1、国有林区林业用地经济分类及经营布局调整与重构第 3l 卷第 5 期2003 年 9 月东北林业大学JOURNALOFNORTHEASTFORESTRYUNIVERSITYVo1.3lNo.5Sev.20o3国有林区林业用地经济分类及经营布局调整与重构王永清黄金凤(东北林业大学,哈尔滨,150040)(黑龙江省林业科学院)摘要林业用地是国有林区可持续发展的物质基础,是国有林区可持续发展能力建设的基本内容.从国有林区林业用地的实际利用状况出发,根据可持续发展的要求对林业用地进行经济分类,并在此基础上对原有经营布局进行调整和重构.关键词国有林区;林业区划;林业用地经济分类;经营布局调整与重构分类号
2、F326.22EconomicCiassiflcationofForestlandandAdjustmentandReconstructionofManagementLayoutinStateownedForestryRegion/WangYongqing(NortheastForestryUniversity,Harbin150040,P.R.China);HnangJinfeng(HeilongjiangAcademyofForestry)/JournalofNortheastForestryUniversity.一2003,31(5).一 3336Foresflandisthemater
3、ialbaseandbasiccontentofconstructiveabilityforsustainabledevelopmentofstateownedforestryregion.Proceedingfromtheactualutilizationstatusoftheforestlandinstateownedforestryregiontheforestlandisclassifiedaccordingtotherequirementsforsustainabledevelopment,andtheoriginalmanagementlayoutwasreadjustedandr
4、econstructed.KeywordsStateownedforestryregion;Forestryzoning;Forestlandeconomicclassification;Adjustmentandre?constructionofmanagementlayout1 林业用地经济分类的意义及理论依据林业区划以森林经理学为基础,主要根据地质,地貌,土壤,气候,水文等因子确定林业生产的合理布局,分区林业的发展方向,定性定向界定各区域培育林种的适宜类型.林业用地经济分类是为从事不同林业经营活动而进行的分类,是将适宜从事不同林业生产经营活动的林业用地进行经济区划,并在此基础上按照不同林
5、业经营模式进行林业经营活动.林业用地经济分类是建立在科学的林业区划的基础上的,以林业区划为基本依据,但林业用地经济分类是一个经济学概念,以促进林业经营活动为目的,紧密结合经济社会发展对林业的需求而进行的.林业用地经济分类有利于充分合理地利用林地.提高林地生产力,是国有林区可持续发展能力建设的基础.林业分类经营是林业用地经济分类的理论依据.林业分类经营理论要求将林业分为公益林业,商品林业和兼用林业,并施以不同的经营模式,采取不同的管理体制.由于作为林业发展的基本资料林业用地,是与林业分类经营密不可分的,因此只有在科学规划林业用地的基础上,林业经营活动才能健康运行.但始自于 1995 年的我国林业
6、分类经营实践是从两类林的分类人手的,作者认为应首先着手于林业的分类,且应从林业用地的分类人手,然后才涉及森林和林分的经营问题.因为从林业用地的科学分类人手,相应地林业及森林分类也就清晰了,并且易于建立相应的经营管理体制.从表面看似乎先进行哪个分类并不关键,是“殊途同归“ 的问题 ,但实质是不同的.假如我国国有林区尚未开发过,在国有林区还未形成生产力布局,我们按照林业分类经营的思想进行分类,从哪里人手似乎并不重要,事实上我国国有林区早已开发,并已建立了比较完善的森林工业体系,再不改变现有生产力布局,不调整现有的经营管理机构,径直从森林和林分人手进行分类,经营模式和管理体制均很难很好地确定和运行,
7、这已为我国多年实施林业分类经营却未取得实质性进展的事实所证明.因为管理体制未改,管理机构未变,分类经营就会不畅.作者简介:王永清,男,1964 年 5 月生,东北林业大学经济管理学院剐教授;现在中国人民大学应用经济学博士后流动站从事研究工作 .收稿日期:2003 年 5 月 12 日.责任编辑;张玉.国内外林业分类,归结起来有两种划分方法:一种是将林业分为两类,即公益林业和商品林业;一种是将林业分为三类,即公益林业,商品林业和兼用林业.林业分工论的编着者们主张分为三类林业;我国林业主管部门主张从三类林人手,最终过渡到两类林业.关键在于是否承认有第三类林业兼用林业的存在.作者认为分为三类林业较妥
8、.事实上兼用林是存在的,兼用林业也自然存在.它既不同于公益林业,也不同于商品林业,如果不进行明确界定,而混于这两类林业中,在经营管理过程中操作不当难免走向一极.甚至影响着两类林业的健康发展.我国林业部门主张最终要过渡到两类林业,事实上这是不可行的.在我国广袤的国有林区介于适宜发展公益林业和商品林业的地域空间范围是巨大的(大大超过适宜发展公益林业和商品林业的范围),这一地域空间惟一适宜发展的就是兼用林业,而不能人为地将其纳人公益林业或商品林业之中.在林业经营实践活动中事实上是认可这一林业的,只不过用另外的方式表达而已.如东北,内蒙古等重点国有林区天然林资源保护工程实施方案,将工程区林业用地分为蔡
9、伐区,限伐区和商品林经营区,这是按目前天然林的分布情况划分的,如果将人工林地以及规翅林业用地一并考虑进来,则完全可以和三类林业分类相应.因此根据林业分类经营理论,林业用地应规划为公益林业用地,商品林业用地和兼用林业用地三类.在实际规划中可按照林业主导功能,通过先确定公益,商品林业用地,自然就分离出兼用林业用地.作者认为既然是兼用林业用地.就要尽可能地兼顾其公益性和商品性双重属性,但并不是要求此双重属性“二一添作五“, 而是要根据社会经济发展的需要 ,在不同时期可以强调某一属性,而弱化另一方面,因此其具有动态性,但不可长期,过分走向一极,尤其是过分强调其商品性属性.2 三类林业用地分类思路与标准
10、2.1 国有林区林业用地利用状况国有林区林业用地林种面积结构:林种结构反映了林业经营的主导方向.我国斟有林区原是茂密的天然林区,因此从开发建设时起就作为木材生产基地进行生产力布局,从而形成了以用材林为主体的林种结构格局.到目前为止,国家已在国有林区建立了 135 个大型国有森工企业.这些森工企业在建设初期,全部以开发该地区的林木资源为己任,实行东北林业大学第 3l 卷“以场定居,以场轮伐 “,除少量防护林 ,薪炭林和特用林用地外,全部作为用材林用地,在用材林中除不可及地区全部纳入主伐.图 l 是第二次清查与第五次清查各林种面积的对照 ,从中可以发现:在近 20a 的时间里,国有林区各林种用地面
11、积没有很大的变化,用材林依然占四分之三强.防护林和特用林仅增加 7 个百分点.二次清查五次清查图 I 第二次 ,第五次清查国有林区林种面积结构对照国有林区林业用地利用情况:根据第五次全国森林资源清查统计资料,国有林区林业用地面积为 8571.67 万 hm2,其中有林地面积 5140.26 万 hm,占林业用地的 59.97%;疏林地面积 229.23 万 hm,占林业用地的 2.67%;灌木林地 l195.98 万hm2,占林业用地的 13.95%;未成林造林地 75.37 万 hm2,占林业用地的 O.88%;苗圃地 1.52 万 hm2,占林业用地面积 0.02%;无林地面积 l929.
12、29 万 hm2,占林业用地面积的 22.5l%.从上述林种面积和林地利用情况以及有关资料,国有林区林业用地利用闻题突出表现在以下几方面:第一,国有林区林种面积比例失调,商品林地面积大,公益林地面积小(其实这不仅仅是一个绝对值的问题,如果国有林区全部是适合商品林生产林业用地,也没有必要必须要划出一部分公益林用地,问题是根据国有林区的自然环境条件,必须要划出一部分林地用于公益林的经营活动),林地利用率和林地生产力低.根据联合国粮农组织汇编的世界森林资源状况 1997)的最新世界森林资源数据,我国森林面积居俄罗斯,巴西,加拿大,美国之后,列第五位;森林蓄积量仅次于俄罗斯,巴西,加拿大,美国,扎伊尔
13、,印尼之后,列第七位.但我国的森林覆盖率 16.55%,只相当于世界森林覆盖率 27%的 6l%.全国人均森林面积 0.128hm,相当于世界入均占有量 0.6hm 的 21.3%.人均森林蓄积 9.048m,只有世界人均蓄积 72m 的 1/8.第二,国有林区林地资源流失,有林地逆转严重.据 1994 年度全国 29 个省,自治区,直辖市不完全统计,林地资源被征占面积 73552hm;根据东北监浏区 7 省,自治区,直辖市 9 个总体 1992 年林地变化的抽样调查汇总结果:林地变非林地共计 l1 万 hm.其中内蒙古占23.3%,吉林占 l8.7%,黑龙江省森林工业总局占 17.8%,大兴
14、安岭林业公司占 2.8%【2】.对此林业部颁布了关于加强东北,内蒙古国有林区林地管理的决定(林资字19979号).第三 ,地退化严重.许多宜林地无植被分布,水土流失,荒漠化和石化现象日趋严重,再加上长期以来造林树种单一,有林地生产力也开始下降.2.2 三类林业用地分类的思路我国国有林区 135 个森工企业施业区基本上是按照山脊,河流,道路等划分开来的,因为那时主要依据是有利于木材生产作业,集运材便利,成本低,比较效率高等因素,这是追求单一木材生产目标的必然选择.根据分类经营的要求,三类林业有着各自的经营目标,不同的经营管理方式和不同的投融资管理体制等,需要在明确划定相应的经营区域的基础上,建立
15、相应的管理体制,设置相应的经营管理机构.但目前这种布局模式是不利于三类林业的经营管理的,因此必须首先立足于施业区的调整和重构.打破现有国有林区各林业企业施业区,按照两类林业(指公益林业和商品林业) 划分的标准划定公益林区和商品林区,两类林区分离后,兼用林区也就确定了.2.3 公益林业林地分类标准林业用地分类的标准是界定三类林业经营区域的依据.将两类林业的林业用地界定清楚,兼用林业的林业用地也就自然清楚.根据原林业部林业分类经营改革试点工作的原则要求,公益林的规划范围是:“列入国家重点防护林体系建设的防护林;自然保护区的森林,以及其他濒危珍稀野生动物栖息地的森林;森林公园和风景名胜区的森林;水库
16、库区,江河湖泊周围的水源涵养林,护岸林,水土保持林和山高坡陡起着重要的水土保持作用的山帽林;风沙沿线地区的防护固沙林;城镇及周围的森林和林木;乡村自然保护小区;生态脆弱地区的森林;其它不宜开发利用的森林.“本研究选用中国龙江森林工业(集团) 总公司确定的公益林划分标准(中国龙江森林工业(集团) 总公司生态公益林经营管理暂行办法).水源涵养林:水源涵养林是以涵养水源,改善水文状况 ,调节水的循环,增加河水常年流量,以及保护可饮用水水源等为目的的森林和灌木林.源头水源林,视河流长度划定水源涵养林(见表 1).表 1 源头水源林划定标准河流长度/km 河流每侧趔留(或营造)林带宽度/m5O50l0o
17、loo3oo30o 一 50o50olooOlooO305O50 一 l0oloo2oo20o4OO4OO 一姗5O0水库及湖泊周围的水源林.蓄水量大于 lO 万 m的湖泊和水库,沿岸划留或营造大于 250m 的林带;小于 lO 万m 的划留或营造大于 50m 宽的林带;面积超过 100hm 的湖泊,水库,其河川两岸及湖泊水库周围地区均应划留(营造)的宽度以第一层山脊为界.水土保持林:水土保持林是以减缓地表径流,增加径流入渗,固土保土,防止水土流失,保持和恢复土地肥力为主要目的的森林和灌木林.平均坡度 35.以上的陡坡林或悬崖峭壁地区;坡度虽然在 35.以下,但土层瘠薄,岩石裸露地区或基岩结构
18、疏松地段的林地均化为护坡,防蚀防护林,林带宽度不低于 100m.滑坡,泥石流地段周围林带宽度为 200300m.主要河流及其一,二级支流两侧,营造(或划留)大于30131 的护岸林带,主要排灌两侧各划留或营造大于 10m 的护堤林带.护路林:护路林是以保护铁路,公路免受风,沙,水,雪危害为主要目的的森林和灌木林.铁路两侧各 200m,公路省道两侧各 100m,县道两侧各 50m,林区专用路两侧各 30m范围划留(或营造) 为护路林.护岸林:护岸林是以防止岸坡被水冲尉崩塌,固堤护岸为主要目的的森林和灌木林.具有以下条件之一者可划留(或营造)为护岸林.流程在 500km 以上的江河,两岸平地各宽
19、500m(主流两岸),3O0m( 一级支流两岸),200m( 二级支流两岸)范围内的森林或林地.流程在 500km 以下的河流,两岸平地各宽 300m(主流两岸),200m( 一级支流两岸 )范围内的森林或林地 .林区内除一,二级支流以外的河流两岸各 20m 范围内的森林或林地.特种用途林:特种用途林种的国防林,实验林,母树林 ,名OOOOOOOOOOO0OOOOO0O65432urqk 蓑第 5 期王永清等:国有林区林业用地经济分类及经营布局调整与重构 35胜古迹和革命纪念地的森林和林木以及省级以上自然保护区的森林,全部划为生态公益林.实施一级保护措施的天然林全部划为生态公益林.作者认为:公
20、益林(林地) 划分标准 ,应根据各地区情况具体确定,全国各国有林区不必有统一标准,也不可能有统一标准,只有因地制宜地制定标准,才能在实践中具有操作性.如在东北,内蒙古国有林区多为山地,丘陵地区,山势平缓,土层较厚,在划定水土保持林地时,坡度可大些(一般在 35.以上划定为水保林).但在西南国有林区山势较陡峭,地质复杂,土层较薄,植被被破坏后很难恢复,且由于雨季较长,雨量大,容易造成山体滑坡等,因此在划定水土保持林时,坡度不可偏大(一般在 25.以上就应划定为水保林).2.4 商品林业林地分类标准及比例根据原林业部(林业分类经营改革试点工作的原则要求,商品林的规划范围是:“定向工业原料林;特殊用
21、材林 ;经济林;笋,竹用材林.应本着选择优等地,集中连片,便于管理和运输,生产加工一体化的原则,广泛运用科学技术,实行定向化,基地化,集约化经营,大幅度提高林木生长率.“本研究选用中国龙江森林工业(集团)总公司森林分类区划技术标准(摘录“ 中国龙江森林工业(集团)总公司森林分类区划(送审稿 )“):.立地等级三级以上或林分蓄积年生长量大于 6m/hm;山体坡度小于 15.;土层厚度大于 30cm,无明显土壤侵蚀,风蚀;除山脊以外的其他坡位 ;离饮用水源一层山脊或平坦地区 500m 以外;大江大河发源地汇水区原则上不区划商品林经营区;离河流两岸及库 ,湖泊为一层山脊或平坦地区 250m 以外.在
22、国有林区划出多少林地用于商品林生产,并不完全取决于人们的主观意愿,而应根据林地所处的地理位置和气候环境因子,并考虑经济社会发展的需要等来确定.之所以来探讨这个问题,是因为在实际工作中需要有一个指标,以便进行建设布局和生产力配置.但一些研究者及林业主管部门在确定这一指标时,并不结合区域的特点,往往“一刀切“, 影响了经济布局,也使经营组织无法操作.林业分工论认为“商品林业原料林面积在目前以占国土面积的 3%左右,占有林地面积的 20%25%较为适宜; 公益林业的建设规模,应根据国力情况确定,从全国范围讲,在今后 20a 内应控制在全国总面积的 3%一 4%(即 0.20 亿一0.33 亿 hm)
23、为宜,各省区的建设规模,可根据具体情况 ,确定本地区公益林业的发展规划;兼融性林业占有林地比重一般在 60%左右,分布地域广阔,在面积上构成林业的主体部分.“世界上许多实施分类经营国家的商品林(或称生产林)所占的比重也在 20%左右.如新西兰仅用 18%的林地面积发展商品林业,就满足了全国木材需求的 98.8%.澳大利亚,美国,南非,巴西,菲律宾,印度,瑞典,泰国等多数国家的一般情况是非生产林(即公益林)所占比重大,达 60%一80%,而生产林比重小,在 20%一 40%之间.法国,加拿大,俄国,奥地利等多数国家一般是生产林与非生产林所占比重均较小,大多数在 20%以下,而多功能林(即兼用林)所占比重较大,为 50%一 60%.这些资料显示,商品林业用地在一个国家所占的比重并不很大,但也并不是完全相等或相近,这主要取决于国家的地理位置的特点,资源状况和社会经济需求情况.在我国国有林区到底确定多少商品林地?作者认为,在一些立地条件好
