1、对完善行政执法责任制的探析摘要 行政执法责任制是对行政执法责任进行分解、落实、追究的制度体系，文章对其概念、特征进行了分析，并对制度构建、完善措施等实务进行了尝试性地探讨和研究。关键词 质监 行政执法责任制 完善行政执法责任制是在地方法治工作实践中自下而上创立、探索和发展的基础上，被党和国家确认建立，并自上而下推行的规范和监督行政机关行政执法活动的一项重要制度。江泽民同志在党的“十五大”政治报告中明确提出：“一切政府机关都必须依法行政，切实保障公民权利，实行执法责任制和评议考核制，保证各项工作都依法进行，逐步实现社会主义民主的制度化、法制化。”至此，行政执法责任制作为一个新生事物，在推进依法行
2、政过程中的积极作用得到了党中央的肯定。质量技术监督部门依法承担着监管产品质量、食品安全、特种设备安全的重要职责，作为一个重要的行政执法部门，无锡质量技术监督系统从 1996 年起，大力推行行政执法责任制，通过十年的实践与探索，在明确质监执法职责，科学设定执法岗位，规范自身执法行为，落实考评和责任追究等方面起到了非常重要的作用。在此，我们仅就行政执法责任制的性质、特征和我们在构建行政执法责任制过程中的探索、思考以及需要解决的实务问题等，提出一些粗浅的认识。一、行政执法责任制的内涵与特征如何界定行政执法责任制，这是进行行政执法责任制研究的一个基础。通常认为，行政执法是指行政执法主体依据法律、法规、
3、规章和其他规范性文件的规定，为管理国家事务和经济、社会、文化事务作出的行政行为。责任的含义，有两层意思：一是指份内应做的事，应尽的职责或义务；二是指没有做好份内应做的事，没有履行应该履行的职责和义务，因而应当承担的某种否定性的后果。以此来看，执法责任制就是执法机关及其工作人员应在各自执法范围内做好份内工作，否则就应当承担过失并受到责任追究的有关制度。这一定义中包含着三个要点：一是执法范围。执法责任制中首先要明确本机关应执行的法律、行政法规、地方性法规和规章，不属于自己的职责，不得越俎代庖。二是要做好份内工作。凡是法律规定属于自己份内的职责，既不能不作为，也不能乱作为，必须做好。三是承担过失并受
4、责任追究。如果在执法过程中出现差错，办错案，就必须承担过失责任并受到追究。所以，行政执法责任制应当是指为规范行政执法活动，明确行政执法主体及其行政执法人员在行政执法活动中的责任和义务，并对不履行或违背行政执法责任的行为进行责任追究的法律制度。行政执法责任制的本质，就是变职权为职责，以责任制约权力，体现了权力与责任的统一，实现了权力本位向责任本位的转变。这一制度包括行政执法责任分解、行政执法监督、行政执法责任量化考评以及行政执法责任追究等一系列制度。其特征主要有：行政执法责任制是一种法律制度。首先，行政执法责任制是对法律、法规、规章等法律文件和其他规范性文件规定的行政执法主体的职责进行分解落实；
5、其次，行政执法责任制是在行政执法活动中产生的，以规范行政执法活动为内容；最后，行政执法责任制追究的是法律责任，这种责任的产生基于法律、法规、规章和其他规范性文件的具体规定。行政执法责任制是一种综合制度。行政执法责任制涵盖行政执法活动的全过程，包括行政执法主体资格认定、行政执法人员管理、法定职权职责的分解、行政执法质量评议考核、错案追究及奖惩、行政执法活动检查、备案审查、行政执法程序、行政处罚监督、行政赔偿、行政执法档案管理等方面的内容。行政执法责任制的责任主体是行政机关，法律、法规授权的组织，依法接受委托的组织，以及内设执法机构和行政执法人员。行政执法责任制的核心是责任体系及追究机制。行政执法
6、责任制的核心问题是行政职权行使和行政职责承担的关系问题，因此，如何分解和细化行政职权与职责，实际上就确定了行政执法主体、依法接受委托的组织、内设执法机构、行政执法人员在行政执法过程中的责任。通过分解职权与职责，量化指标，确定相应的行政执法责任，通过自身监督机制与外在的评议考核、错案追究等激励机制来促进依法行政、自我约束、自我规范，提高行政执法水平与质量。具有行政职权的行政执法主体以及行政执法人员违法执法、越权执法、滥用职权、不履行法定义务时，就应当追究其相应的责任。二、无锡质监系统在行政执法责任制构建方面的探索与实践江苏省无锡质量技术监督局为负责无锡市质量、标准化、计量和特种设备安全监察工作，
7、并行使行政执法职能的行政机构。下辖江阴、宜兴二个县级市局和锡山、惠山、滨湖三个区级局，以及市局新区分局，全市系统共有公务员 122 人，稽查人员 133 人。无锡质监局由 80 年代初期的标准计量局到 96 年升格为技术监督局直至 99 年组建成立质量技术监督局，这一变化过程也代表着其职能不断扩大、职权增强的过程，从原来单纯的技术保障逐步发展到现在的履行规范市场经济秩序重要职能的行政执法部门，承担着质量技术监督综合管理、行政执法和安全监察的重要职责。随着职能的变化，行政执法工作的增强，如何规范执法行为，促进执法水平的提高显得尤为重要，在 1995 年正式成立专职执法稽查队伍的同时就设立了政策法
8、规处，专职从事执法监督工作，并从 1996 年开始，就在全市系统分步推行行政执法责任制。主要有：明确行政执法目标。行政执法以保证法律法规、规章的正确实施，促进依法行政为目标；使各种违法行为及时得到查处和纠正，公民、法人、其他组织依法主张的权利和申请事项及时得到办理和答复。最终建立起权责一致、定岗定责的权利配置机制；公平公正、科学量化的评议考核机制；监督制约、违法必究的责任追究机制；赏罚分明、行之有效的奖惩机制。梳理汇编行政执法依据。认真梳理汇编质监行政执法的依据，将本部门负责实施的、与相关部门共同实施的、以及配合其他部门共同实施的法律、法规、规章目录汇编于行政执法责任制手册，发至每一名行政执法
9、和行政管理人员，以明确本部门的执法依据。公示行政执法主体，明确责任。把根据产品质量法等法律、行政法规明确的执法主体，以及行政法规授权组织、受委托从事行政执法的组织等执法主体在无锡日报上公示。结合局“三定方案”，将执法责任分解落实，明确各部门、各岗位的行政执法岗位责任。构建行政执法责任制度体系。具体制定了一系列以分解执法职责、明确执法程序、规范执法行为、开展评议考核、实行错案追究等为主要内容的一系列制度，主要有：行政执法程序规则、行政执法主体审查制度、行政执法人员培训、资格管理制度、规范性文件起草和备案审查制度、行政执法审核监督制度、案件举报处置制度、行政执法公开制度、行政执法评议考核制度、行政
10、执法责任追究制度，行政赔偿制度，此外，还有行政执法情况统计报告制度、收费及罚缴分离管理制度、行政执法检查制度、行政执法档案卷宗管理制度、行政复议、行政诉讼应诉制度等其他配套制度，从而形成一个较完备的制度体系。建立明确具体的责任考核机制。根据工作实际设定科学的量化考核指标，将对行政执法责任制的落实情况纳入对各部门工作责任目标的考核，每年签订责任状组织评议考核，考核结果直接与奖惩挂钩。同时启动外部评议机制，通过发放执法评议卡、公开网上投诉举报途径和电话，聘请监督员，委托专业社会调查队进行调查评议等各种方法，广泛听取行政管理相对人的意见。依据考核结果落实奖惩制度。严格按照奖勤罚懒、奖罚分明的要求，将
11、行政执法责任考核结果作为认定地区、部门、机构以及行政执法人员执法水平高低、执法政绩优劣、责任履行好坏的重要指标之一。考核结果的利益机制体现在：一是经济激励，与每个部门、每个人的分配直接挂钩；二是荣誉激励，在系统内评选办案能手、最佳案卷，予以通报和表彰；三是责任追究机制，对行政执法人员在行政执法过程中违法执法、越权执法、滥用职权、不履行法定义务时，严格依照有关规定追究其责任，进行处分，以保证行政执法责任制考核结果的权威性。三、推行行政执法责任制要重点解决的几个问题行政执法责任制对促进无锡质监系统行政执法工作的作用无疑是巨大的，一是明晰了法定职责，为全面履行职责提供了保障；二是提高了依法行政水平和
12、执法人员总体素质，通过十年来执法责任制建设，特别是执法人员学习培训制度的良好执行，人员的法律素质和依法行政水平有了很大提高；三是明确了责任，有权就有责，用权受监督，侵权要赔偿的理念在执法人员心里已牢固树立。无锡质监系统各项工作在全省系统都名列前茅，至今未发生一起行政复议被撤销、行政诉讼败诉的案件。“制度必须与其运行的环境存在着一定的契合性。”，“脱离现实的制度将无法通行。”我们也感到，在行政执法责任制建设过程中，还有许多值得思考和解决的问题，例如行政执法责任制的法律依据不足，评议考核机制不够科学，责任追究比较难落实，组织实施缺乏必要的保障、与相关内部行政监督制度不配套，特别是与行政监察、行政组
13、织的编制管理、行政组织职责界定等管理制度之间的关系模糊等等。这些问题的存在，容易使使行政执法责任制工作流于形式，不能深入下去。因此，我们认为，要推行好行政执法责任制，还需要重点解决以下问题：制定行政执法责任制的法律规范。在实践中由于法律制订对应现实需求的相对滞后，致使在一定程度上形成了目前行政执法责任制在整个行政监督体系的法律地位，推行行政执法责任制的实施机关与相关行政监督机构的关系以及其职责范围如何更好地与行政监察部门、编制管理部门进行界定的不明确现状，因此亟待用法律予以规范。虽然已经颁发了国务院办公厅关于推行行政执法责任制的若干意见，但该规范性文件还不具有法律的性质和地位。因此，地方可以根
14、据当地推行行政执法责任制的实际制定相应的法规、规章，实现局部区域行政执法责任制的法律规制，有利于促进国务院办公厅关于推行行政执法责任制的若干意见的贯彻落实，同时也能为将来国家统一立法积累经验。完善行政执法责任制的考核体系。应当逐步创造条件，将上级对下级、以及行政机关对所属法律法规授权组织和受委托组织及其工作人员的考核，从主要考核经济指标，转到主要考核执行法律法规、履行法定职责、维护法制统一、创造良好法治环境上来。在现行各级目标考核中，提高行政执法评议考核在整个考核目标中的权重，并且能占到主要部分。要大力研究行政执法责任的考核方法，使其更加科学，契合实际，准确地反映各地、各部门行政执法的真实状况
15、。做好行政执法责任制中的各项制度与相关管理制度的衔接。行政执法公示制，要与各级政府正在大力推行的政务公开制度相衔接，政务公开应当主要将行政执法的职责、权限、程序、期限、责任、监督等项内容，公示于众，方便群众了解行政执法的内容，接受群众对行政执法活动的监督，特别是要变形式公开为实质公开。行政执法人员资格认证和行政执法证件管理制度，要与公务员管理制度、编制管理制度相衔接，防止不具备执法主体资格单位的工作人员或者行政执法机关中不具备行政执法条件的人员领取行政执法证件。在追究违法或者不当的行政违法行为时，要做好与党的纪律检查机关、行政监察部门和司法机关的衔接，在处理行政违法行为的同时，对违反党纪、政纪
16、或者法律规定的人员，依法移交有关机关追究其相应的党纪处分、行政处分或者刑事责任，不得只处理事不处理人，搞对事不对人。深化机构改革，构建权利、责任、风险平衡的责任机制。行政执法责任制改变了执法机关有权无责、大权小责的不合理状况，实现了有权必有责，用权受监督。然而在具体实践中也存在另外一种不合理，即权利、责任、风险之间的不相称。例如，特种设备安全监察工作，按照目前的职能配置，2-3 人平均要负责数千台锅炉、压力容器等特种设备的安全监察工作，而对企业的日常监管尚缺乏强有力的法律制约手段，因此履行职责的能力严重不足，但是按照目前的安全责任追究机制，一旦发生企业违规造成安全事故，监察人员往往要受到追究，
17、甚至承担刑事责任。另外，有些政府该承担的职责没有承担，有些应属于企业、社会责任的事项，政府却尚不得不勉为其难继续维持，客观上也造成了权利不明、责任不清的现状。因此，改革一些领域不合理的政府管理模式和监管机制，构建权利、责任、风险平衡的责任机制，也已必须成为深化机构改革的一项重要内容。强调监督的独立性、公开性和民主参与。以建立行政执法责任制的形式加强对行政权的监督，这种监督应该是独立的、公开的和有公众民主参与的监督。监督的独立性是保证监督公正性的前提，法制机构作为推行行政执法责任制的实施机关，必须享有独立的监督地位。公开是最好的防腐剂，推进行政执法责任制过程中，要始终贯彻公开的原则，对违法或者不
18、当的行政违法行为的查处结果要公开，对相关人员的违法违纪行为要曝光，对一些地方和部门制定的违法或者不当的规范性文件的审查结果要公开，接受群众和新闻舆论监督。监督过程中公众的民主参与是保证监督公正性的关键。在推行行政执法责任制过程中，无论是制定政策，组织评议考核，还是查处行政违法行为，都要吸收社会各界人士参加，进一步扩大社会参与的覆盖面，增强监督的公开度和民主性，凝聚民心、民智、民力，促进公正，提高效率。行政执法责任制作为依法行政的实践载体，其作用日益显现，然而实践没有止境，创新也没有止境，在建立和推行的过程中，仍然有许多问题需要深入探讨和解决，以不断增强制度的科学性、合理性和实用性。可以预见的是：随着依法行政步伐的不断迈进，行政执法责任制将会在理论研究和实践工作中不断得到完善，行政执法责任制对社会进步的推进作用将不断得到新的显现。
