1、论城乡社区教育治理:概念、框架与策略 程仙平 浙江广播电视大学 摘 要： 城乡社区教育治理, 致力于城乡空间内社区教育协同均衡发展, 走向社区学习公共服务的多元化和协作化。运用技术性治理工具, 立足“城乡发展不均衡”根本现状, 破解“社区学习供需失衡”核心矛盾, 探索多元化社区教育供给机制, 协调相关利益主体的权力运作, 构建社区教育发展公共治理体系, 最终达成城乡社区教育善治。关键词： 城乡社区教育; 治理; 框架; 作者简介：程仙平 (1981-) , 男, 安徽怀宁人, 浙江广播电视大学助理研究员, 研究方向为社区教育、教育政策。基金：浙江省教育科学规划课题“公共治理中的社区教育发展研究
2、:以浙江为例”(编号:2016SCG253) , 主持人:程仙平作为现代社会发展过程中出现的一种新型教育模式, 社区教育已然成为普通民众终身学习的基本载体和社区建设的推动力量。改革开放以来, 我国社区教育事业逐步形成了本土特色的城乡发展路径, 初步形成了“政府主导、健全体系、主体实验、城乡统筹、民生为本、兼容并蓄”推进模式, 在服务社会民生发展和学习型社会建设上彰显了独特价值。多年来实验探索的同时, 我国社区教育也面临着诸多发展瓶颈, 制度化、规范化任重道远, 阻碍着其可持续发展顽疾尚未攻克, “转型发展”迫在眉睫。新常态下, 社区教育正日益成为教育发展新的增长点, 其传统的发展模式远远地滞后
3、社会对其新要求, 其发展范式亟待修正和转换以满足其内涵式发展要求, 关于进一步推进社区教育发展的意见明确要求:到 2020 年我国要初步形成社区教育治理体系。推进城乡社区教育统筹治理是构建我国终身教育体系的重点目标, 也是社区教育事业创新变革的重要内容。顺应需求, 积极将公共治理理论引入到城乡社区教育领域中, 遵循社区教育发展的内在规律, 重点研究城乡社区教育治理体系的构建路径, 希冀能为未来社区教育事业发展提供前瞻性思路和可操作性的建议。一、城乡社区教育治理的基本内涵公共治理萌芽上世纪 70 年代, 其重点研究“在日益多样化的政府组织形式下如何保护公共利益, 在有限的财政资源下如何有效快速回
4、应社会的公共需求”。公共治理致力“建立起一套被接受为合法权威的规则而对公共事务公正透明的管理, 在这个连续性过程中各种矛盾的利益和由此产生的冲突得以调和, 并产生合作”1。在推进治理体系和治理能力的现代化宏观背景下, 教育改革创新势必是全面深化改革总目标的重要内容, 故此完善科学规范的治理体系、形成高水平的治理能力是我国教育现代化重要使命与任务。总体说来, 教育治理是“通过一定的制度安排进行合作互动, 共同管理教育公共事务的过程, 协调各相关主体的权力运作方式, 强调按照相应的权责比例共同达成对教育政策或教育制度的社会性回归, 有效实现公共教育利益”2。值得注意的是, 社区教育的可持续发展作为
5、教育现代化建设的重要组成部分, 更应遵循公共治理理论内涵意蕴武装自己推动城乡一体化进程。(一) 城乡社区教育治理的宏观依据作为一种方法论, 公共治理理论主要阐释当今国家与社会间关系出现的新结构形态, 覆盖个人、私人机构与公共机构管理其共同事务的全部行动, 试图构建多元参与、协商合作的公共事物管理新模式。就发展趋势而言, “公共治理及其价值观修正了传统行政学的官僚制理论, 能为教育现代化建设注入新价值理念, 对市民社区学习产品的供给方式及教育决策的公众参与等内容都会有深远影响, 蕴含着当代教育治理的基本走向”3。作为现代政府公共事务的重要组成, 建立完善科学有序的治理体系, 形成高水平的治理能力
6、理应纳入到当代社区教育“转型发展”重要范畴中来思考与定位。深层次而言, 公共治理理论能够为社区教育改革创新和理论研究带来新的观察视角。源于传统城乡结构体制、公共职能的缺失以及公共政策的失衡, 我国社区教育呈现出了城乡差异化的发展之态, 传统下城乡社区教育的路径实践与发展模式遭受着严重冲击, 其管理、结构和组织面临新的挑战, 难以适应现代社会对其新要求。概况起来, 主要表现有:其一, 政府仍然是社区教育发展的推动主体, 社会组织、社区成员以及行业协会等相关利益主体直接参与社区教育发展尤其是顶层设计的作用有限, 政府、居民、教育机构及行业协会等多元主体协同治理的城乡联动机制尚未形成。其二, 现有教
7、育政策体系中涉及到社区教育的政策保障多数是指令性指导性为主, 对其他利益主体的责、权、利等缺乏较为详实的操作策略, 对社区教育事业发展的引领和规范作用严重不足。其三, 市民的终身学习需求日益旺盛, 当前社区范围内文化资源统筹整合、开发机制尚难以适应个性化、多元化学习需求, 凡此种种制约和阻碍着今后社区教育的持续健康化发展。(二) 城乡社区教育治理的基本概念“由于其存在于人的整个生活环境中, 由民众居住、生活的社区提供, 对社区成员具有促进素质全面提高的综合性, 以及促进生存能力增强、生活质量改善的人文关怀”4, 社区教育成为了政府公共服务的重要内容。遵循此义, 运用公共治理理论提升城乡社区教育
8、服务质量, 转变发展思路, 探索多元化供给机制, 协调利益主体的权力运作, 构建城乡一体化发展的治理框架, 达成“有限的政府、规范的市场、自主的学校、专业的社会组织”5城乡社区教育发展的治理格局, 成为了构建现代化教育治理体系的关键所在。城乡社区教育治理是复合型概念, 究其内部单元因素之间的内在逻辑, 我们可以看成“城乡、社区教育的公共治理”, 各单元因素间在语法上是定语修饰关系, 亦可理解为“城乡社区教育需要进行公共治理”、“对城乡社区教育公共治理”和“为了城乡社区教育的公共治理”等等。至此, 城乡社区教育治理的基本概念概况为:在公共治理理念和方法论指导下, 致力于城乡空间维度内社区教育协同
9、发展, 依托技术性治理工具, 促进城乡社区教育有序均衡。换言之, 城乡社区教育治理是基于一定规则和程序对城乡社区教育中的利益相关方进行调解的一种方式, 政府、市场、社会、个人等多元治理主体通过参与对话、谈判协商等集体行动, 在共生共存的环境中协调合作、分享权力, 协作管理社区教育公共事务, 实现公共利益最大化。二、城乡社区教育治理的框架构建根据公共治理理论的基本思路和教育治理的实践趋势, 科学有效地解决当前城乡社区教育发展中的现实困境与关键问题, 我们主要围绕“治理主体”、“治理内容”、“治理手段”以及“治理效果”等具体问题构建城乡社区教育治理的基本框架, 以此达成现代化社区教育治理体系逐渐形
10、成与完善的目标。(一) 城乡社区教育治理的主体及职责治理的典型特征是治理主体多元化, “拒绝等级观念, 允许任何人平等”共同参与治理即“共治”。城乡社区教育治理首当其冲, 必须明确治理主体及其所承担的角色和任务。人具有强烈的利益驱动性, 面对生存环境中各种“原材料”, 亦会依据自我需求和选择对各种原材料进行裁剪与筛选, 形成出一项符合其行动目标的合理性决定。社区教育是将全体社区成员纳入其中的教育形式, 其治理必然离开不了人之本性即“自私理性”这一秉性而展开。具体到城乡社区教育治理领域, 参与治理主体主要包括供给者、学习者和第三方。可以明确, 在城乡社区教育治理场域内政府不再是社区教育的唯一供给
11、主体, 而是侧重发挥有效整合市场主体、社会主体等多元化社会力量的功能, 这也是多元利益主体以不同方式参与城乡社区教育治理的逻辑脉络。1. 供给者, 是个统称概念, 包括政府、教育机构等以社区学习公共产品供给、适应满足市民终身学习需求为己任的主体。其中, 政府是城乡社区教育治理主动者, 是社区公共学习产品主要提供者, 具有行政支配权在资源整合配置中拥有绝对执行权, 处于强势主导地位。诚然, 在城乡社区教育治理中政府更需积极做好与社区教育各利益主体之间的沟通协调, 通过政策设计、宣传引领、资源配置、经费投入、监督评价等功能引导各利益主体积极推动城乡社区教育治理的落实与实现。教育机构是是社区学习产品
12、直接生产者和供给者, 直面社区内所有人群的多样化学习需求的治理主体, 在统筹城乡社区教育治理中拥有独一无二特殊性价值。一般而言, 教育机构包括各级各类的社区教育办学机构、普通学校以及涉及到市民终身学习的教育服务机构等。为此, 有序引导社区居民终身学习需求、科学开发满足每一个社区居民的现实需求是教育机构的重要使命与目标达成。2. 学习者, 是社区学习公共产品的选择者和使用者, 学习者是社区教育场域内利益相关者的核心主体, 其决定着今后城乡社区教育发展动向与能量。学习者应涵括城乡内各类人群, 他们一般基于现有程序与规则达成终身学习权的保障落实, 选择与使用满足自我终身学习需求的公共学习产品, 是决
13、定城乡社区教育改革动向和治理路径的关键要素。为此, 激发和培育学习者主体性、能动性和创造性是推动城乡社区教育治理的必要前提。3. 第三方, 具体包括社区、行业协会以及社会组织等社区教育公共服务中非直接参与者, 他们通过行使自身的监督权达成约束城乡社区教育发展的能力, 从而促进参与城乡社区教育治理目的, 是城乡社区教育发展的主要监督者和评价者, 这也是公共治理理论在城乡社区教育领域运用的根本原则。(二) 城乡社区教育治理的多维价值社区教育由单一管理走向协同治理是落实教育公共治理的基本要求。概况而言, 城乡社区教育治理主要蕴含着主体价值、本体价值和终极价值等多层价值维度。1. 主体价值:满足终身学
14、习需求。推进城乡社区教育治理主要目的在于社区教育发展藩篱的破除, 探求多元化的社区教育供给机制, 意在扩大社区居民的社区学习空间, 丰富社区学习公共服务产品, 激发社区教育可持续性发展活力, 从而促进城乡社区教育一体化发展, 落实保障和满足城乡社区居民的终身学习需求的目标。2. 本体价值:提升发展动力。当前社区教育正处于转型期, 随着社会民生需求和自身发展需要, 社区教育正从无序向有序转型, 这势必要求社区教育要增强自我发展能力、加强自我发展优化, 促进自身可持续性发展。社区教育治理作为城乡社区教育发展路径与模式, 更应以提升社区教育发展动力为旨归以促进其内涵科学有序发展。3. 终极价值:实现
15、公平正义。公平正义是全面建成小康社会的本质所在, 追求教育的公平正义、保障公民学习权是终身教育理念内涵, 更是城乡教育治理的终极目标。社区教育是面向每一个社区居民的教育综合体, 提供终身学习机会实现社区居民的赋权增能。我国社区教育仍处于实验探索期, 各地社区教育的发展水平参差不齐, 区域、城乡等范围内存在巨大差异。故此, 城乡社区教育治理主要在于消弭城乡沟壑, 统筹城乡社区教育发展一体化, 达成其促进公平正义的基本目标。(三) 城乡社区教育治理的基本内容城乡社区教育治理涉及内容繁多, 依据公共治理本质内涵和社区教育实践现场, 城乡社区教育治理主要包括四类基本内容。1. 权责明晰的政策保障。社区
16、教育善治的达成在于完整齐备的城乡政策保障体系。就当前我国教育政策框架而言, “社区教育政策仍是粗放式, 未能形成独立的政策体系, 存在着政策缺位、失调、滞后等现实问题”5, 政策体系与政策内容难以适应现代社区教育发展需求, 极大地制约城乡社区教育协同治理。是故, 推动城乡社区教育治理要深入体察社区教育发展基本要求, 畅通社区教育政策保障渠道, 积极构建以保障居民终身学习权益为核心的社区教育政策体系。其一, 要优先明确“政府、市场、社会、个人”的主体责任, 协调城乡社区教育各利益主体的权利运作, 遵循权责明晰的原则落实教育政策的价值目标。其二, 要建立城乡社区教育决策协商联络机制, 通过共识协商
17、、咨询监督等程序合理参与城乡社区教育的公共治理。其三, 要建立城乡社区教育工作评估机制, 积极推动社区教育政策监督法制化建设, 从法律意义上保障各类社会主体对社区教育政策体系的监督功能。2. 供需平衡的供给服务。供需平衡致力消除供求显著差异, 实现供求均衡。将公共治理理念引入到社区教育领域, 致力破解“社区学习供需失衡”核心矛盾问题。现阶段, 我国社区教育发展水平和服务能力还难以适应和满足社区居民终身学习需求, 社区教育服务供给与终身学习需求存在着严重失衡, “激发社区居民的学习动力是我国社区教育发展的关键所在”。推进城乡社区教育治理, 关键在于解决好社区学习需求与公共教育服务供给失衡矛盾,
18、推动社区教育公共学习产品的开发系列化、品质化, 倡导引入市场竞争淘汰落后机制, 维护社区教育公平正义。其一, 要加强社区教育供给侧改革, 建立健全多元利益主体参与城乡社区教育供给的运行机制, 丰富和扩大社区公共学习资源共建共享。其二, 要积极探索市场化运行机制, 推进城乡社区教育 PPP 运作模式, 促进企事业、行业协会等市场主体主动投身于城乡社区教育发展, 形成“政府、市场、社会、个人”协同推进社区教育发展的格局。其三, 要探索社区学习的激励制度建设, 逐步建立适应市民终身学习的学分银行认证体系。推动社区学习的市民信息储存、学分转换、信用管理、信息统计等建设工作落实, 推进不同领域学习成果衔
19、接互认, 营造良好的终身学习数字化环境。3. 利益共享的协同治理。公共治理是各行为主体在互信、互利、互存的基础上合作共享共赢, “最大限度地增进公共利益”。城乡社区教育治理追求城乡社区居民的终身学习权益保障, 促进各利益相关者基于协调、谈判和持续互动平衡其价值诉求, 达成共同目标。城乡社区教育治理秉承“拒绝等级观念, 允许不同身份的个人或者团体平等地参与”6, 各主体在充分考虑自我利益的基础上, 必然要顾及其他相关者的利益以及对他人利益的认可, “通过反复的沟通交流、协商谈判, 实现权力和资源的多向互动”7, 最终实现妥协共赢达成共识而采取集体行动选择。4. 监督有序的评价服务。在城乡社区教育
20、治理中, 各利益主体必须及时有效回应社会公众的各种呼声与诉求, 国家中长期教育改革和发展规划纲要 (2010-2020 年) 中明确要求了“要充分发挥行业协会、专业学会、基金会等各类社会组织在教育公共治理中的作用”。为此, 城乡社区教育治理过程中要积极鼓励非利益相关者尤其是社会第三方参与城乡社区教育治理。其二, 要在总体结构、基本要素及具体指标的选取方面构建一套独立、规范、操作性强的城乡社区教育治理质量监测指标体系。其三, 要构建城乡社区教育治理评价反馈制度, 建立城乡社区教育发展数据监测信息发布制度, 定期发布治理监控结果信息, 建立健全及时的治理绩效评估反馈和问责机制。三、城乡社区教育治理
21、的操作工具公共治理理论为城乡社区教育转型发展提供一套新的价值范式, 极大地丰富了当代社区教育发展内涵, 同样也革新了城乡社区教育运行机制。(一) 城乡社区教育治理的核心要义公共治理视域下, 社区教育治理的要义在于走向社区学习公共服务的多元参与和协作化。1. 鼓励多元主体参与。某种程度而言, 单一性的发展主体已经束缚了社区教育发展空间, 亟待新动能的注入与激活。公共治理追求利益相关者共享共赢, 致力形成多元主体参与的行动机制。城乡社区教育治理其实就是要通过搭建平台、引导参与、调动各方的能动性, 激活社区教育场域内各相关主体参与意识和合作意识, 扩大社区教育各方参与度, 追求各方利益最大化。2.
22、扩大社区学习空间。当前, 我国社区教育发展瓶颈在于社区学习的公共需求旺盛与公共服务能力低下的失衡。公共治理中没有绝对的权威主体, 需要各方协同参与、资源共享, 形成有序供给的资源网络扩大扩大发展空间。至此, 城乡社区教育治理要以每一个社区居民的切身学习需求为根本, 基于个体自主个性化选择, 建立完善广泛坚实的社区学习支持服务, 努力拓展公共学习的空间和功能, 快速有效地处理好学习需求与个性发展的关系。3. 保障终身学习权益。值得注意, 终身学习权益是当代所有教育发展的应然价值选择, 是教育科学政策导向的结果, 更是社区教育事业本有的理想目标和应有的客观态势。社区教育治理追求社区教育各方协调平衡
23、, 以治理的理论价值和工具导向指导社区教育发展, 满足社区居民的终身学习需求, 更好地实现全体市民的终身学习权益保障。4. 促进城乡协同发展。合作共赢、共同发展是城乡社区教育治理基本用意, 也是社区教育内涵发展的核心要求。城乡社区教育治理是基于公共治理内涵“用城乡教育一体化的手段实现城乡一体化的目标”8, 坚持城乡一体化发展的总体思路, 创新城乡社区教育发展运行机制、统筹整合社区内教育文化资源、夯实社区教育经费保障, 构建公平正义、效率至上的社区学习公共服务体系, 努力构建城乡区域社区教育协同发展的新格局, 满足社区居民的终身学习需求。(二) 城乡社区教育治理的主要路径新常态下, 社区教育事业
24、必将呈现蓬勃发展的态势, 必将从追求数量式扩张逐步向高质内涵式上转变, 必然要求积极推动城乡社区教育治理的理念生成与实践落地, 着力探讨城乡社区教育治理的可能路径。1. 科学引导市民终身学习需求。合理有序、健康旺盛的终身学习需求是推动城乡社区教育治理的基础条件。故此, 其一要积极培育和践行终身学习文化, 终身学习己成为现代文明中人类生存的必备技能, 终身学习文化间接地影响着社区居民自觉主动地终身学习, 以终身学习为核心的新学习文化的形成是激发市民终身学习需求的重要条件。其二, 要注重终身学习理念引导功能, 研究、推进终身学习物质文化和终身学习制度文化等, 大力开展城乡内学习型组织、学习型社团培
25、育与评选等工作, 积极研究制定市民终身学习激励制度, 建立健全城乡居民终身学习积累、转化和兑换。其三, 要重点关注城乡民生需求, 顺应现代社会对人的全面自由发展的要求, 尊重人之为人的自然禀赋和发展权利, 提供最广泛而坚实的学习资源、教育条件, 及时、准确地回应社区市民的终身学习需求。2. 科学统筹社区教育顶层设计。科学有序的顶层设计是推动城乡社区教育治理的重要保障。为此, 其一要按照协调推进“四个全面”战略布局的要求, 紧密围绕全面建成小康社会和学习型社会的总体目标, 坚持“整体规划、城乡均衡、内涵发展、注重实效”的工作原则, 以扩大社区公共学习空间为出发点, 以提高市民综合素质和生存生活技
26、能为宗旨, 注重社会民生发展, 加强政策制度保障建设增强社区教育规范化与科学化。其二要以改革创新为动力, 以机制体制为重点, 坚持夯实基础、中心向下、满足需求、服务民生等原则整体推进社区教育内涵发展。注重终身学习权益保障, 构建共建共享的运行机制, 加强教育公共产品建设。其三要积极推动形成“党委领导、政府统筹、教育部门主管、相关部门配合、社会积极支持、社区自主活动、市场有效介入、群众广泛参与的社区教育协同治理体制和运行机制”9。积极推动社区教育有效融入和服务社区治理, 积极培育形成政府主导、多主体参与的社区教育发展共同体, 构建城乡社区教育发展支持服务体系, 增强社区教育事业可持续发展力。3.
27、 科学探索市场运作机制。尤为重要的是公共治理坚持市场运营、竞争淘汰的基本原则。推进城乡社区教育治理更需要遵循公共治理的基本原则和价值选择, 一是要遵照服务为本的理念, 坚持以服务终身学习为导向, 扎实开展终身学习需求调查和科学研究, 积极主动回应和满足社区居民多样化、个性化学习需求。二是要积极引入竞争淘汰机制, 加大政府财政购买社会公共服务力度, 建立健全政府购买公共服务尤其是终身学习服务的政策制度, “通过公开招标, 实行项目外包或委托管理, 鼓励民间社团通过政府授权、承接重点项目或重点任务”10, 推动社区学习服务社会市场化, 不断优化社区学习公共服务的发展格局。三是要注重借鉴经济效益至上
28、的工作理念, 不断提升社区教育公共服务能力和质量, 逐步提升社区教育工作者的工作品质, 逐步激发社区教育机构的生机与活力, 提升社区教育的总体服务质量。落实公共治理是我国城乡社区教育发展的基本转向。立足社区教育发展最根本概况“城乡不均衡”, 最核心矛盾“社区学习供需失衡”及最本质追求“激发发展内在动力”, 顶层设计可持续性发展之路, 探索多元化的供给机制, 促进城乡均衡有序发展, 最终达成社区教育善治。参考文献1王晓辉.关于教育治理的理论构思J.北京师范大学学报 (社会科学版) , 2007 (7) :7-8. 2段晖.走向教育公共治理J.人民教育, 2014 (3) :26. 3聂平平.公共
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