1、财政专项扶贫资金减贫绩效的约束与提升 寇铁军 毕蕊 东北财经大学财政税务学院 摘 要： 财政专项扶贫资金是政府主导减贫实践、履行减贫职能的重要财政保障。在“十三五”全面脱贫攻坚关键时期, 政府主导的减贫模式仍将继续发挥作用, 并将投入更大规模的财政专项扶贫资金, 用以改善贫困现状、提升公共服务水平、维护贫困人口发展权利、增强其自我发展能力, 彻底摆脱贫困面貌。但受制于财政资金供给能力不足、贫困识别机制存在偏差、扶贫资金运行与监管体制不完善等内外因素, 财政专项扶贫资金减贫绩效难以实现最大化甚至一度呈现下降趋势。因此, 变革相应的约束机制, 充分发挥财政减贫职能, 提升财政专项扶贫资金减贫绩效水
2、平, 为全面实现小康社会目标助力。关键词： 财政专项扶贫资金; 公共服务; 减贫绩效; 精准扶贫; 精准脱贫; 作者简介：寇铁军 (1954-) , 男, 辽宁台安人, 教授, 博士生导师, 主要从事财政理论与政策研究。E-mail:作者简介：毕蕊 (1982-) , 女, 辽宁凌源人, 博士研究生, 主要从事财政理论与政策研究。E-mail:收稿日期：2017-10-06基金：教育部人文社会科学研究项目“我国参与区域性国际公共产品供给研究”(17YJAGJW001) Received： 2017-10-06一、引言在管理学中, 绩效评价集中于对员工个人和组织能力在特定环境中表现出来的程度和效
3、果的总体评价, 并为其实现预期目标的行为进行必要的管理与控制。绩效被引入社会经济的其他领域, 主要关注于社会经济活动及其行为的结果与成效。在以政府为主导的减贫实践中, 财政专项扶贫资金是政府主导减贫实践、履行减贫职能的重要财政保障。因此, 关注政府减贫绩效, 可以间接从财政专项扶贫资金的减贫绩效予以评价。关于财政专项扶贫资金减贫绩效问题的研究, 相关学者运用统计分析模型进行了有效的实证分析并得出结论:财政专项扶贫资金对于贫困地区经济发展的影响存在正向作用但表现出非常显著的滞后性, 同时在对其他扶贫资源的带动效应、缓解贫困、提升贫困地区的自我发展能力以及扶贫对象的整体满意度方面都存在原地踏步的状
4、态, 绩效水平提升不够明显1-2。本文遵照财政专项扶贫资金绩效评价指标体系的内容, 即扶贫资金的安排情况、使用情况、监管情况、使用成效、管理使用工作评价及调整指标等六大部分, 以结果为导向, 专注于财政专项扶贫资金减贫绩效的总体评价, 从资金的整体运行及管理过程分析形成绩效评价结果的原因及未来变革的设想。二、中国减贫实践与新时期贫困特征自改革开放以来, 中国一直致力于以农村扶贫开发为核心的减贫实践, 并取得了令人瞩目的成绩。贫困人口的总体规模及贫困发生率明显降低, 如表 1 所示, 截至 2016 年, 贫困人口总量降至 4 332 万人, 贫困发生率降至 4.50%。在推进联合国千年发展目标
5、的进程中, 中国为世界消除贫困目标的实现做出了近 70%的贡献3。中国减贫事业所获得的巨大成绩得益于扶贫开发战略的深入推进, 也来自于持续高速增长的经济推动, 更为重要的是建立在强有力的政府主导的减贫模式建构起的有效制度保障4。政府构建的减贫保障网的直接表现即是设立扶贫资金财政专项投入贫困地区, 并通过完善的扶贫管理组织体系保障财政专项扶贫资金的有效运行。伴随着农村贫困线标准的不断提升, 贫困人口的绝对数量在不断增加, 各级政府虽逐渐增加财政专项扶贫资金的投入, 但对贫困人口消除贫困的整体绩效却表现甚微, 农村贫困人口的贫困发生率下降幅度在降低, 贫困地区的基本公共服务水平相比非贫困地区还存在
6、差距, 贫困地区的可持续发展能力存在明显不足, 一定程度上折射出财政专项扶贫资金减贫边际效益的递减趋势。相比 2010 年, 财政专项扶贫资金总量在逐年增加, 其单位变化率对于贫困人口减少以及贫困发生率下降的影响程度却逐年降低。表 1 中央财政专项扶贫资金减贫绩效变化情况 下载原表 财政专项扶贫资金减贫绩效递减趋势的呈现很大程度上表露出大规模扶贫开发战略与新时期所呈现出的贫困状况的矛盾与不相适应。新时期的贫困现实呈现出比以往更为复杂的特点:贫困人口的分布相对分散且多集中在偏僻、环境恶劣的深山区, 其自身发展能力不足, 可谓“贫中之贫, 困中之困”, 摆脱贫困威胁的成本加大。贫困人口自身存在脆弱
7、性, 应对风险能力弱, 返贫现象突出, 对脱贫致富的稳定性与可持续性构成巨大挑战。面对贫困人口的新特点, 普惠式的财政扶贫投入难以惠及到更广泛的贫困人口, 加之财政专项扶贫资金的有限性和其传递使用机制不完善所产生的运行效率的损失, 都极大地降低了财政专项扶贫资金减贫绩效。“精准扶贫, 精准脱贫”是面对扶贫攻坚新阶段, 全面摆脱贫困及建设小康社会目标的一次战略选择和现实需求。在这其中, 提升财政专项扶贫资金减贫绩效将成为重要的助推器。在以政府为主导的减贫实践中, 为各类政策措施提供充足财政资金支持的同时, 需要探讨如何摆脱现实的约束, 创新财政扶贫机制, 提升财政减贫绩效水平, 使政府扶贫资金真
8、正用到贫困人口身上, 实现精准扶贫, 为全面建设小康社会构筑坚实且长效的减贫保障网。三、财政专项扶贫资金减贫绩效的机制约束1. 财政资金供给能力不足, 难以适应贫困新特征财政专项扶贫资金是政府各项扶贫政策有效运行的重要载体。为支持扶贫开发战略的实施, 自 1980 年起, 中国向贫困地区投入财政专项扶贫资金, 即支援不发达地区发展资金。1982 年 12 月 10 日, 国务院决定实施“三西” (以甘肃定西为代表的中部干旱地区, 河西地区和宁夏西海固地区) 农业建设计划, 专项拨款 20 亿元, 建设期为 10 年。1984 年, 为改善贫困地区基础设施建设开始实施以工代赈计划。在改革开放初期
9、, 这些财政专项扶贫资金的投入和一系列针对贫困地区的税收优惠政策的实施, 为贫困地区经济发展注入了新的活力, 更大规模地减少了农村贫困人口。1994 年, 以应对经济不发达地区贫困人口温饱问题的“八七扶贫攻坚计划”正式启动。在此阶段, 财政专项扶贫资金的投入相比之前得到了空前扩大, 至 1999 年其年度投入达到 248 亿元, 比 20 世纪 80年代初的 8 亿元增加了 30 倍。通过财政资金的有效推进, 中国农村 2 亿多贫困人口解决了温饱问题, 国家贫困县的人均收入水平获得了提高, 至 1999 年已接近于 1 347 元。贫困地区生存环境获得改善, 人口增长得到控制, 教育、医疗、农
10、业技术及文化都得到了进一步提升, 贫困状况得到缓解5。自 2001 年起, 中国进入了全面建设小康社会的扶贫开发阶段, 先后制定并颁布 20012010 年和 20112020 年中国农村扶贫开发纲要, 将扶贫目标定位在巩固温饱水平, 逐步消除绝对贫困, 协调地区之间、城乡之间、工农之间及农村内部的差距, 有效缓解因权利、文化、能力等层面的不均衡而形成的贫困问题。在国家财政预算安排下, 财政专项扶贫资金将流向农村, 少数民族及边境地区, 国有农场、林场及新疆生产建设兵团, 用以加快贫困地区发展, 改善生存状态, 提升自我发展能力6。伴随扶贫开发进程不断得以强化和加深, 国家扶贫政策从单纯的提升
11、贫困地区的收入水平、解决贫困人口的基本生存需要, 到更多关注于因为制度层面的不公平所产生的权利贫困、文化贫困及能力贫困问题上。这在一定程度上也扩大了政府的扶贫职能, 并需要更加充足的财政专项扶贫资金缓解多元贫困的现实状况。然而受到社会经济发展下行压力和大规模减税降费等因素的影响, 中央财政收入的增长自 2012 年起逐年递减, 增长率由 2012 年的 8.63%降至 2016 年的 4.27%。这相对于每年大规模的财政扶贫投入略显吃力。如表 2 所示, 尽管财政专项扶贫资金总量在逐年增加, 但其增长量却有所下降。另外, 在财政专项扶贫资金的使用环节, 虽其支出结构涉及到农业发展、农村基础设施
12、建设及教育、医疗等公共服务领域, 但在农村基础设施建设环节所占比重过大, 而教育、医疗等公共服务领域获得资金份额较小。这一做法, 在应对大规模且普遍集中的贫困地区的生存贫困问题时具有积极意义且收效明显。如表 2 所示, 贫困地区生产总值逐年增加, 2013 年增至 47 773.00 亿元。扶贫重点县的农村居民人均纯收入水平得到提高, 20112014 年, 全国扶贫重点县居民人均纯收入年均增长 12.20%, 略高于同期全国农村居民人均纯收入的年均增长率。贫困地区的通电、通路问题, 安全饮用水和住房条件得到明显改善。2014 年, 贫困地区通电自然村占比 100.00%, 安全饮用水农户占比
13、 82.30%, 人均住房面积达到27.40 平方米, 相比 2009 年增加 7.30 平方米。但是面对新时期分散且生存环境恶劣的贫困人口, 这种以基础设施建设为重点的大规模扶贫资金投入耗费成本巨大, 效率低下, 难以产生普惠效应, 无法触及贫困地区并彻底摆脱贫困。同时, 财政专项扶贫资金的分配对于教育等民生领域投入还略显单薄, 这对于因教育不足、因病、因灾致贫的贫困人口难以获得自我发展能力的提升, 极易形成贫困现象的代际传递, 返贫现象会普遍存在, 摆脱贫困的可持续性难以为继。表 2 扶贫重点县地区生产总值、人均纯收入及贫困地区基础设施变化情况 下载原表 2. 贫困识别机制存在偏差, 财政
14、扶贫资源错配现象长期存在自 1986 年起, 中国政府开启了有计划、有组织、大规模的扶贫开发战略, 改变了之前消除普遍贫困的方式, 转而划定特定贫困地区和贫困人口, 集中财政扶贫资源, 提升财政扶贫资源利用效率, 开展有针对性的扶贫开发。扶贫目标瞄准于所划定的 592 个国家级贫困县。这种目标瞄准的创新之举助力于“八七扶贫攻坚计划”得以顺利实现。但目标瞄准机制的实施也滋生了财政扶贫资源错配现象。究其原因在于对贫困县及贫困人口的识别有失客观性, 如被划定的贫困县中存在非贫困人口, 而非贫困县中也存在着一定比例的贫困人口。财政扶贫资源流向贫困县会同时惠及到当地的贫困人口及非贫困人口, 而非贫困县中
15、的贫困人口却被游离在政策之外, 以致于财政扶贫资源被人为地错配于非贫困人口。进入 21 世纪, 随着全面建设小康社会进程的开启, 扶贫开发进入了新的发展阶段, 其帮扶对象也进一步瞄准到贫困村、贫困户, 以适应于贫困人口呈点状分布的状态, 并试图纠正县级瞄准机制自身存在的目标偏离和财政扶贫资源错配。尽管村级瞄准机制扩大了贫困人口的覆盖范围, 却仍然存在部分贫困人口未被纳入扶贫范围的事实。另外, 以村为单位的贫困识别机制受限于村级统计资料的匮乏, 贫困村识别与监督机制不完善等因素的影响而降低了其识别精准度6。为实施全面脱贫攻坚战略, 实现百年全面建设小康社会的总目标, 中国自 2013 年开启针对
16、于剩余贫困人口有效实施精准扶贫的方略, 强调逐步完善贫困人口的建档立卡工作, 加强对贫困人口的精准识别, 为精准扶贫奠定基础。至此, 贫困瞄准对象更加深入到了特定的贫困户。然而建档立卡过程中仍然存在着诸多影响识别精准度的现实问题:如贫困户的确定标准主要以贫困线为依据, 即对收入贫困的关注, 有可能忽视了多元贫困问题的存在, 一定程度上会将收入略高但仍然处于贫困的家庭排除在外。另外, 伴随针对建档立卡贫困户的扶贫政策范围的扩大, 对农村贫困户产生了“援助诱惑”, 争相纳入建档立卡范围之中, 扰乱了原有的评定机制, 也影响了识别机制的客观性与公平性7。总之, 财政专项扶贫资金在贫困对象识别机制有失
17、公允的现实环境下, 自然会存在资源错配现象, 导致非贫困人口“搭便车”坐享了财政扶贫资源, 进而影响了减贫绩效水平。3. 扶贫资金运行机制不完善, 影响财政专项扶贫资金减贫绩效财政专项扶贫资金是政府扶贫投入的主要来源。1986 年, 国务院贫困地区经济开发领导小组 (现国务院扶贫开发领导小组) 正式成立, 整合了包括发改委、财政部、中国人民银行、教育部等多部门的资源, 协同推进大规模的扶贫开发。各省、自治区、直辖市和地 (市) 、县级政府也相应设置了扶贫管理组织, 并形成了中央领导、分省级负责的组织体系。财政专项扶贫资金会在每年年初通过预算安排进行总体分配, 并及时划拨到各省、自治区、直辖市,
18、 之后将由省级政府全权负责完成资金的下行分配、拨付及使用。各级政府扶贫组织体系的建构, 为政府主导下的扶贫开发提供了制度层面的保障8。但扶贫组织体系的现实运作过程却突显出诸多问题, 影响财政专项扶贫资金的高效运行。一是省级政府负责的扶贫机制虽打破了之前中央集权制下的资金分配机制, 拥有对扶贫开发项目的规划、组织、资金的分配、审定及监督与管理的职权, 并充分发挥地方政府的信息资源优势, 更有效地运用财政专项扶贫资金, 最大限度惠及当地贫困县、贫困村及贫困人口。但地方政府在财政扶贫资源传递过程中的权力过大, 并受制于不规范的贫困识别及信息透明度的缺失等因素的影响, 在确定贫困地区及分配财政专项扶贫
19、资金时常常存在随意性, 唯地方经济发展论, 唯地方财政收入增长论, 影响了财政专项扶贫资金分配的精准度与公平性。二是财政专项扶贫资金的分配过程也是一次利益博弈过程。地方政府为争得更多的财政专项扶贫资源, 经常存在“跑部钱进”、虚报减贫绩效、大肆招揽项目的行为, 以便于为自己争取更大的扶贫利益。这种做法让“减贫项目”的减贫职能发生了扭曲, 俨然成为了地方政府追求部门利益甚至个人政绩的工具, 并未真正惠及贫困地区甚至贫困人口。三是政出多门的管理机制, 虽强化了财政扶贫资金的专款专用的针对性, 却折损了其综合效率, 让分散使用的财政专项扶贫资金难以形成合力。在现有的管理机制中, 财政部、扶贫办、发改
20、委分管不同用途的扶贫资金, 另有诸如交通、水利、农业、林业其他职能部门也同时参与减贫项目的实施与管理。多头管理的现实问题是不但增加了协调管理的成本还使专款专用的财政资金成为了部门利益的代名词, 直接导致扶贫资金分散使用, 降低了其使用效率。四是中央财政向各省级政府拨付财政专项扶贫资金时, 以因素法为基础, 从贫困的整体状况、农村居民人均纯收入、地方人均财力及贫困深度等客观因素、政策性因素及减贫绩效出发, 确定省级专项资金的分配数额。这种分配机制及其方法, 过多强调代表贫困地区基本贫困状况的统计指标权重, 而减贫绩效的总体评价权重过小, 对政府参与减贫实践未能形成正向的激励机制。财政专项扶贫资金
21、的分配公允完全取决于统计数据的客观性与真实性。同时, 受制于减贫项目申请审批层级过多, 项目规划周期过长, 再加上相关扶持政策缺乏长期性与持续性, 使得财政专项扶贫资金的分配存在滞后性, 也缺乏长效性。财政专项扶贫资金的投入受制于基层政府财政预算管理制度的不完善, 影响了资金拨付的时效性, 并形成了严重的滞留现象。财政专项扶贫资金运行机制的缺陷, 增大了运行风险, 提高了资金漏出率, 降低了资金的使用效率9。2015 年, 国家审计署在重点抽查的 17 个省 40 个县的财政专项扶贫资金使用情况中, 该范围内在 20132015 年所获得的财政专项扶贫资金 109.98 亿元, 其中审计范围
22、50.13 亿元, 有 1.51 亿元扶贫资金被虚报冒领或违规使用, 有 8.70 亿元的扶贫资金长期闲置, 部分资金闲置长达 15 年, 个别地区减贫项目建成后废弃、闲置或未达到预期目标, 造成扶贫资金的巨大浪费10。4. 扶贫资金监管机制不完善, 财政专项扶贫资金减贫绩效缺乏有效制度保障财政专项扶贫资金是国家助力于贫困地区经济发展、脱贫致富、维持经济均衡发展和分配相对公平的一种制度安排。为了充分有效运用财政扶贫资源, 自1986 年起, 国家就对扶贫资金的管理进行了严格的规定与限制。1987 年, 财政部颁布支援经济不发达地区发展资金管理办法, 之后契合于每一阶段国家扶贫开发战略的全面实施
23、, 财政专项扶贫资金管理办法会做出相应的调整与完善, 旨在规范与强化财政专项扶贫资金的使用及管理, 为全面消除贫困提供必要保障。同时, 为有效监督地方政府运用财政专项扶贫资金的绩效, 1992 年, 国务院扶贫开发领导小组等多部门联合制定贫困县经济开发统计报表, 开启了对政府扶贫政策措施的监测。2006 年, 针对财政专项扶贫资金的绩效评价开始实行, 以此调动地方政府有效运用财政专项扶贫资金的积极性, 激励其全面落实扶贫开发战略的相应职责。2007 年, 财政部会同多部门开发建设了财政专项扶贫资金管理监测信息系统11-12。财政专项扶贫资金绩效评价机制的运行及有效实施, 虽然对地方政府加强资金
24、管理、做好扶贫工作的积极性有较强的激励作用, 但限于绩效评价机制自身的不足, 直接影响了评价结果的客观性, 如指标设定还存在不科学的因素, 现行的评价标准与精准扶贫的目标理念的矛盾与冲突等;资金监管权力由省下放到县, 但基层政府之间的权力责任不明晰, 各层级政府都存在既当运动员又当裁判员的现象, 越位与缺位现象尤为突出。财政专项扶贫资金绩效评价环节, 虽有外部专家参与评定, 但制度的设计与实施却是扶贫办和财政部, 这直接影响了绩效评价的客观性与独立性。监管方式多集中于事后监管, 缺少资金的传递及使用过程的动态性控制。同时, 中国的减贫实践长期以来都是建立在政策与道义层面的推动之上, 缺少健全的
25、法律制度体系作为保障13。一系列的“纲要”、“规划”和“办法”在减贫实践环节虽履行了指导与监督的职能, 但缺乏强有力的法律权威和效力。这也直接导致参与减贫实践的各职能部门权利义务关系不明晰, 责任弱化现象较为严重等问题的出现。同时, 这些指导性文件对于违规违纪行为的惩处形式单一, 力度过轻, 为违法行为提供了可乘之机。四、提升财政专项扶贫资金减贫绩效的总体思路1. 提升财政供给能力, 满足新时期减贫需求自扶贫开发战略实施至今, 中国的减贫绩效令世界赞誉。这与中国一直坚持的以政府主导的减贫模式有着正向的关系。尽管减贫绩效随着财政专项扶贫资金投入的扩大呈现出了递减趋势, 但也从另一个层面说明, 提
26、升政府减贫绩效的空间之大。因此, 提升财政供给能力, 继续扩大政府在减贫事业中的主导力量, 满足新时期减贫需求成为必然之势。一是满足全面消除贫困目标的资金需求, 中央政府及地方政府需要保证充足且有效的财政专项资金投入贫困地区, 惠及贫困人口, 为贫困地区的生产及公共事业投资提供必要的资金保障。二是面对财政专项扶贫资金的有限性, 提升财政专项扶贫资金减贫绩效是核心目标。从制度层面, 逐步完善各层级政府财政权责分配关系, 合理划分财权与事权, 降低省级以下政府的财政压力, 变革唯 GDP 论英雄的激励机制, 降低财政专项扶贫资金错配、挪用等的可能性, 降低资金漏出率。在进行财政专项扶贫资金的转移支
27、付环节, 需要平衡不同层级政府之间的财政供给能力, 从横向与纵向协调地区发展差距和减贫实力。三是创新财政专项扶贫资金的使用机制, 提升财政专项扶贫资金扶贫的精准度。一方面, 因地制宜, 在综合考虑致贫原因基础上, 通过挖掘地区优势资源, 开展诸如旅游、电子商务等有针对性的产业扶贫项目, 依托于特定项目实施有针对性的生产建设投资和扶贫信贷投资;通过生态环境建设, 逐步改善贫困地区生产生活条件不断恶化的现状, 为脱贫致富且可持续性发展提供有利环境基础。另一方面, 灵活运用财政专项扶贫资金, 以政府与社会资本相互融合的方式, 依托于政府购买社会服务形式, 为贫困人口提供就业培训及健康保障服务。通过财
28、政资金股权投入方式, 积极引导社会资源投入扶贫领域, 以贫困人口持有股权的方式为贫困人口提供长期且稳定的资产性收入14, 增加贫困人口收入的多样性。2. 强化财政专项扶贫资金的整合效应, 提升财政贫困治理能力推进现代国家治理体系的建构是全面深化改革的总体目标, 也是全面提升国家治理能力的现实体现。现代化的核心在变革, 其现实表现在传统思想、关系、生产及生活方式的变革, 而其实质在制度的创新, 突显法制化与多元化的关键特征, 提升国家治理能力。国家治理需协同政府、企业、社会及个人力量, 整合优势资源并形成合力, 在法定制度规则的约束下, 提升治理的透明性、规范性及高效性。在实现现代化的进程中,
29、财政将成为其提升资源配置效率、协调公平分配及增强宏观调控能力的必要基础与重要支柱15。基于此, 满足现代国家治理体系建设的需要, 现代财政制度体系的构建将成为重要组成部分和有效制度保障。财政制度体系的现代化需要强调治理主体间的权责明晰, 强调监督与约束机制严肃有效, 遵循公开透明的原则保障财政资金获得有效且公平配置, 提升财政绩效水平。以此为基础, 财政资金投入扶贫领域时, 一方面, 需要从制度创新层面打破财政专项扶贫资金多头分配与分散使用的低效运行机制, 以省级政府为主导, 构建完善的包括扶贫资金在内的涉农资金协调机制, 实现临近地理区位整合、相似减贫项目整合, 突破时间与空间上的局限并统筹
30、安排, 充分且有效利用游离在部门之间的财政资金, 化零为整, 形成基于贫困地区发展的产业扶持规模, 打造全产业链发展模式, 提升财政专项扶贫资金的集聚效应16。另一方面, 适应于市场经济运行机制的需要, 明确政府与市场之间的关系, 充分发挥市场在资源配置中的决定作用。在减贫事业中, 政府的主导力量应体现为“四两拨千斤”的杠杆作用, 用有限的财政资金撬动更多的社会资源投入贫困地区, 搭建社会资金进入扶贫领域的有效平台, 构建政府主导、社会积极参与的“大扶贫”格局, 以财政专项扶贫资金为“粘合剂”, 整合来自于不同渠道的资源, 提升扶贫与脱贫的整体绩效16。3. 优化财政专项扶贫资金投入结构, 提
31、升贫困地区自我发展能力精准扶贫作为新时期扶贫攻坚战略的有效方式, 其治理理念体现在扶贫对象、项目安排、资金使用、扶贫措施、因村派人及扶贫成效等方面实现“精准”目标17。而其中的财政专项扶贫资金使用“精准”应该聚焦于“扶真贫, 真扶贫”的现实要求层面, 一方面, 需从财政资金的扶贫对象上集中投入到贫困地区与贫困人口, 降低向非贫困地区与非贫困人口的错配率。另一方面, 财政资金的投入应集中于教育、医疗、文化、社会保障等民生领域, 减少代际传递以及因病、因灾致贫风险, 形成可持续发展能力。实现财政专项扶贫资金的精准目标, 优化财政专项扶贫资金投入结构, 需要从以下层面做出努力:一是基于不同的致贫原因
32、, 财政资金的供给需要以有针对性且差异化的分配方式, 满足贫困地区及贫困人口的现实需求, 发挥财政专项扶贫资金的最大效益。二是构建完善的贫困人口退出机制, 实施贫困人口的动态化管理, 精准识别贫困人口的总体规模, 充分且有效运用财政专项扶贫资金。三是优化财政专项扶贫资金投入结构, 以改善贫困地区生产生活条件为基础, 提升贫困地区公共服务水平, 创造优质的投资生态环境, 以吸引更多社会资源投入贫困地区, 形成内生增长动力。四是改变“等、靠、要”的扶贫救济模式, 转而实施有效的减贫模式, 依托于政府的主导力量, 创新财政专项扶贫资金的投融资机制, 吸收社会资本、金融资本参与减贫实践, 扩大农业产业
33、规模, 提升现代农业的生产运营效率, 共建政府主导、社会资本运营、农民增收的农业开发合作运营模式。4. 完善扶贫资金运行机制, 提升财政专项扶贫资金减贫绩效财政专项扶贫资金的传递过程集中了中央与地方各层级政府及相关职能部门等多个参与主体, 其决策与执行环节形成了多重委托代理关系。各参与主体的行为选择的结果受制于各自的部门利益及监督约束机制。当监督约束机制存在缺陷、扭曲扶贫政策目标时, 在寻求部门利益最大化的前提下, 寻租行为必然形成。一定数量的财政专项扶贫资金漏出, 增加了传递过程的无谓消耗, 也直接降低了财政资金的减贫绩效18。因此, 构建有效的激励约束机制, 增加违约成本, 实现各参与主体
34、相互合作的最优均衡, 并由此提升财政专项扶贫资金的运行效率, 实现财政资金真正作用于贫困人口的精准目标。一是逐级下放财政专项扶贫资金审核权限集中到县, 实现资金分配使用有效对接贫困村、贫困人口的现实需求, 强化县级政府在精准扶贫中的重要作用, 突出省级政府履行减贫项目的监督与管理职能。厘清职能部门权责关系, 减少财政专项扶贫资金行政审批的层级, 提升资金的运行效率。二是财政专项扶贫资金分配依托于因素法的基础上, 应辅之以对贫困地区的地域特征、经济及社会现实的综合评价, 因地制宜, 区别对待, 兼顾效率与公平原则, 集中财政专项扶贫资金投入到中西部贫困人口集中区域, 发挥财政减贫的最大绩效。三是
35、强化财政专项扶贫资金监督与审计, 特别突出独立于扶贫参与主体的第三方评估机构对财政专项扶贫资金减贫绩效的客观评价, 强化社会监督, 杜绝资金漏出, 减少浪费与闲置。基于精准扶贫目标完善已有财政专项扶贫资金绩效评价体系, 强化对贫困地区教育、医疗及社会保障等提高贫困人口自我发展和抵御风险能力的财政资金分配权重。评价过程除了关注贫困地区经济发展变化的相关统计数字外, 更应从贫困人口的贫困程度变化的切身感受予以考量, 满足贫困人口的现实需求, 才能做到真正的减贫。四是精准扶贫的关键在贫困人口的精准识别14。完善贫困识别机制, 辅之以更为广泛的多维贫困指标, 挖掘出因教育、健康状况及应对风险等的不公平
36、而深陷贫困的人口规模, 为财政专项扶贫资金的分配提供可以参考的客观依据。同时, 在贫困人口的识别环节还需强化动态管理。五是依法减贫, 构筑减贫事业的制度保障网。规范的法律制度是有效治理贫困的制度保障, 颁布反贫困法, 制定原则、明确责任与权限、规范贫困治理的执行与有效实施, 维系政策的权威性。通过法的权威, 逐步改善财政专项扶贫资金运行环境, 规范资金管理体制, 建构资金整合、社会参与及监督评价的法律保障, 实现贫困人口获得公平的生存及发展权利19。参考文献1陈杰.我国农村扶贫资金效率的理论与实证研究D.长沙:中南大学博士学位论文, 2007.110. 2张铭洪, 施宇, 李星.公共财政扶贫支
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