价的机会很少，缺乏由纳税人广泛参与的纳税服务评
12、价机制。5.纳税服务法律体系不完善虽然目前新的征管法及其实施细则对税务机关应当为纳税人提供哪些服务做了原则性指导，但与发达国家相比较，我国纳税服务的立法层次仍然较低，至今还没有一部完整反映纳税服务的法律法规。对纳税服务本质、范围等内容缺乏法律层面的界定，缺乏纳税服务统一标准，考核评价机制、监督制约机制、过错追究机制，导致了纳税服务体系的建设缺乏法律支持，纳税服务规范征收行为的作用难以发挥，纳税人权利的保障难以落到实处，这是影响纳税服务质量的根本原因。纳税主体方面：1.纳税人理念落后。本身作为处于相对弱势地位的纳税人，由于其自身的文化水平和对纳税人的权利缺乏了解，因此缺乏要求税务机关提供完善的纳
13、税服务的自觉意识，期望值不高。这种期望值的不高，直接导致税务机关在提供纳税服务的过程中缺乏监督。2.纳税人纳税遵从度反应。纳税人对于纳税，讨厌而又不可回避。纵然觉悟到是自己的义务也还是有一腔不解。理性纳税人接受了这一事实并违心地配合税务当局的工作，他心中的矛盾心理总是挥之不去。心理学中称这种心理为“好恶交织”。很难讲清纳税人对纳税到底有多少好或恶，但那种矛盾心理却是“与税同在”的。我们且不说纳税人遵从或不遵从，这一对概念本身就是一种查不明不得知晓的相对感觉，面对税收，一个理智的纳税人并不是以贯之的表现为绝对、持久的遵从或不遵从。时而遵从时而不遵从；此事遵从而彼事不遵从；心情好时遵从而心情不好时
14、不遵从；在好的纳税服务面前遵从而在恶劣的纳税服务时不遵从；稽查面广处罚力度大时遵从而预期检查不到或处罚不重时不遵从；关乎社会形象时遵从而无关社会形象时不遵从；主管税务机关或官员道德高尚能力突出时遵从而主管税务机关或官员昏庸无能时不遵从；社会环境有利于支持税收工作时遵从而社会环境混乱时不遵从；不一而足，总之不会是一种呆滞和刻板的形象。三、征纳主体双方的理性分析公共财政理论为纳税服务体系奠定基础随着经济的发展，政府干预经济在实践中也曾暴露出自身的缺陷，但缺乏政府干预的经济也很容易导致“市场失灵”。因此，从大的趋势来看，在市场经济的不断发展和完善过程中，政府干预经济的职能呈现出不断增强的趋势，财政的
15、职能也相应地不断增强。正是由于市场失灵的存在，公共财政作为一种财政模式，政府向个人提供公共安全和公共服务，个人向政府缴纳税款，反映了政府与公民之间在税收与公共物品的等价交换。税收既是政府提供服务的报酬，也是个人购买政府服务的成本，即税务机关提供纳税服务是无偿的，这是对税务机关工作性质的定位。税务机关职能的特殊性，决定了其在整个公共服务体系中的特殊作用，除为公共产品供给提供费用外，“直接以纳税人为调控对象，引导个体纳税人的经济行为向有利于提升整体纳税人公共利益水平的方向转移。”建设服务型税务机关的核心，是将税务机关由行政执法机关调整为执法与公共服务并存的机关，其实质是把服务的理念融入税收工作之中
16、，进而调整税收工作思路，达到税收与经济、税务与社会、征税与纳税的良性互动。因此，为纳税人提供规范、全面、便捷、经济的各项服务措施是其作为政府行政机关的基本要求。我国社会主义市场经济体制的本质决定了广大纳税人的主人翁地位，赋予广大纳税人权利，维护其根本利益，提供各种纳税服务是“公共财政”的必然要求。征税人的行政行为分析在了解征税人执法行为时，我们先了解国家税收，国家税收大意是指一个国家凭借其政治权力，按照法律预定的标准，强制无偿地向其管辖范围内的各类纳税人，征收实物或货币而形成的特定分配关系。征税人的行政执法行为实质上就是国家税收执行的具体化过程的反应，说征税人或者说税务机关其实是一个抽象概论的
17、总称，它是由单个税务人员的具体行政集中体现，由于单个税务人员文化素质、道德涵养、政策理解偏移度、地区区域差异、工作环境、生活作风、个人需求导向等等一系列的不同，可能对国家税收的认识、公共财政的作用、税收工作的理解、纳税服务态度等出现不一致现象。虽针对总体的税务机关执法人员制度规范是比较完善，但其具体的制度执行力表现还是欠佳，激励的机制不够，平均主义比较严重，监督机制缺乏。因此，纳税服务很大意义上仍然处于形式上，难以得到质的推进。纳税人纳税服务需求分析马斯洛理论把人的需求分成生理需求、安全需求、社交需求、尊重需求和自我实现需求五类，依次由较低层次到较高层次。纳税人作为独立的法律主体，与自然人一样
18、，也存在着各种需求，包括对税务机关的一些纳税服务需求。我们通过归类把纳税人对税务机关的纳税服务需求体现在多个方面，总体上可以归纳为四种类型：1.程序性服务需求。主要包括税务登记服务、一般纳税人认定服务和发票发售服务等。由于税务登记、领购普通发票是一般企业开展正常生产经营活动所需要的基本条件之一，因此，税务登记服务、一般纳税人认定服务和发票发售服务，就如同自然人对衣、食、住、行需求一样，是广大纳税人对税务机关普遍的最基本、最直接的服务需求。当然，程序性服务，还包括减免税、出口退税等其他税务行政许可和税务行政审批程序。虽然这类程序性服务相对特殊，但是对特定纳税人而言，同样具有至关重要的影响。因此，
19、这类程序性服务需求，也应视为特定纳税人对税务机关最基本、最直接的服务需求之一。2.规避税收风险需求。主要是防范税收风险、避免税务行政处罚。一般来说，企业都有节税的想法，但是，除一些知法犯法、故意偷逃税的不法分子外，绝大多数企业主观上都不愿违反税收法律法规、受到税务行政处罚，渴望税务机关帮助把好“税收风险关”。规避税收风险，就如同自然人对自身“安全需求”一样，是纳税人在税收方面的“安全类”服务需求。3.文明办税需求。主要包括对税务机关办税环境、对税务人员办税态度等方面的需求。一般来说，纳税人到税务机关办税往往需要设施齐全、办税方便，并受到税务人员应有的尊重和礼遇。这就如同自然人的“自尊需求”一样
20、，是纳税人对税务机关提出的“尊重类”服务需求。4.税收政策筹划需求。主要是在税收政策许可的范围内，通过合法、合理的途径，争取税收优惠，减少税收支出，降低纳税成本，提高企业整体经济效益和投资回报率。这就如同自然人“成就需求”一样，是纳税人提高自身经济价值的服务需求。纳税人的各种服务需求虽然时有交叉，但是，根据马斯洛“需求层次论”，结合基层税务实践和对纳税人的调查分析，纳税人上述四类服务需求也具有一定的层次性，并且以程序性服务为基础，由低到高依次排序为：程序性服务需求规避税收风险需求文明办税需求税收政策筹划需求。四、措施与对策转变思想观念，增强纳税服务意识。按照建设服务型政府的要求，税务机关要牢固
21、树立公正执法是最佳服务的理念、纳税人正当需求应予满足的理念，依法、公正、文明服务，促进纳税人自觉主动依法纳税，不断提高税法遵从度。税务机关肩负着为国聚财的神圣职责，优化服务是构建和谐税收征纳关系的重要条件，也是维护纳税人合法权益的重要保障，税务干部除了要正确执行税收政策，严格依法治税外，一要正确认识税务机关的权力和义务，坚决杜绝以执法者身份自居。不仅要纳税人依法履行纳税义务，而且也要尊重和保护纳税人的合法权益，不能忽视为纳税人提供应有的纳税服务。二要贯彻管理即服务的思想，要清醒地认识到为纳税人依法纳税提供优质服务是税务机关的重要职责，既要在管理中服务，又要在服务中执法，使管理与服务有机地结合起
22、来，形成义务感和责任感，双方共同配合，齐心协力，使税收工作更好地为社会服务，为经济发展服务。加强税法宣传，弘扬公共财政意识。税法宣传是优化纳税服务重要内容。税务机关要把加大税法宣传和弘扬公共财政意识作为建设服务的重点，用硬环境打造软服务，用软服务打造硬品牌，逐步建立起诚信征税、诚信纳税、诚信用税的纳税服务环境。优化纳税服务和弘扬公共财政意识的最终目的是提高纳税遵从度，增加税收收入，促进经济发展。创新服务方式，改进纳税服务手段。税务部门要全面加强办税服务厅、税务网站、“12366”纳税服务热线、税务信息化建设，进一步完善纳税服务手段。一是加强办税服务厅建设，满足纳税人履行纳税义务的种种需要，把办
23、税服务厅建成税企关系联结的纽带，全面提升纳税服务水平。二是拓展“12366”纳税服务热线内容，探索推行“12366”纳税服务热线电话申报缴税，为纳税人提供高效、便捷的服务。三是完善税务网站建设。四是进一步减轻纳税人负担。按照贴近实际、贴近工作、贴近纳税人的原则，优化纳税服务流程，减少审批环节，简化办税程序，开展个性化服务，推行包括邮寄申报、电话申报、网络申报、代理申报等多种申报缴款方式，积极稳妥地推进财税库银横向联网，方便纳税人缴税，有效减轻纳税人的办税负担。加强监督考核，不断优化纳税服务。要在明确各单位、各岗位纳税服务工作职责的基础上，对各项纳税服务工作进行量化、细化，建立纳税服务的监督考核
24、机制。一是积极推行公开办税，扩大公开办税范围，加大社会监督力度。二是建立评价考核机制，确定服务内容、服务标准、服务措施，规范评价考核标准，建立监督考核管理制度，加大考核力度。三是严格落实行政执法责任制以及责任追究相关规定，对圩服务为到位的行为和侵害纳税人权益的执法过错行为要严格责任追究，在维护税法公正的同时最大限度地维护纳税人的合法权益。四是建立评比奖励机制，将纳税服务月评、季评、半年评、年终评与年终总结表彰结合起来，鼓励干部自觉为纳税服务。同时，在纳税处罚的考核机制上充分考虑纳税服务脱离实际的征收管理和稽查实施中的处罚等考核指标，体现以教育为主，处罚为辅的方针，以减轻纳税人过重的负担，通过为
25、纳税人提供优质的服务，使广大纳税人都能够懂得为什么要纳税、怎样纳税，足额纳税，在征纳双方建立一种良好的互动关系。坚持以人为本，提高税务人员素质。纳税服务作为税收征管的基础性工作，对税务人员的素质、税收征管的方法，应用现代信息技术的水平等方面都提出了较高的要求。税务人员的思想政治素质、业务素质，以及能力状况和行业作风建设的好坏，决定着税收征管水平和能力的高低，也直接关系着纳税服务体系质量的好坏。因此，要全面提高干部队伍综合素质，不断加强干部政治素质、税收业务素质和职业道德教育，增强公正执法和全心全意为人民服务的思想意识，牢固树立税收经济观和正确的政绩观。同时，要加强干部队伍专业知识和创新能力的培
26、养，加大对复合型人才的培养力度，造就一支政治坚定、作风优良、纪律严明、业务娴熟、文明高效的干部队伍。小 结优化纳税服务体系本身就是一个较为复杂的社会性系统工程，牵涉面是非常的广泛，也无法简单的用一篇文章分析全面。但我们从纳税服务与被服务两者之间的关系和各自需求着手，两者之间是一个悖逆双方，但谈及国家利益和公共财政的作用等方面两者之间又是一种统一，要真正推进纳税服务体系进一步的优化提升，这还是需要共同提高服务与被服务双方的素质和共同崇高的意识-国家意识。参考资料：1.李胜良论纳税理性，税务与经济1998 年第5 期。2.曾国安关于自律与强制的经济学思考，武汉大学经济评论1999 年第 1 期。3.汪和建迈向中国的新经济社会学，中央编译出版社，1999 年版。4.张理智著人本主义经济学，中国经济出版社，1998 年版。5.王则柯著我们都是纳税人，广东经济出版社。
