1、美国征信市场监管体制研究及启示 王景富 中国人民银行长春中心支行 摘 要： 我国征信市场仍处于起步阶段, 随着征信机构数量不断增加, 加强征信市场监管的顶层设计已迫在眉睫。选取征信市场发展最为成熟的美国作为研究对象, 系统分析美国征信市场较为完备的法律法规体系、双头监管为主的监管模式, 总结具体监管案例的经验教训, 对于建立适合我国国情的征信市场监管体制具有重要启示。建议加快推进法律体系建设, 从严实施征信市场监管, 逐步健全监管协调机制, 不断完善征信维权体系。关键词： 征信市场; 监管体制; 征信机构; 征信活动; 作者简介：王景富 (1965) , 男, 吉林长春人, 高级经济师, 主要
2、研究方向为征信管理实务。收稿日期：2017-06-21Study on the Supervision System of American Credit Reporting Market and Its ImplicationsWANG Jingfu Changchun Central Sub-branch of the People s Bank of China; Abstract： Chinas credit reporting market is still in its infancy, with the increasing number of credit reporting
3、agencies, it is imminent to strengthen the top-level design of supervision for credit reporting market. This paper takes the most developed credit reporting market of America as a research object, systematically analyzes the complete legal system and dual supervision mode of American credit market,
4、sums up the experiences and lessons of specific supervision cases. It has important implications for the establishment of the credit market supervision system which is suitable for Chinas national conditions. It proposes to accelerate the construction of the legal system, strictly implement the cred
5、it market supervision, gradually improve the regulatory coordination mechanism, and constantly improve the credit rights protection system.Keyword： credit reporting market; supervision system; credit reporting agencies; credit reporting activity; Received： 2017-06-21为借鉴发达国家实施征信市场监管的成功经验, 进一步拓宽我国征信管理
6、视野, 笔者对美国征信市场的法律体系与监管模式进行了系统研究, 为开展我国征信监管顶层设计, 有效促进和规范征信市场发展提供有益参考。一、美国征信市场监管格局分析美国征信市场具有 100 多年发展历史, 竞争较为充分。美国联邦政府对于征信市场的管理主要通过两个方面:一是加强相关法律体系建设, 对征信活动的各个环节均制定详尽规定, 保证各项业务有据可依。二是为相应的联邦部门赋予监督管理征信活动权限, 保证各领域征信活动符合法律制度要求。此外, 各州政府在联邦法律框架内可制订本州的相关法规并监督执行。(一) 建立较为完备的法律法规体系为了规范日益增加的征信业务, 美国政府从 20 世纪 60 年代
7、开始逐步加快立法进程, 在 19601980 年代期间, 以公平信用报告法 (Fair Credit Reporting Act, FCRA) 1为代表的 10 余部法律法规相继出台。此后各项法律法规根据社会经济发展情况多次进行修订完善, 逐步形成了较为完整的法律框架体系。美国法律法规对于征信业监管的一个主要特点就是不进行资质审核, 无审批或颁发牌照的规定, 也不设置准入门槛, 而是通过规范业务规则的形式保证市场健康发展。目前美国施行的征信法律法规主要包括以下几类:1.公平信用报告法成为征信市场核心法规公平信用报告法于 1970 年制定, 1971 年实施, 自 20 世纪 90 年代以来进行
8、了多次修订, 主要包括 1999 年金融服务现代化法 (GLBA) 与 2003 年公平与准确信用交易法 (FACTA) 。FCRA 具有六个方面的特点:(1) 立法宗旨在于确保信用报告准确并保护消费者。设立此法案有两个目的:一是确保信用报告的准确性和公平性。国会认为银行等行业的发展应建立在公平及准确的信用报告基础之上。不准确的信用报告会直接影响经济运行效率, 不公平的信用报告展示方法会削弱公众信心。二是确保消费者权利能够得到有效保护。要保证消费者报告机构在收集和评估消费者信用及其他信息时能够合理公平地履行职责, 并尊重消费者的隐私权。(2) 约束对象是“消费者报告”和提供报告的机构。首先,
9、FCRA 明确了消费者是指个人, 说明该法针对的是个人征信市场。其次, 明确了“消费者报告”的概念, 即报告机构提供的有关消费者的信用价值、信用状况、信用能力、信用品格、一般名誉、个人消费特点或生活方式的任何书面的、口头的或其他方式的信息 (正面信息和负面信息) , 这些信息被部分或全部地运用或者准备用于确定一个消费者某种资格的因素。再次, 明确了提供报告的机构既包括个人、合伙企业和公司, 也包括信托组织、不动产组织、合作社、社团组织、政府及所属部门或其他实体。(3) 通过规范信息使用目的和责任防止信息滥用。FCRA 规定了信用报告使用的各项合法用途, 除规定用途外不得用于其他民事、行政或刑事
10、诉讼程序或者其他目的;并允许消费者每年要求征信机构免费提供一定数量的信用报告。此外, 法案对信息使用者的告知、受理异议等义务进行了详细规定。(4) 对信息活动各方的权利义务予以明确。FCRA 规定信用报告中如果出现不正确的信息, 征信机构只负有监督信息提供者采取相应措施的责任, 对错误造成的结果本身不承担责任。该法案要求征信机构运用合理的程序来保证最大化信息的准确性, 而信息错误的责任由信息提供者承担。此外, 明确了消费者享有的异议权等权益, 鼓励消费者主动发现并向有关机构报告信用报告存在的错误。(5) 对征信市场的监管部门予以明确。FCRA 授权联邦贸易委员会 (Federal Trade
11、Commission, FTC) 和消费者金融保护局 (Consumer Financial Protection Bureau, CFPB) 履行征信市场监管职能, 同时其他联邦机构 (如联邦储备委员会, FRB) 也依据该法案对其管辖范围内的机构实施相关监管。(6) 对违规行为需承担的责任予以明确。一是明确民事责任。因过失违反 FCRA的机构, 负有支付消费者遭受的实际损害金额的赔偿、律师费及诉讼费的责任;因故意违反该法案的组织或个人, 除了要进行以上各项的支付外, 还要增加惩罚性的损害赔偿。消费者可以对征信机构提起诉讼, FTC 也可以在美国地区法院启动民事诉讼。FTC 和 CFPB 可
12、根据联邦贸易委员会法的规定强制有关征信机构和所有其他人遵守 FCRA 的规定。对于不公平行为或欺诈行为, 监管部门可以根据 FCRA 规定采取强制措施, 或在美国地区法院启动民事诉讼, 对任何违反 FCRA 的主体主张民事罚款。二是明确刑事责任。FCRA 针对以下两种危害性较为严重的行为, 规定了刑事责任:一是以欺诈方式获取他人信用信息的, 任何人明知或故意地借欺诈手段从征信机构获得有关消费者的信息, 应被单处或并处罚款或监禁;二是征信机构的职员或雇员未经授权而故意对他人信用信息进行披露的, 如果征信机构职员或雇员明知或故意地向未被授权接收该信息的人提供本机构文档中的信息, 应被单处或并处罚款
13、或监禁。2. 其他监管法律成为有益补充(1) 金融服务现代化法 (The Gramm-LeachBliley Act, GLBA) 。GLBA 于1999 年颁布, 标志着美国金融业进入混业经营, 建立了一套允许银行、证券公司、保险公司和其他金融服务提供者之间可以联合经营、审慎管理的金融体系。该法隐私条款强调对消费者权益的保障, 规定金融机构有义务确保客户信息的安全与机密性。(2) 公平与准确信用交易法 (Fair and Accurate Credit Transactions Act, FACTA) 。2003 年出台的 FACTA 关注了在 FCRA 中未被关注的身份盗窃行为。它适用于“
14、所有使用用户报告的个人以及无论规模大小的企业, 任何企业或个人欲将用户报告用于商业目的都应该服从于该法案的要求”。该项法律包含很多相应的条款, 旨在打击欺诈消费者的行为和身份盗窃行为, 要求企业和个人必须采取适当措施处理来源于用户报告中的敏感信息。(3) 此外, 消费者金融保护局等监管部门还依据公平信用机会法案 (Equal Credit Opportunity Act) 、公平债务催收法案 (Fair Debt Collection Practices Act) 、房屋所有权和权益保护法案 (Home Ownership and Equity Protection Act) 等 10 余部法
15、律实施市场监管。(二) 形成双头监管为主的监管模式目前美国个人征信市场依据 FCRA 的规定, 形成了以联邦贸易委员会 (FTC) 和消费者金融保护局 (CFPB) 两大部门监管为主, 其他相关部门在本行业实施业务监管为辅的监管格局。FTC 和 CFPB 主要通过制定规章、检查征信行业经营行为、受理和解决投诉、对违法行为提起诉讼和制裁等手段实施有效监管。财政部通货监理署 (Office of Comptroller of the Currency, OCC) 、联邦储备委员会 (The Federal Reserve Board, FRB) 、国家信用社管理局 (The National Cr
16、edit Union Administration, NCUA) 等部门按照各自职责, 通过制定行业实施条例和执行指引等方式, 对行业内从事征信活动的机构落实征信法律法规情况和合规性操作情况进行管理, 对各机构违法行为加以处罚并解决有关争议。1. 以联邦贸易委员会 (FTC) 为主实施社会征信监管2010 年以前, FTC 是整个市场的主要监管者, 其他辅助的执法单位还包括联邦储备委员会 (美联储, FRB) 、财政部通货监理署 (OCC) 、国家信用社管理局 (NCUA) 、联邦存款保险公司 (Federal Deposit Insurance Corporation, FDIC) 和储蓄监
17、督办 (Office of Thrift Supervision, OTS) 等。这些机构在各自所监管范围内对各类机构的征信行为进行规范。FTC 的主要职能是保证有效竞争和保护消费者权益。下设消费者保护局 (Consumer Protection Bureau) , 管辖的范围包括信用报告协会、消费者信用报告或调查机构、信用卡公司、全国的零售企业、提供消费者信贷的金融机构、银行机构等。该部门执行国会制定的一系列消费者保护法。FTC 直接受理消费者或公司的投诉, 或根据国会的询问展开调查。一旦 FTC 认为存在违反联邦法律的可能, 可要求被调查的公司签署一份自愿配合调查工作的声明书, 但这并不意
18、味着该公司承认自身进行了违反法律的行为。如果无法达成一致, FTC 将按照正式程序对被调查公司进行审理, 并召开听证会, 一旦确认被调查公司违反了法律, 则可裁决终止侵害和赔偿损失。对裁决不服, 可向上一级委员会申请复议, 也可以向法院申请判决2。FTC 主要对美国各类征信机构违反公平信用报告法的行为进行规范和管理, 其中对美国规模最大的三家全国性消费者信用报告机构也进行了多次处罚。例如:2000 年, FTC 以阻止及延迟答复消费者查询本人信息的电话申请, 违反公平信用报告法为由, 对益博睿 (Experian) 、艾可飞 (Equifax) 和环联 (Trans Union) 三大机构分别
19、处以 250 万美元罚款。2003 年, FTC 再次判定艾可飞 (Equifax) 没有足够的电话客服人员, 对客户查询本人信息的电话不能及时回答, 违反公平信用报告法, 并处以 25 万美元罚款。2015 年, FTC 又对两家机构违反公平信用报告法的行为进行了行政处罚, 如表 1 所示:表 1 2015 年 FTC 处罚情况 下载原表 2. 以消费者金融保护局 (CFPB) 为主实施金融征信监管(1) CFPB 被赋予主要监管职责。2010 年 7 月 21 日, 美国总统签署生效了多德-弗兰克华尔街改革与消费者保护法案 (Dodd-Frank Wall Street Reform an
20、d Consumer Protection Act) , 其中第 10 章消费者金融保护法案 2010 (Consumer Financial Protection Act of 2010) 规定成立消费者金融保护局 (CFPB) , 将以前由 5 家银行监管机构 (OCC, FRB, FDIC, NCUA, OTS) 和联邦贸易委员会 (FTC) 、住房与城市发展部 (HUD) 共 7 家机构承担的金融领域消费者保护职能集中到 CFPB。2012 年, CFPB 明确了年收入大于 700 万美元的大型征信机构 (Larger Participants of the Consumer Repo
21、rting Market) 为其管辖范围。根据该局统计, 受其监管的 30 家左右大型征信机构收入约占全市场的 94%3。此外 CFPB 根据原有的公平信用报告法条款修改制定了“规章 V” (Regulation V) , 并制定了行业监管手册 (CFPB Supervision and Examination Manual) 。(2) CFPB 行使监管职能独立性较强。CFPB 在美联储 (FRB) 体系内运行, 但独立于美联储。例如, 美联储无权终止、延迟或者撤销 CFPB 的相关规章。CFPB的权限主要集中于一个独立的主席而不是委员会或理事会。CFPB 主席由总统提名, 经参议院同意后任
22、命, 主席任期 5 年, 其间只能以低效率或失职渎职等原因撤销其职务。主席有权聘用雇员并赋予雇员相应的职权。这种结构使得 CFPB能够不受政府其他部门影响独立地开展工作, 其结构与美国通货监理署 (OCC) 类似。CFPB 的权限主要包括三个方面:监管 (包括检查以及要求金融机构提供报告的权限) , 执行消费者保护的相关法律和规章, 制定相应操作规则。(3) CFPB 监管手段较为丰富。CFPB 的监管手段主要包括发出警告信督促机构自查, 达成行政和解、经法院同意对违反法律规定的机构进行民事罚款等4。2015 年至 2016 年, CFPB 具有代表性的处罚如表 2 所示:从表 2 可以看出,
23、 CFPB 实施的监管覆盖征信活动的整个流程, 处罚的对象涵盖征信活动各类主体。被处罚的机构包括 General Information Services (通用信息服务) 此类全国最大的职业审查专业征信机构。表 2 CFPB 典型处罚案例 下载原表 2017 年 1 月, CFPB 又对全美最大的三家全国性消费者信用报告机构 (Experian、Equifax、TransUnion) 进行了处罚, 理由是三大机构对其信用评分的应用领域进行了夸大宣传、诱导消费者购买评分服务以及在信用报告中植入广告, 处罚决定包括要求三家机构向消费者返还超过 1500 万美元的非法收入, 并额外支付近 1000
24、 万美元罚款。此外还要求三大机构采取明确标识其信用评分用途、确保消费者具有知情权、提供简易的服务退订方式等措施进行整改。(4) CFPB 建立了以投诉处理为主的消费者维权机制。除检查和处罚外, CFPB 主要通过受理消费者投诉的方式对消费者权益进行维护。投诉办理的方式与目前中国人民银行征信中心异议处理的方式类似, CFPB 通过网络、电话、邮件等形式受理消费者投诉, 将投诉转交涉及的机构, 机构进行回复后, CFPB 将回复转交消费者。近年来 CFPB 受理消费者投诉的数量逐年增加, 2016 年超过了 6 万笔, 其中主要的投诉原因为债务信息采集 (Debt collection) 和信用报
25、告 (Credit reporting) , 两者合计占全部投诉的比例超过六成。其中, 债务信息采集的主要投诉原因是否认债务为本人所有, 信用报告的主要投诉原因是认为信用报告中信息存在错误。3. CFPB 与 FTC 建立有效的协调合作机制尽管 FTC 的主要监管职能被移交给了 CFPB, 但很多联邦法律规定 CFPB 和其他联邦机构同时享有制定消费者金融保护规则的权利, 因此 CFPB 与其他审慎监管机构在对被监管对象采取行动时需相互协调5。经过协商, 2012 年 FTC 与CFPB 签署了一项合作备忘录, 双方在执法、规则制定、共享信息等方面达成共识, 主要包括:(1) 协调执法活动。至
26、少每季度召开会议以协调执法、制定规则以及其他活动。在进行调查或者启动强制执行任何联邦法律的民事诉讼前, 通过一定程序通知对方, 并视情况联合开展执法。例如 2016 年 FTC 和 CFPB 就针对 Green Tree Servicing (绿树服务) 公司违规进行催债的行为联合进行了处罚, 对其处以1500 万美元的罚款。(2) 协商制定规则和指南, 促进各机构制定的规章之间实现相互协调;合作进行消费者教育, 以促进资源利用最大化。(3) 共享消费者投诉信息。接受并处理消费者对金融产品和服务的投诉, 并与其他相关的执法机构共享这些信息。由于该份合作协议的有限期限为 3 年, 因此双方在 2
27、015 年 1 月签署了一份延长合作的备忘录, 并于 2015 年 3 月签署了有关 20152018 年双方合作的备忘录, 以继续双方在以上方面协调合作。总体而言, 美国征信市场呈现出竞争充分、监管有序的格局, 对征信产品的供给与需求较为旺盛, 各类征信活动具有可以参考的操作规则, 监管部门为消费者提供了较为通畅的维权渠道, 各类违规行为能够得到相对有效的处置, 征信市场呈现较为有序的发展态势。二、相关启示与建议美国征信市场的发展实践表明, 完备的法规制度体系和有效的监督管理是征信市场健康有序发展的重要保证。针对我国征信市场发展仍处于起步阶段, 个人征信机构尚未正式获批等情况, 中国人民银行
28、作为行业监管部门可从推动立法建设、严格监管条件、完善协调机制、健全维权体系等方面入手, 逐步构建适合我国国情的征信市场监督管理体系。(一) 加快推进法律体系建设目前我国征信监管的主要依据为 2013 年颁布实施的征信业管理条例 (以下简称条例) 。与美国征信监管依据的法律法规相比, 条例存在法律层级较低、条款规定较为概括等不足, 各地监管实践中也陆续遇到监管范围及权限难以准确划分、各类新型违规形式难以有效界定和处置等困难, 推动制定完善征信监管上位法已经成为有效开展征信监管的重要基础和前提。建议中国人民银行总行组织各分支行积极推动各级立法机构开展个人信息保护特别是金融信息保护的立法工作, 积极
29、开展立法调研, 为今后有效实施征信监管夯实制度基础。(二) 从严实施征信市场监管美国征信市场发展初期曾发生征信机构非法采集信息导致近千万民众利益受损的严重事件, 即使在各类监管措施已经十分严格的今天, 其规模最大的征信机构仍出现各类违规问题。由于征信机构掌握大量信息主体敏感信息, 其不当和违规行为能够给信息主体本人乃至社会经济发展造成严重损失, 征信监管责任重大。反观国内, 近年来各类信息泄露滥用的案件呈现高发态势, 征信监管面临的形势十分严峻。在这种情况下, 人民银行征信监管应保持相对高压态势, 坚持“以规范促发展”的原则, 在市场发展初期就着重做好整顿与管理, 尤其是要严把个人征信机构的准
30、入关, 通过设立高门槛条件、切实加强资格审查等措施, 确保已成立的征信机构能够满足第三方独立、业务客观公正以及维护信息主体权益的要求, 从源头上降低风险隐患。(三) 逐步健全监管协调机制征信信息的采集与应用涉及多个行业和领域, 监管复杂程度高、难度大。美国征信监管机构 CFPB 在整合了 7 个相关部门的监管职能后仍面临难以有效覆盖各领域征信业务的问题, 可见建立行之有效的征信监管协调联动机制势在必行。建议人民银行总行加大力度推动建立征信监管协调机制, 依托社会信用体系建设部际联席会议等渠道, 加强与工商、司法等部门的协调沟通, 建立有效的信息交流和通报渠道, 形成跨行业、跨地域的征信监管联动
31、机制, 确保各类征信违规事件能够得到及时有效查处。(四) 不断完善征信维权体系对征信活动涉及的信息主体进行保护和救助是征信监管的主要职责, 美国 CFPB就利用罚没款项成立了专项基金 (Civil Penalty Fund) , 用于对侵权行为中利益受到损害的消费者进行补偿, 并开展消费者教育活动。建议中国人民银行总行进一步加大征信维权体系的建设力度, 重点完善跨地区维权事项的处置机制, 组织各分支行做好征信异议投诉受理和处置工作, 从机制和体制方面入手畅通维权渠道, 积极协助信息主体消除负面影响, 确保信息主体的维权诉求能够得到妥善解决。此外, 要不断提高征信宣传教育工作的覆盖面和针对性,
32、改进宣传方式, 利用实际案例教育引导信息主体提高风险防范意识, 鼓励信息主体积极主动维护自身合法权益。参考文献1FTC.Fair Credit Reporting ActEB/OL.https:/www.ftc.gov/enforcement/rules/rulemaking-regulatory-reform-proceedings/fair-credit-reporting-act, 2017-5-11. 2王黎平, 等.美国个人征信业的监管经验及启示J.征信, 2016 (8) :69-72. 3CFPB.Defining Larger Participants of the Consumer Reporting MarketEB/OL.https:/www.federalregister.gov/articles/2012/07/20/2012-17603/defining-larger-participantsof-the-consumer-reporting-market, 2017-5-26. 4张文博, 等.美国个人征信业市场化运作特点、监管措施及对我国的启示J.华北金融, 2015 (5) :35-37. 5袁新锋, 等.美国消费征信行业的经验及启示J.征信, 2015 (3) :63-68.
