1、20212025年某市“十四五”规划编制工作方案和十四五规划编制方案样本五篇汇编某市“十四五”规划编制工作方案2690字文稿2020年“十四五”时期是“两个一百年”的历史交汇期，是xx转型“出雏型”的关键期，这个时间也是我市经济社会发展从旧常态跃迁到新常态，构建高质量转型发展现代经济体系的攻坚期。为确保圆满完成“十四五”规划编制工作，根据省市安排部署，结合我市实际，特制定本工作方案。一、指导思想坚持以新时代中国特色社会主义思想为指导，深入贯彻党的十九大和十九届二中、三中、四中全会精神和“三篇光辉文献”，按照省委、省政府“四为四高两同步”总体思路和要求，坚持稳中求进工作总基调，坚持新发展理念，坚
2、持把供给侧结构性改革和转型综改试验区建设相结合作为经济工作主线，把握时代特征，强化战略思维，统一规划体系，提高规划质量，更好发挥发展规划的战略导向作用，为全面推进xxx高质量转型发展提供政策指引。二、基本原则1.坚持全面谋划与突出重点相协调。既要全面统筹经济社会各领域各方面，推动全市整体发展，也要加强与国家、省市规划的衔接对接，又要适应所处发展阶段的特殊需求，突出重点领域和薄弱环节，围绕高质量转型目标，统筹整合资源，在产业、人才、改革、开放等方面集中攻关。2.坚持战略性与操作性相统一。既要加强对未来五年甚至更长远的发展谋划，增强规划宏观性、战略性、指导性，又要突出规划的针对性和约束力，做到可操
3、作、能落实、易评估。3.坚持政府主导与社会参与相结合。既要发挥好政府部门编制规划的主导作用，又要坚持敞开大门编规划，充分听取和吸纳社会各界的意见建议，了解干部群众需求，让优秀专家学者参与、研究编制工作，用好“外脑外智”，增强规划编制的科学性、民主性，提高规划工作的透明度和社会参与度，提升规划质量和水平、品味和标准。三、重点任务围绕建立全市“十四五”规划体系，协调组织和统筹推进“十四五”规划纲要、专项规划和国土空间规划编制工作。（一）强化前期研究。结合我市经济社会发展实际，选择我市经济社会发展中的重点、难点和热点问题进行专题研究，初步梳理“十四五”时期我市经济和社会发展存在的机遇和挑战，在吃透市
4、情、吃透政策、找准问题的基础上，探讨我市“十四五”时期发展的战略研究、重点任务和政策措施。积极听取各方意见建议，提出“十四五”时期的基本思路，初步明确发展目标、指导原则、重点任务和重大举措。（市发改局牵头，各乡镇、街道、xxxxx经济开发区管委会、市直有关部门配合）（二）编制规划纲要。坚持目标导向和问题导向相统一，从解决经济社会发展的突出矛盾和重大问题入手，明确“十四五”时期全市经济社会发展的主要目标、战略任务、重大政策和重点项目。市规划纲要是全市各类规划编制的重要依据。总体规划包括：发展战略和发展目标；经济结构调整、布局优化、重点任务和重大工程；城乡和区域发展的方向和重点；基础设施、生态环境
5、建设和资源开发保护的重点任务；公共事业和公共服务等社会发展的主要任务；政府组织实施的重大工程；经济体制改革和扩大开放的总体部署、规划实施保障措施等。（市发改局牵头，各乡镇、街道、xxxxx经济开发区管委会、市直有关部门配合）（三）编制专项规划。围绕细化和落实市规划纲要对特定领域提出的战略任务，在关系国民经济和社会发展全局且需要政府发挥作用的领域，编制一批市级“十四五”专项规划。市发改局会同市有关部门研究提出编制目录清单，报市政府审定后实施。（市直有关部门牵头，市发改局综合协调）（四）编制国土空间规划。市级国土空间规划以全市空间治理和空间结构优化为主要内容，细化落实市规划纲要提出的国土空间开发保
6、护要求，聚焦空间开发强度管控和主要控制线落地，统筹协调各类空间管控手段。市自然资源局会同市发改局研究提出编制目录清单，报市政府审定后实施。（市自然资源局牵头，各乡镇、街道、市直有关部门配合）四、进度安排按照省、xx市统一部署，结合我市实际，全市“十四五”规划编制工作总体上分为三个阶段。第一阶段：前期研究阶段（2020年1月6月），组织有关部门围绕我市经济社会发展中的重点、难点等突出问题开展前期研究。通过广泛开展调研、召开社会各界座谈会和咨询会，听取各方面意见和建议，起草xxx市“十四五”经济社会发展基本思路，提出拟纳入国家、省和xx“十四五”规划的基础设施、科技创新、产业能力、生态环保、社会民
7、生等方面具有牵引性标志性支撑性的重大工程项目。第二阶段：规划编制阶段（2020年7月2021年3月），在前期研究的基础上，按照市委关于“十四五”规划的建议，完成我市“十四五”规划纲要的起草工作，提出纳入规划的重要指标、重大工程和项目、重大改革和政策举措等。第三阶段：论证审议阶段（2021年4月5月）。采取多种方式开展“十四五”规划建言献策活动，认真听取各乡镇（街道）、各部门、人大代表、政协委员等的意见建议，组织规划专家咨询委员会及有资质的社会组织对总体规划草案进行论证，报请市委、市政府审议通过，并报xx发改委衔接，提请人大审议。市“十四五”重点专项规划、国土空间规划原则上与规划纲要同步研究编制
8、。报请市委、市政府批准的规划，须事先与我市规划纲要进行统筹衔接，衔接重点是规划目标特别是约束性指标、发展方向、总体布局、重大政策、重大工程，风险防控等。五、工作要求一是明确责任分工。为保证各项工作顺利开展，增强规划的协调性和可操作性，市政府成立“十四五”规划编制工作领导小组，办公室设在市发改局，负责组织协调与督导。各有关部门要高度重视编制工作，成立相关的领导组织机构，认真准备，精心组织，选配知识结构好、工作能力强的业务骨干组成得力的规划编制队伍，加强相关业务培训，提高规划水平，保时、保量、保质地完成任务。二是规范编制程序。规划编制实施必须要有规范化的程序，起草、衔接、论证、审批、发布等程序要制
9、度化。各部门要排好时间表和路线图，确保规划编制工作顺利推进。在规划编制过程中，要运用大数据等现代技术，提高规划科学性；要创新规划的表达方法，增加规划可视性；要扩大民主参与、广开言路，充分借助现代信息平台问需于民、问计于民，争取使规划编制过程真正成为汇聚民智、协调利益、形成共识的过程。三是强化工作保障。市“十四五”规划编制要成立工作专班，具体承担规划纲要编制任务，统筹安排规划编制工作。各相关部门要按照领导小组办公室的工作需要，及时提供前期所需资料，及时提供国家、省市对口工作部署、资金切入、项目安排，严格按照时间要求完成相关工作配合并及时报送市发改局。“十四五”规划（含规划纲要、专项规划、国土空间
10、规划）编制工作所需经费，由市财政予以保障。此外，邀请省内外知名专家、学者组成“十四五”规划专家咨询委员会，为规划编制提供咨询、论证等智力支持。2021-2025年十四五规划编制方案样本五篇汇编十四五规划编制方案样本1今年是谋划“十四五”发展思路的关键一年。“十四五”和未来的更长一段时间内，中国将会面临百年未有之大变局，国际环境错综复杂，挑战因素不断增多，国际贸易和投资也可能受到从未有过的冲击，全球经济增长更依赖创新累积形成的新动能。在此背景下，我国应如何寻找科学合理的出路，保持改革开放以来的经济持续增长和繁荣现状?一、合理确定未来增长预期(一)从供给侧宏观增长模型看趋势按照新古典增长模型的描述
11、，经济增速是由技术进步增速、资本投入增速和劳动力投入增速共同决定的。从我国目前趋势看，我国老龄化程度日益提高，60岁以上人口占总人口比例已经超过18%，65岁以上人口占总人口比例接近15%，在上海等超大城市，老龄化程度已经达到30%以上。由于一对夫妇只生一个孩子的计划生育政策的集中影响，这一比例还在快速上升。预计到2025年，我国60岁以上人口占总人口的比例将达到20%以上，65岁以上人口比例将接近18%。老龄化程度不断提高的直接后果是储蓄率逐渐下降。事实上，我国总储蓄率过去几年已经由51%左右下降到了48%左右，虽然与世界其他国家相比仍属较高之列，但下降速度比较明显。按照国际货币基金组织的预
12、测，到2025年，中国的总体储蓄率会进一步下降至40%左右。储蓄资源增速下降，加之资本产出率增速也在下降，使我国固定资产投资增速最近几年逐渐下降，由过去较长时的两位数增长下降到6%左右的个位数增长。从劳动力供给看，老龄化毫无疑问会降低劳动力供给增速。事实上，过去几年我国劳动年龄人口(1560岁)平均每年净减少200万-300万人。劳动力供求关系发生明显变化，使得我国过去十年劳动力成本年均提高约12%左右，迫使不少劳动密集型加工制造业退出或转移到劳动成本更低的国家和地区。不仅如此，我国劳动生产率增速也开始下降，由过去10年年均增长9%左右下降到过去5年年均增长5%左右。从技术进步率(全要素生产率
13、)增速看，也存在下降的趋势。(二)从供给侧部门模型看趋势从增长的供给侧部门模型看，GDP是由各部门国内生产增加值+净出口构成的。各部门增加值的增速及其权重共同决定了GDP的增速。从不同产业门类变动看，考虑到制造业普遍存在的产能过剩问题并未真正实现市场出清，制造业传统部门和农业生产增速会比较稳定甚至有所下降。在制造业众多门类中，过去五年实现两位数以上年均增速的只有医药制造业、汽车制造业、计算机和通信类电子产品制造业、废弃资源综合利用和金属制品、机械和设备修理业。与互联网、大数据等创新应用相关新兴部门或新经济部门增速也相对较高，甚至超过两位数增速。但由于对同一领域的传统模式具有替代效应，未必会产生
14、对整体行业增速的实质性提升。服务业表现出高于制造业和农业的增速，特别是服务业中文化娱乐、信息服务、体育健康等部门增加值增速超过两位数。增长的收入弹性很高，具有持续稳定的扩张性，这与居民消费结构中服务消费比重提高的升级趋势是一致的。比如，信息传输、软件和信息技术服务业过去五年的年均增速超过了18%。(三)从需求侧宏观模型看趋势经济学教科书描述的宏观模型十分简单，GDP=C+I+(_-M)，其中C为消费，I为投资， _为出口，M为进口。这说明支撑GDP增速的是所谓“三驾马车”消费、投资和净出口的增速。从目前态势看，我国国内消费增速逐年下降，已经由过去10%以上两位数增长下降到8%左右的个位数增长。
15、固定资产投资增速也由高点期30%左右的增速，下降至如今6%左右的增速。由于投资收益总体上趋于下降，市场投资增速难以出现新动力。净出口因贸易环境和贸易条件恶化，面临越来越大的不确定性，总体呈下降趋势。再加上世界经济在未来几年仍有较大概率出现周期性回落，恐难有大的作为。制造业景气的逐渐收缩会逐步蔓延至服务领域，从而导致就业增速的进一步转弱，失业人数可能会有所增加，会使居民对未来的收入预期下降，并进而使消费变得更加谨慎保守。因此，未来支撑经济增长的需求动力似乎也在进入弱化的通道。总体结论：综合上述多重因素、相关约束条件的变动趋势，得出的基本推论是，未来一段时间我国经济的潜在增长率具有下降趋势。如果我
16、们假定劳动参与率和劳动生产率增速基本稳定，综合考虑我国劳动力和资本投入的变动趋势，未来5-10年我国经济潜在增长率会下降至5%-6%的区间内。这意味着我们需要客观接受在未来10年，我国经济只能取得6%以下的年均增速。国家五年规划预期增长目标的选择是否合理，对各地设定各自的五年规划预期目标具有重大导向性影响。从过去的经验看，过高的预期目标一般会使各级地方规划预期目标跟随性加码提高，最终会导致因整体目标过高在实施过程中采取不必要的刺激性政策，产生杠杆攀升、违约增多、产能过剩、泡沫加大等副产品，对此不可掉以轻心。二、稳定经济中长期增速的主要出路和举措既然未来潜在增长率已经落入5%-6%的区间，如何更
17、多向6%左右靠近，稳定并延长经济增长平台期，是制定新的五年规划时需要认真考虑的政策和改革重点。从中国目前的基础条件看，我们有较大空间通过体制机制创新和科技创新，实现更长时间的经济稳定增长，并通过更好的创新激励，延缓因要素红利逐步减弱、外部环境更加恶化导致的降速压力。(一)以全方位创新为核心深化供给侧结构性改革供给侧结构性改革是“十三五”规划明确的发展主线，这一任务不可能在五年内完成历史使命，需要在“十四五”期间继续深入推进。应该在一下几个领域采取措施，深度发力。1. 努力稳定劳动力供求关系。化解劳动年龄人口减少的主要做法包括：一是延长退休年龄至65岁，这是很多国家应对人口老龄化、减轻社保支出压
18、力的通行做法，我国也到了采取类似做法的时候;二是让进城农民工和城市间流动就业人口落户，我国有2.7亿左右的农业转移人口在各类城市就业，近1亿在城市间流动就业的城镇人口，他们大多数人没有就业所在地户口，农业转移人口一般在男50岁、女40岁左右就离开工作岗位回到老家并逐渐退出劳动力队伍，如果能让这批人获得就业所在地户口，一般能延长劳动年限5-10年，可以有效增加城市的劳动力供给;三是让体制内退休官员和科技人员更好发挥作用，我国现行制度对退休官员特别是高级退休官员再就业有严格的限定，不允许他们退休后被企业等有关机构有偿聘用，这导致很多有很强专业能力和专业经验积淀的政府精英人才，也包括部分体制内高级科
19、研人才被闲置浪费。这些措施从反腐角度看似乎有合理性，但制度设计过于粗暴简单，如果对相关制度进行细化完善，允许他们在符合一定条件下被企业或相关机构有偿聘用，而不是一刀切地被禁止，完全可以增加我国的高素质劳动力供给;四是在一对夫妇可以生两个孩子政策基础上，尽快实施自主生育政策，必要时视情况采取措施鼓励年轻人多生育，以扭转人口快速老龄化带来的国家人口结构失衡问题。2.提高劳动力素质和质量。应对劳动力数量减少的另一个有效措施是提高劳动力素质，以质量提高弥补数量不足。这需要强化实用型技术教育和培训投入，为更多劳动力提供更高质量的免费技术培训和技术教育，通过更专业的技术培训解决结构性就业难题。应该给予学校
20、更大的办学自主权，让大学教育能够针对产业发展和结构调整的需要，有针对性地提供技术员工教育和培训服务，并强化专业课程设置与市场需求的对接，缓解高校毕业生结构性失业导致的人才浪费。要全面提倡专业精神，减少教育的功利性，真正培养个人专业兴趣，形成行行出状元的能人文化。提高各领域专业人员、技术工人的社会待遇和认可度，提高新型职业农民的社会认可度，使不同专业技术岗位的专家和工人都能成为更受尊敬和尊重的职业人士。3.强化全方位科学技术创新。以研发投入规模和专利申请数量看，我国算得上一个研发大国，我国也是一个产业体系门类齐全的大国，但从质量和核心竞争力来说还远不是强国。从创新效果看，我国虽然专利数量虽然名列
21、前茅，但科技成果转化率大致只有10%左右，远远低于发达国家40%左右的平均水平。从产业体系看，我们很多产品和服务在品质上不能满足消费者消费升级和消费多样性、精细化的需求，很多领域不具备与海外先进技术、产品和服务竞争的能力，一些高端产品和核心技术还完全不能自主研发并生产，必须高度依赖进口。在自由贸易环境下，通过互通有无和比较优势形成全球产业分工体系和产业链，这原本不是问题，况且我国还属于贸易顺差国。但不幸的是，我国还面临以美国为首的西方国家出于国家安全保障、意识形态差异、制度体制差异、获得竞争优势等为借口的高技术封锁和禁运且这一和平时期不应该出现的美国主导的技术禁运还在进一步强化。在外部压力遏制
22、下，任何对全球化产业链和技术链抱有期待和幻想的技术和产业政策政治上都不容易被接受。我们还不得不在关键领域继续采取以进口替代为目标的产业政策，加强核心技术和产品的国内研发和进口替代，以摆脱对进口产品和技术的严重依赖。鉴于科技创新和创新驱动发展是供给侧结构性改革的重中之重，需要进一步完善创新激励体系，强化政府对基础研究的支持力度，鼓励企业更多投入资源用于研究开发，加强知识产权保护和知识产权激励，形成更加开放包容的创新环境。与此同时，我们依然需要加强产业技术研发和创新领域的国际合作，更好利用国际上最优秀的研发资源，形成更具激励性的产业技术创新和研发环境，以及推进研发成果商业化的天使投资、创业投资和股
23、权投资环境。4.深度推进全面对外开放。过去中国的高速增长得益于对外开放，未来的发展依然离不开对外开放。但是，今后的外部国际环境对中国可能会带来诸多挑战。这些新挑战可能要求我们的对外开放不能仅限于货物与服务市场的扩大开放和准入，可能还涉及体制机制的与国际接轨。这是因为更开放的中国经济需要中国企业更多参与国际市场竞争和贸易投资往来，这涉及到跨国间基于规则的公平竞争和对参与主体法律保护的一致性。这可能会颠覆我们过去一些传统的习惯思维。比如，我们过去常说制定产业政策是一国主权，不容别人说三道四。这一听起来合理的论断在新环境下可能恰恰是不尊重国际规则的表现，因为一国在使用产业政策工具时，所使用的政策手段
24、特别是政府补贴等手段，极可能违反世界贸易组织反补贴协议，使受补贴企业相对于不接受类似补贴的企业形成不公平的贸易竞争优势。所以，在一个开放环境下，如果尊重国际规则，任何一个国家都有权基于国际规则对他国可能扭曲贸易的国内政策说三道四。因此，从产业政策角度看，出于对国际规则的尊重和提高政策手段实际成效的考虑，我们需要更好发挥竞争机制对市场主体的激励作用，而不是简单利用政府补贴予以支持，避免给别国采取贸易保护措施或反补贴、反倾销措施留下话柄。在服务领域，要进一步扩大服务业对外开放，通过国外先进和高品质服务模式的引进，促进国内服务业市场的高水平竞争，通过竞争尽快提高国内服务业的服务品质和服务能力。在城市
25、开放发展方面，中国需要加快沿海城市群和重要都市圈的全方位开放，特别是改善一线城市和准一线城市的国际化营商环境，以更好吸引国外创新性资源和高品质企业参与中国城市的发展，培育形成几个真正意义上的国际化大都市。5.优化能源结构并强化节能。能源是现代经济增长发动机的燃料，能源革命和创新对中国的安全发展和可持续发展来说至关重要。我国是一个能源消费大国，但能源资源的人均自然禀赋明显不足。目前，我国人均能源消费为3吨标准煤左右，与美国人均11吨标准煤、俄罗斯13吨标准煤的水平有很大差距，只相当于能源利用效率最高的日本和德国人均消费水平的一半。随着居民人均收入水平的提高，消费行为会进一步向发达国家居民消费行为
26、趋同，人均能源消费水平也会趋同。我们不能向美国和俄罗斯趋同，但即便是向日本和德国趋同，我国人均能源消费还将提高约1倍，但前提是达到日本和德国的能效水平。这也意味着中国能源消费总量最终会在现有基础上翻一番，这将给中国带来能源安全和减排方面的双重挑战和压力。2018年，中国原油进口46190.1万吨，总金额15881.7 亿人民币;天然气9039万吨，2551.8亿元，总价值约3000亿美元。石油对外依存度已经超过70%，天然气对外依存度已经接近45%，而且还在进一步上升。相对于粮食安全而言，中国的能源安全更具有风险敞口的特点。解决能源问题和挑战的出路只有两条。一是全方位加大节能力度，特别是在建筑
27、领域和制造领域加大节能力度，用更有效的激励机制鼓励各类用能主体加大节能技术开发和推广应用，进一步提高国家整体能效水平。二是优化能源结构，重点提高清洁能源比重，特别是要加快推动电气化和电动化，减轻对原油和天然气的持续上升的进口依赖，降低进口依存度。这是因为我国在风能、太阳能、核能发电方面，还有较大空间通过技术创新和开发模式创新扩大电力供给能力。这一替代不仅是绿色低碳的，还具有降低能源对外依存度、提高能源自主安全保障能力的长远战略意义。6.深化市场化和法治化改革。这是供给侧结构性改革最核心最关键最复杂的内容。一是更好依法保护各类产权特别是私有产权，我国民用经济占比已经大大超过半壁江山，民营经济对就
28、业、创新的贡献日益显著，都达到了70%左右。经济发展进入创新驱动阶段后，民营经济和企业家的作用将变得更加重要，通过加强产权保护和产权激励，可以稳定私营部门企业家的长期预期，更好激励民营企业和研发人员投入创新、投资未来。在实体经济并为资本市场造就更多面向未来、创新驱动、依法经营，更具创新动力和竞争力的百年老店。二是要创新性化解主流意识形态与经济基础之间的结构性矛盾。我国经济基础的民营比重还在继续提高，资本市场特别是股票市场发行主体越来越多是民营企业，但由于主流意识形态是坚定共产主义理想信念，且人们对主流意识形态共产主义的理解依然是传统的最终要革资本家的命，这使得部分民营企业家缺乏足够的安全感和对
29、未来的信心。越来越多民营企业选择海外上市，或在国内上市后变现部分资产转移出境，是这类担忧的一种表现。过去，执政党创造性提出过“三个代表”重要思想，在一定程度上化解了部分民营企业家的顾虑，缓解了主流意识形态与经济基础之间的结构性矛盾，但并未从根本上化解这个矛盾。对这一结构性矛盾，需要执政党进一步予以重视并实事求是、创新性地加以探索解决。这是一个十分敏感但又不容忽视、无法回避的历史性话题，值得立足长远、认真研究，找到可行的根本出路，否则我国资本市场的微观基础是不稳固的，以资本市场作为资产配置场所的资产安全也是不可靠的。三是强化统一市场制度建设，扫除妨碍全国统一市场内要素自由流动、企业公平竞争的任何
30、不合理规定和做法，规范地方政府补贴招商引资的不合理竞争行为，废除各类地方政府实施的地方保护和区域分割行为，使我国具备的大国经济统一大市场优势得到更充分发挥。四是依法行使政府治理和管制，减少政府决策、监管和管制过程中的不透明性和随意性，减少政府对微观主体市场经营行为的随意干预，降低制度性交易成本，真正改善基于规则和法治的可预见的政府监管，促进形成更加便利可靠的营商环境。(二)如何更有效促进内外需增长从需求侧提高内外需对增长的贡献度，发力点不见得就在需求侧，也不在于简单增加消费补贴和扩大政府支出，很多功夫实际上在供给侧，与供给侧的改革、开放、创新密切相关。1.基于就业和收入预期稳定的内需扩大。国内
31、需求总体上是就业和收入的函数。促进国内消费需求稳定增长的根本措施是保持就业的持续稳定增长，而稳就业的根本措施在于在制度上放水养鱼，养活更多的企业。这需要不断改善企业经营环境和创业就业环境，特别是城市中小企业和个体工商户的发展环境。在中国，尤其要注重发挥超大城市和特大城市的规模经济带来的创业和就业效应，一些城市试图通过赶人的做法控制城市规模，实际上扼杀的是城市内生的就业和创业机会。从企业税费负担来看，在前期降低企业税负基础上，还可以进一步研究降低企业社保和公积金负担，并通过更多划拨国有资本经营收入增加社会保障资金来源，以更好地通过稳定就业、优化保障来稳定居民收入预期，减少居民扩大消费需求的后顾之
32、忧。从长远财税制度建设和财税制度国际竞争角度看，应该进一步深化财税体制改革，完善税收结构，改变以间接税为主的税收结构，逐步向以直接税为主的税收结构过渡，使企业税费负担具有国际竞争力。为了使降税具有可持续性并不对政府民生支出形成挤压，需要进一步优化并精简政府支出项目，削减不必要的政府支出。特别是削减那些锦上添花的政府支出项目、面子工程和政府自身的行政管理开支，逐步降低预算内经济建设支出比例，提高民生福利支出的比例，政府要带头勒紧裤带过紧日子。2.基于深度城市化的城乡融合发展。我国较大的城乡收入和福利差距、明显的农业与非农产业劳动生产率差距，依然是城市化的根本动力。从国际国内经验看，城乡居民收入差
33、距小于2倍后，城市化动力才减弱并趋于稳定。我国目前城乡收入差距还在2.7倍左右，落后地区城市人均收入与发达地区城市人均收入的差距更大，城乡公共服务和社会福利差距还十分明显。这说明我国还远未到逆城市化的阶段，需要继续消除城市化的体制障碍，为城市化的自然发展创造条件。以人为核心推进深度城市化本质上属于供给侧改革和创新的内容，有利于缩小城乡收入差距和公共服务差距，还具有扩大国内需求的积极效应。我国现有统计制度下的城市化水平并不能真实反映城市化实际水平，很多城市常住人口并非真正意义上的城市居民。应该采取措施允许2.7亿进城农民工和近1以亿城市间流动就业的城镇人口自主选择获得就业居住所在地户籍并享受均等
34、化公共服务。政府相应调整财政支出结构，更多用于进城落户人口的城市保障房建设和公共服务支出。这有利于稳定预期，扩大消费支出，形成政府支出与消费需求持续稳定增长之间的良性循环，对经济持续增长的效应要强于简单增加基础设施投资支出，对社会结构的改善和公平正义的维护也具有积极作用。考虑到更多的创业机会和服务业就业机会都在城市特别是特大城市和超大城市，应该完善城市社会治理模式，禁止城市政府采取限制外地人流入或是以疏散为名驱赶外地人的错误做法，还城市社会应有的开放包容姿态。这在经济减速、失业增加时显得格外重要。在深度城市化过程中，要进一步完善城市建设用地供地机制和农村建设用地的高效配置机制。使建设用地特别是
35、住宅建设用地的增加与城市常住人口特别是落户人口的增加相适应，使进城落户农民工的农村闲置宅基地有更好的入市变现通道和市场化权益价值实现机制。政府财政转移支付规模也要与人口流入地的人口流入规模特别是流入人口落户规模相适应，形成对吸纳转移就业人口落户的正向激励机制。在城市房地产调控模式方面，要改变目前通过行政管制限购限价的扭曲市场供求关系和价格信号的不合理做法，通过税收手段调控抑制不合理炒作行为，使正常的房地产需求得到有效释放。3.基于城市群和都市圈的区域协调发展格局。我国未来城市化率将达到80%以上，主要城镇人口将分布在胡焕庸线以东20个左右的城市群和都市圈地区，这主要是由自然条件和资源环境承载力
36、决定的。如果城市群和都市圈内部的协调发展做好了，区域协调发展的大格局就形成了。以往以东部率先、中部崛起、西部大开发和东北老工业基地振兴为主的四大板块区域战略，加上点菜单式的碎片化区域政策，经过20年左右的实施已经取得阶段性成果，也留下了值得总结的经验教训。考虑到任何一个板块内部不同省区市之间的较大差异，延续如此大尺度的区域战略或过于碎片化的区域规划和政策指导，实际操作性、指导精准性和市场统一性都面临挑战，最后极有可能沦为不同板块之间争相寻求中央优惠政策的政治借口。我国作为一个单一制的中央集权国家，区域差距甚至远远大于许多市场经济国家，这本身就有值得检讨的制度原因。事实上，从他国以及我国部分地区
37、的经验看，真正有利于促进区域协调发展的恰恰是市场机制，因为市场机制会允许各类要素自由流动，并产生要素报酬均等化的趋同效应。而我国最大的不同就是户口制度制约了人口的自由流动和公共服务的平等配置。因此，区域战略和政策应该基于统一市场下的要素自由流动和要素聚集机制，做顺势而为的引导而不是逆势而为的干预。因此，应该根据人口流动的趋势，将原有的以四大板块为主要构架的区域战略和政策，转变为以城市群和都市圈为空间单元的城市化空间格局优化战略，通过市场要素自由流动、基础设施网络共建、生态环境协作补偿、基本公共服务均等化等机制。促进城市群和都市圈内部不同规模城市和城镇之间的相互协调发展，只有这样才会实现真正有市
38、场效率的区域协调发展格局，在要素分布和经济分布空间协调基础上实现区域人均收入差距的收敛，而区域人均收入差距的缩小最终会有利于内需的稳定扩大。从大的城市群格局看，中国最具活力和潜力的城市群主要是粤港澳大湾区城市群、长三角城市群、环渤海大湾区城市群、成渝城市群和长江中游城市群。在这些城市群中，只有环渤海大湾区城市群(京津冀地区、辽宁沿海地区、山东半岛地区)未纳入国家规划视野。这个行政区经济总量达到18.7万亿元，占全国的21%，值得在十四五时期作为国家战略，像十三五时期谋划粤港澳大湾区那样来予以认真研究、全面谋划。在南北经济发展差距持续加大的背景下，环渤海大湾区可能是中国北方地区基础条件最好、创新
39、能力最强、集聚效应最显著、发展潜力最大的地区。这一地区有北京、天津等超大城市，还有大连、沈阳、青岛、济南、滨海新区等知名中心城市和新区，以及众多中小城市和小城镇。如果在这一地区结合东北亚自由贸易区建设实施深度对外开放，将是缩小国内南北发展差距最值得发力并取得成功的地区，具有缩小区域差距和南北差距的全局性战略意义。4.基于宏观审慎的财政货币政策优化。在面临外部环境急剧变化导致的外部需求剧烈萎缩时，为了避免对经济增长的实质性强烈冲击，可考虑采取扩张性的宏观经济政策来对冲外部冲击导致的明显波动。但在考虑货币政策和财政政策组合时，依然需要顾及我国经济的货币累计发行量偏大、债务杠杆率偏高的隐患，在货币政
40、策和财政政策组合中让财政政策扮演更积极的主导作用。货币政策主要是在流动性供给方面保持适度宽松的配合，使债务工具的发行利率保持在合理较低水平，为地方政府和企业的到期债务置换创造条件。要避免过于宽松的货币放水导致地方政府、企业、居民杠杆率的再度攀升。在金融监管和金融工具为实体经济服务方面，一方面要通过强化监管防范可能出现的系统性和区域性金融风险。另一方面还要细化优化金融监管举措，为实体经济创新发展、绿色发展提供更加便利的融资服务。特别是提供有利于降低债务杠杆率的股权融资服务，为各类股权投资机构的市场化募资和投资运营提供更好的发展和激励环境。要进一步优化政府支出结构，将更多支出用于与深度城市化相关的
41、大城市住房保障、城市地铁网络、城市群都市圈快轨、生态环保设施和公共服务设施。依据区域人口密度完善基础设施网络规划和建设，减少在偏远地区和人口稀少地区的不合理基础设施投入和浪费，减少锦上添花类基础设施项目。5.基于深化开放的出口稳定增长。深度对外开放不仅是对外国产品、服务和投资的市场准入放开，还包括国内有可能导致贸易和投资行为扭曲的制度改进并与国际规则接轨。这有利于为企业的全球化经营营造稳定友好、安全可靠的外部营商环境。通过提高产品和服务品质扩大出口规模，是企业国际化经营和提高国际竞争力的努力方向和职责。对政府来说，更重要的是努力为企业营造公平稳定友好的贸易环境。面对国际环境日趋复杂的新变化，中
42、国必须更加积极主动地参与国际多边、区域和双边自由贸易和投资体制的建设，为我国企业参与全球化竞争和经营创造更加稳定可预期的公平竞争环境。与此同时，还要进一步扩大国内产品和服务市场的对外开放，进一步降低产品关税、扩大服务业对外资的市场准入，与主要贸易伙伴之间形成你中有我、我中有你的利益相关格局。要认真研究主要贸易伙伴对我国贸易和产业政策的重点关切，基于国际规则做出相应调整和改革，以提高产业政策实效为出发点，避免对我国产业和贸易政策的“重商主义”指控或不对等开放的指控。有了稳定的国际贸易环境，出口企业才能更好地专心于产品和服务的竞争力提升，稳定外部需求对我国经济增长的贡献。三、结语总的来看，“十四五
43、”规划的编制可能会难于以往，正面临改革开放以来前所未有的复杂国内外环境。从国内条件看，今后甚至更长一段时期，我国经济呈现潜在增长率下降趋势。这需要我们不满足于近三年供给侧结构性改革的阶段性成果，通过深化供给侧结构性改革并与短期宏观调控政策的有效配合，形成供需两侧更有利的增长支撑。从国际看，我国经济的开放度和信息化世界的形成，使得我们即便是专心做好自己的事情，也离不开与国际社会的交流与合作，我们需要以更开放的心态努力维护友好稳定的国际政治经济环境和自由贸易体系。尽管如此，我们完全有可能通过包括体制机制创新、政策机制创新、科技创新在内的全方位创新，来更好激发国内微观主体的发展活力和增长能力，进一步
44、改善资源的市场化配置效率，使经济增长速度保持更平缓并延续更长的增长平台期。因此，相对于“十三五”时期的供给侧结构性改革而言，“十四五”供给侧结构性改革的核心内涵应转变为全方位创新，核心是体制机制创新和科技创新。如果我们能够通过全方位创新实现上述目标情景，中国就可以用10年左右的时间，成功跨越中等收入陷阱并稳步迈入高收入国家行列，国家综合国力、国际竞争力和人民生活质量都会有新的提高，并为人类命运共同体的建设做出更加积极的贡献。十四五规划编制方案样本2今年是“十三五”规划收官之年，我国经济将逐步进入高质量发展的新阶段。各地区机遇与挑战并存，发展的压力和面临的问题比以往任何时候更加复杂多变。特别是今
45、年受疫情影响各种问题和矛盾叠加，国际环境、国内经济形势不确定性因素增加，经济转型的阵痛与新动能培育的困惑交织在一起。城投公司如何趋利避害、顺势而为，这就迫切需要有一部纲领性的文件来指导城投公司发展。“十四五”规划可以帮助城投公司实现战略发展目标，提升服务城市发展水平，推动产业转型升级。针对城投公司如何做好“十四五”规划编制工作，本指南提出了一些简单的方法，不足之处请业内专家批评指正。1、认识“五年规划”国家层面“五年规划”是指“中华人民共和国国民经济和社会发展五年规划纲要”。“五年规划”是国民经济计划的重要部分，主要是对国家重大建设项目、生产力分布和国民经济重要比例关系等作出规划，为国民经济发
46、展远景规定目标和方向。“五年规划”还有更丰富的内涵。从国家到地方，“五年规划”呈现出“国家级-省级-地市级-区县级”自上而下的四个层级;从横向看，每个层级除了五年总体规划纲要以外，还有针对行业的五年专项规划，如城市园林规划、城市地下空间规划等。除政府外，许多事业单位、国有企业、部分大型民营企业也纷纷制定“五年规划”。首先，制定“五年规划”符合城投的属性诉求。城投作为一类特殊国企，受到国家宏观政策和区域经济社会发展的深刻影响，“五年规划”作为国家和区域经济社会发展的纲领性文件，在规划期内对城投行业相关的产业发展、国资国企改革、基础设施和公共服务建设规划等起着引导和制约作用，制定与上位规划相匹配的
47、“五年规划”，有利于城投找准发展方向。其次，制定“五年规划”是城投作为企业发展的内在要求。在当前错综复杂的内外部环境下，没有规划引领而力求保持稳健发展已然成为空谈。城投通过制定“五年规划”，系统研判未来将面临的发展趋势，制定明确的总体发展战略、业务发展战略和职能战略，并匹配详细的行动规划和计划，可以指导企业抓住机遇、规避风险、提升效益和实现更好发展。城投的“五年规划”主要包括总结回顾、环境分析、战略制定、战略规划、规划保障措施等。总结回顾主要是明确取得成就和存在的主要问题;环境分析包括PEST分析、行业环境分析、内部资源与能力分析等;战略制定包括总体战略、职能战略和业务战略、子公司战略;战略规
48、划包括目标规划、时间规划、项目规划等;保障措施包括内部组织保障和外部政策及资源保障。二、“W W H”规划编制思路城投“五年规划”编制的核心思路简单归纳为：我是谁?我要到哪里去?我如何去?Who am I?Where am I going?How do I get there?简称为“WWH规划编制思路”。“我是谁”简单说就是要充分认识并解剖作为城投企业的我，找出我存在的问题，发现我的优势、我的短板，找准确我的定位等。针对“我是谁”，我们要用好分析工具，找出我的优势和长处、瓶颈和短板，设定出我的愿景和目标，实事求是地将企业画像描绘出来。“我要到哪里去”简单说就是城投公司结合市委、市政府、国资委的战略意图以及国资国企改革的方向，结合自身的资源禀赋和优劣势，定下我的目标和方向。针对“我要到哪里去”，我们要建立起1+N的总体目标体系。首先我们要确定最核心的战略大目标“1”，围绕战略大目标“1”的实现，找出“N”个阶段性的目标和要解决的问题，最后形成战略规划总体目标和阶段性需要解决问题的关键因素清单。“我如何去”即是我的经营模式，我的管控模式，我的激励机制，也就是为了实现战
