1、台湾公务员制度研究摘要：随着我国香港、澳门问题的相继解决,近年来我国台湾问题日渐成为世人关注的焦点。但我们对于台湾地区的行政管理情况,特别是公务员制度的运作,了解并不充分。通过搜集大量海峡两岸学界关于台湾地区公务员制度方面的资料基础上进行的研究,希望能够对我们了解台湾地区的行政管理制度提供帮助,并借此对祖国大陆的公务员制度建设提供借鉴。关键词：台湾、公务员、机制 中图分类号:C9 文献标识码:A 文章编号:1672-3198(2010)13-0110-02 1、台湾公务员制度的历史沿革 台湾现行的人事制度,究其渊源,主要来自孙中山的五权分立思想。辛亥革命前,孙中山曾周游欧美各国,潜心考察西方资
2、本主义三权分立制度,认为他们以行政权兼行选拔官员权弊端甚多,容易营私舞弊、压抑人才,故吸收中国传统的任用官吏的考试、监察制度,提出了五权分立的思想,将国家权力分为立法、行政、司法、考试和监察五个部分,考试权同立法、行政、司法、监察并立,以超然地位独立行使。国民政府定都南京后,便依五权制度设置考试院。考试院为国家最高考试机关,主管全国人事行政。1929年公布施行了考试法及公务人员任用条例,明确规定公务人员实行公开竞争的考试选拔,基本形成了简荐委任制的考试制度。 此后,国民党政府逐渐吸收西方文官制度的长处,对人事制度进行了多次改革。其中有三次比较重大的改革:第一次是 1944 年,公布了公务人员任
3、用法、俸给法、考绩法,其特点是以宪法所定“考试用人”为中心。第二次是 1969 年,宣布实施职位分类制度,形成简荐委任与职位分类两制并行局面。第三次是 1986 年,重新修改颁布了公务人员考试法 、 公务人员任用法 、公务人员考绩法以及公务人员俸给法,其特点是将简荐委任与职位分类两制取长补短,融为一体,也可称为“官职并立制” 。尽管在此期间台湾当局不断出台新规定和措施,特别是 2000 年政权轮替后,新政府提出了所谓“政府改造”运动或通过“修宪”的方式,弱化“考试院” 、 “监察院”的职能,但这一制度并未改变和废止,为此,台湾地区现行的文官制度仍为官职并立制。 2、台湾地区公务员的概念 台湾民
4、间,一股都把公务员叫公务人员,这里统称为公务员。根据台湾现行法律,主要有下列三种: (1)根据台湾刑法第 101 条二项规定:“凡依法令从事公务之人员,皆称公务员。 ”据此说法,公务员不分政务或事务,常任或非常任,也不分其产生方式、行政管理形式或有无薪俸等,凡各级政府机关、社会公共团体、企事业单位、公立学校和民意机关人员均是公务员,这是其中一种较为广义的解释。 (2)根据台湾现行的公务员服务法规定,凡“有俸给之文武职公务人员及其他公营事业机关服务人员”均称为公务员。据此,释成为公务员需具备两个条件:一是领取政府薪金,二是应在政府机关或公营企事业机关任职。 (3)依台湾 1986 年重修公布的公
5、务员任用法规定,“公务员依官等及职等任用之”,此外,台湾公务人员任用施行细则还规定,公务员系指“各机关学校组织法规中除政务官及民选人员外,定有职称及职等之文职人员。 ”据此公务员的资格是:依法组织的公务机关中任职,须在组织法中定有官等及职等,须是非政务官。这一定义的范围相对狭窄。 3、台湾公务员管理的法律依据 公务员法大致属于行政法的范畴,它是调整公务员的考试、任用及其权利、义务与责任的法律规范的总称。台湾公务员法因公务员概念不同也有广义和狭义的区别。广义的公务员法是对台湾行政机关、公营事业机关、教育机关的公务人员的法律规范,它具体包括几种人事制度:在行政机关分为四种,即公务员简荐委制度、公务
6、职位分类制度、警察人员人事制度、海关人员人事制度等;在公营事业机关中也分四种,即交通事业人事制度、 “国营”生产事业人事制度、省市公营事业人事制度、公营金融事业人事制度等。 关于公务员法的基本概念、对象、主要原则,等等,尚缺乏统一的规定。现行公务员制度的主要法律形式是单行法令,如公务人员考试法 、 公务人员任用法 、 公务人员俸给法 、 公务人员服务法 、 公务人员考绩法 、 公务人员惩戒法 、 公务人员保险法 、 公务人员退休法 、 公务人员抚恤法,等等。 台湾公务员法第三个层次的渊源是各种具体的法规与规章,如上述各种法律的“实施细则”,以及教育人员任用条例 、 聘用人员聘用条例 、 派用人
7、员派用条例等较低层次的立法。它们基本上都是上述单行法律的配套法规。此外,在台湾,公务员法的渊源还可以包括各种法律解释与判例。如有关的大法官会议解释、 “司法院”解释及“最高法院”与“行政法院”的判例,等等,在某种意义上也可看作公务员法律渊源的一种。 4、台湾公务员管理的运行机制 4.1 考试 台湾现行公务员录用考试制度的历史可追溯到上世纪 30 年代。早在 1931 年 7 月 15 日,当时民国政府在南京举行了第一届公务人员高等考试,1934 年 4 月 21 日又举行了第一届公务人员普通考试。这两种考试在初期采取分试淘汰制,抗战胜利后实行考训结合制,分为初试和再试,初试及格经过训练,再试及
8、格者分配到政府机关工作。抗战胜利后增加了专业技术人员考试。1948 年起,公务人员高普考试与专业技术人员考试,只要应考资格和应试科目相同,及格人员可同时取得两种考试资格。1983 年起,台湾公务人员高普考试与专业技术人员高普考试,每年各举行一次,前者由“高普考试司”执掌,后者归“专技考试司”负责。1986 年台湾实施新的人事制度,采取“考训合一制”,凡考试及格者应接受训练,训练成绩及格,才发给考试及格证书,分配任用。由于台湾“政府”架构及公务员体制设计源自孙中山的“三民主义” 、 “五权宪法”,将考试权与立法、司法、行政、监察四权并立,台湾 “考试院”为“政府”最高考试机关,独立行使职权,不受
9、行政部门的控制。 长期以来,台湾公务员招考遵循“公明考选、考试用人”的基本原则,主管部门是“考试院”的考选部,负责招考政策的研究和制定,并根据用人单位需求制定录用计划、发布公告、组织实施考试,主要依据是 1986 年制定并于 1996 年修订的务人员考试法 。 4.2 任用 台湾公务人员分为简任、荐任、委任三等,均须具有法定的任用资格,即考试及格、铨叙合格和考绩升等。当机关公职有空缺时,考试机关一般就职提供若干考试及格者名单,供用人单位选用。被选定的初任人员,先予以试用,试用成绩合格者,予以实授。试用成绩不及格者,即停止试用。对公务人员的升等,则由用人单位先派代理,再送铨叙机关审定,审定合格后
10、,方可正式任命。为防止任用中拉帮结派、徇私舞弊等腐败现象,台湾 公务员任用法规定,各机关长官对于配偶及三亲等以内血亲、姻亲,不得在本机关任用,或任用为直接隶属机关的长官。对于本机关各级主管长官之配偶及三亲等以内的血亲、姻亲,在其主管单位应回避任用。 4.3 俸给 台湾公务员现行俸给制度源于国民政府的文官工资制度,分为本俸(即基本工资)、年功俸(即俸级已到本职等最高级者,经考绩合格,给予的奖励工资)和加给(即根据工作职务、专业及地区等特殊情况而另外给予的补助)三个部分,均以月计之。 公务员俸给法第 2 条规定:“本俸系指各官等职等人员依法应领取的基本俸给” 。台湾公务人员分简任、荐任、委任三等,
11、每等分为三阶,各阶分级不同,简任本俸分九级,荐任本俸分十二级,委任本俸为十五级,另加同委任级一级。各级俸额依公务员俸给表详细规定。 “年功俸系指依考绩高于本职或本官等最高职等本俸之俸给” 。 “加给系指本俸、年功俸以外因所任职务种类、性质与服务地区之不同而另加之给付” 。加给包括职务加、技术专业加和地区加等。 俸给法及其实施细则除规定上列三个基本俸给构成外,没有其他津贴、奖金之类名目,使公务员俸给制度一体化、法定化。公务员一经录用,便按规定进入级档。每年年终考核,视各人工作成绩,分别给予晋级、奖金或留级、降级等。有重大功过者,随时予以专案考察,也分别给予晋级、奖金或降级等奖惩。公务员俸给与工商
12、企业工资水准保持动态平衡,并按物价指数逐年调整,以保障公务员的经济地位和生活安定。 4.4 考核 台湾现行公务人员考绩法于 2001 年 6 月 20 日修正施行。此外还有公务人员考绩法施行细则,由考试院 2005 年 10 月 17 日公布实施。考核制度的主要特点:一是实行依官等职等考绩,以有官等职等的人员为考绩对象,并以同官等人员作为考绩的比较范围;二是考核主要分为平时考核、年终考核和专案考核三种,把平时考核、专案考绩和年终考绩有机联成一体,以平时考核、专案考绩作为年终考绩的依据;三是把考核和考绩的结果与奖惩直接相联系,规定在同官等内之职等晋升或免职,以考绩为依据。考核内容主要是操行、学识
13、、才能、工作四个方面,每一方面均有定性定量的标准,然后根据考绩结果分为甲、乙、丙、丁四等,再按所属等级确定记功、晋级、奖金或记过、免职、降级等奖惩。在主管机关考绩核定后,须将考绩结果及奖惩理由书面通知受考人,受考人如有异议,可在一月内向上级机关要求复审,如对复审核定仍不服,可向铨叙机关申请再复审,如考铨机关认定考核结论正确,应予驳回,受考人便不得再行申请。台湾公务员的“品德”或“操行”在考绩中所占分量为仅次于工作占第二位,操行考核是平时考核中的重要项目,按百分制评分,具体分为 4 个细目,详见下表表 1 项目 主要内容忠诚 是否忠于当局,忠于职守,言行一致,诚实不欺廉政 是否廉洁自律,大公无私
14、,正直不阿性情 是否敦厚、谦和、谨慎、诚恳爱好 是否好学、勤奋,有无特殊嗜好 4.5 培训 公务员的培训大致有以下五种途径: (1)职前训练,各类考试及格人员在任公职前的训练; (2)在职训练,对在职公务人员的专业训练; (3)进修,对考绩优良的公务人员,由主管机关视工作需要,推荐保送到国内外大学脱产学习一至二年,期满后仍回机关服务; (4)“出国”研习,对留任六职等以上高级公务人员,连续服务满 3 年,成绩优良,甄选合格者,由主管机关推荐“出国”观摩、实习或研究别国管理经验。 (5)研究发展,即鼓励各机关及公务人员积极研究如何改进机关工作、提高工作效率等课题,对研究有成绩者,分别给予嘉奖、记
15、功、奖金、调升职务和保送研习等奖励。 4.6 退休 台湾公务员退休分为自愿退休和命令退休两种。凡任职 5 年以上、年满 60 岁,或任职满 25 年者,可申请自愿退休。凡年满 65 岁,或心神丧失和身体残废不堪胜任工作者,即命令退休。退休金分为月退休金与一次退休金。必要时,退休公务人员也可以兼领一次退休金和月退休金。一次退休金即以退休人员最后在职时的月俸额,及本人实物代金为基数,按任职之年限,依照规定一次性发给。月退休金即自公务员退休之次月起发给,其任职满 15 年者,按原月薪 75%给与,以后每年加发 1%,但以增至 90%为限。 5、台湾地区公务员管理的经验启示 台湾地区的公务员制度发展起
16、步早、时间长,有不少经验值得借鉴 有关公务员制度建设,即传承了中国古代以来的考试、铨叙、监察制度的精髓,也吸取了西方文官制度的合理成分,并在实践中不断总结完善。如孙中山先生创立的“五权宪法”,倡导监察权、考试权独立的精神,对于限制人事管理行政权的扩张,具有积极作用;通过立法,使公务员管理有法可依,规范了公务员管理,保障了公务员的合法权益;对公务员的分等分类管理,使得管理更具可操作性和可行性;通过各种形式的考核、培训,保证了公务员的基本素质。参考文献 1李俊清.移植与嬗变论现代文官制度在中国的创建J.政治学研究,2006,(4).2周敏凯.比较公务员制度M.上海:复旦大学出版社,2006. (原文转载于现代商贸工业 2010.13 编辑：秦利明） 版权所有：南京师范大学南京大屠杀研究中心 2004 年 12 月 13 日创建
