1、关于当前检察改革的若干理性思考?司法改革探索? 政治与法律 2003 年第 5 期关千当前检察改革的若千理性思考周永年(上海市人民检察院第二分院,上海 200070)摘要:对检察机关性质的定位问题,不能套用西方“三权分立“的理论,而应从我国“四权分设“,“一权带三权“的格局来考察,并应当注意把检察机关的性质与其行使职权的方式区别开来.在认识检察机关双重属性问题上,应注意“检察一体化“ 与“行政一体化“的区别,检察机关的部分司法属性与审判机关司法性质的区别.在把握检察改革和“三个效果“ 的关系时,必须坚持以法律效果为基础,追求政治效果,社会效果必须在法律的框架范围内进行.关键词:检察改革;司法改
2、革;法律效果中图分类号:DF83 文献标识码 :A 文章编号:10059512(2003)03 一 O11205一,关于检察机关性质的定位根据宪法规定,我国检察机关是国家专门的法律监督机关.对检察机关性质的认定,按理是一个十分清楚的问题,不会引起什么争议.但在理论界,人们往往自觉或不自觉地以资本主义国家三权分立的理论来衡量检察机关的性质归属,并由此产生了种种模糊的认识.在这一问题上如果我们把握不准,势必要影响整个检察改革方向.有人说,检察机关是司法机关;又有人说,检察机关应该属于行政机关;还有人认为,检察机关既是行政机关 ,又是司法机关,两者的属性兼而有之.由于对检察机关性质的认识模糊不清,以
3、至于在理论界讨论检察机关改革时,经常存在要求改变检察机关地位的三种声音:一是要求审检合署, 即取消检察机关的独立地位,让其派驻于各级法院内部,但可独立行使其职权,如同法国和德国那样;二是要求检司合署,即弱化检察机关地位,让其隶属于司法行政部门,如同美国,日本,加拿大那样;三是虽然检察机关可以独立设置,但仅作为一般的公诉机关而存在,如同英国和俄罗斯那样.正是由于人们习惯用“三权分立“的固有模式来界定我国检察机关的性质,因此,常常容易引起人们的困惑.当学术界有人提出“ 司法权是一种裁判权“,检察机关不具有裁判权,因而不属于司法机关时,有人马上提出反对意见,认为“司法即裁判“的定义过宽并进而提出了“
4、 大司法“和“小司法 “的观点来论证检察机关也是司法机关.有的还动足脑筋,把党中央的有关文件讲到的司法改革包括审判机关和检察机关的改革的内容当作认定检察机关归属于司法机关的法律依据.这些同志的主观愿望很好,但当有人用司法权的被动性,中立性,形式性,终局性等司法特点来检验检察机关的属性时,则往往显得底气不足,作者简介:周永年,男,上海市人民检察院第二分院副检察长 ,检察业务专家.?l12?并由此产生了对检察机关司法属性的怀疑.但当从行政权来检验检察机关的属性时,似乎又觉得难以完全对号入座,由此使人们对检察机关性质的认识陷入了困惑之中.在检察机关性质认定的问题上,人们之所以要么把它认作为司法机关,
5、要么把它认作为行政机关,实际上都是由于受“三权分立“理论的影响所至 .在实行三权分立的国家中,从国家权力平衡制约的理论出发,将国家权力的行使设计为只有立法权,行政权和司法权三种.检察权是三权下面一个层次的权力,得出的结论就是检察权要么归属于行政权,要么归属于司法权.笔者认为,要正确认识我国检察机关的性质,首先,应从我国检察制度是产生于中国这块土壤上的一种独特的,具有中国特色的检察制度的角度来加以理解.中国检察制度的存在和发展是中国革命的产物,是中国社会历史发展的必然结果.中国检察制度最早引自前苏联,但又不仅仅引自前苏联.众所周知,中国检察制度的渊源主要有三个:一是前苏联的检察制度;二是西方现代
6、检察制度;三是中国古代御史制度.这三种不同的检察制度在我国相互吸收 ,借鉴,溶合,并进而形成了一种独特的检察制度,作为我国人民代表大会制度的一个重要组成部分.在这种制度下的我国检察机关既非像前苏联那样履行一般监督职能的那种国家法律监督机关,又不是如西方现代检察制度那样,大多作为一般的追诉机关,更不是如中国古代御史制度那样以执行行政监督弹劾为主的行政机关.我国的政治体制打破了西方的“三权分立“ 制度,变西方的“三权分立“为“ 四权分设“,亦即立法 ,行政,司法 ,检察四权.但这“ 四权“并非像西方那样完全分立,而是相对独立,并形成了“一权带三权 “的格局 .在这种模式的权力配置下 ,我国国家机关
7、也相应设置了国家权力机关,国家权力机关的执行机关即行政机关,国家审判机关以及国家法律监督机关.四个国家机关之间的关系如图所示:根据上图所示,我国国家权力机关在授权国家行政机关,审判机关,法律监督机关分别行使职权时,互相监督,制约,其中法律监督机关对行政机关,审判机关行使行政权和司法权的专门监督更是起到了不可替代的重要作用.因此,不能简单地以“三权分立“ 理论下的一些外国国家机关的设置模式来套用我国国家机关的设置模式.其次,要正确认识我国检察机关的性质,还应当注意把检察机关的性质与检察机关具体行使职权的方式区别开来.检察机关的性质是法律监督机关,但其在具体履行法律监督职权时所采用的方法和手段可以
8、是多种多样的.检察机关作为一个法律监督机关,其在具体履行职权时的方式有的带有一定的司法特点(如诉讼监督权的行使),有的带有一定的行政色彩(如查处职务犯罪),但决不能就此将检察机关视同于一般的司法机关,更不能将其当作行政机关.由于检察机关的侦查权,诉讼监督权等权力的行使都是由法律监督权所派生出来的,其源头是法律监督权,因此,我们不能简单地根据检察机关法律监督职权的具体行使方式的特点来判定其属于何种性质,而只能根据其宪法定位判定为法律监督机关,否则,就会使我们对检察机关性质的认识模糊不清,从而使检察改革走人死胡同.二,关于检察机关双重属性的再认识在正确认识检察机关的性质以后,从其法律监督的前提出发
9、就不难搞清楚“一体化“ 的检察?113?机关领导体制及“个体化“的检察官司法行为与行政 ,司法机关本质属性的差异.检察机关是国家专门的法律监督机关,在其法律监督职权的具体行使过程中,具有行政与司法的双重属性.检察机关的行政属性来源于“检察一体化“ 的领导体制和内部管理机制 ,这主要体现在两个方面:一是检察机关的内部关系在运作上采用的“检察一体化“,即检察机关通过首席大检察官,大检察官,高级检察官,检察官这种等级排列,上级检察官指挥下级检察官,上级检察机关领导下级检察机关来行使检察权,形成全国统一,等级有序的组织系统,使全国检察机关作为一个整体来履行职权.“检察一体化“,表明各级检察机关是一个不
10、可分割的整体 ,每个检察官的个体活动,都是整个检察系统活动的组成部分.二是检察机关在履行法律监督的具体职能时,部分采用了行政机关的活动方式,如在查处职务犯罪时,采用了高度集中的行政首长负责制的侦查模式.但必须看到的是,“检察一体化“虽然带有行政的属性,但这与行政机关的一体化还是有着很大的区别:一是行使职权的依据不同.行政机关仅仅是根据国家有关行政法规来行使职权的,而检察机关行使职权所依据的是刑法,刑诉法等刑事法律和其他基本法律.二是行使职权的内容和目的不同.行政机关行使职权的主要内容是代表国家对公共事务的管理和指挥,其目的是通过行政管理来整合社会资源,满足社会需要,实现公共利益.而检察机关行使
11、职权的主要内容是代表国家履行法律监督职能,包括对行政执法和司法活动的监督,其目的是通过监督来维护国家法律的统一和准确实施.三是行使职权的手段不同.行政机关行使职权的手段只能是各种行政措施和方法,行政机关及其工作人员的行政违法行为和行政机关工作人员的职务犯罪行为,还要受到司法机关和法律监督机关的双重制约.而检察机关行使职权的手段是具有刑事强制性质的方法和措施,这种方法和措施的强制力和威慑力都要远远超过行政措施和方法,是各项法律得以准确,全面实施的最后一道保障.检察机关的司法属性来源于检察机关的主要活动都是紧紧围绕着法律监督尤其是诉讼监督的司法职能而展开的.这种司法属性同样体现在两个方面:一是检察
12、机关作为一个整体在履行法律监督过程中,具有宪法规定的独立性,不受任何行政机关的干涉,且检察机关作出的某些决定,具有终结性的司法特征.二是检察官作为一个个体在具体履行诉讼监督职能的过程中,通常以检察官的名义独立参与诉讼,独自作出某些诉讼程序上的决定,且在一定程度上具有亲历性的司法官的性质.同样必须看到的是,检察机关的司法属性与审判机关的司法属性也有着很大的区别:一是行使的职权不同.审判机关代表国家裁决各类纠纷,行使各项审判权力,其处理的事项涉及刑法,民法,行政法等几乎所有的法律关系;而检察机关代表国家行使法律监督的权力,其监督的范围主要限于诉讼监督,尤其是刑事法律方面的监督.二是所处的地位不同.
13、审判机关作为裁决各类法律纠纷的专门机关,其所处的地位要求绝对保持中立.在处理各类纠纷时,其不得偏袒任何一方,以体现司法公正;而检察机关作为国家法律监督机关 ,其工作重点在于保护国家与社会的公共利益,从某种意义上可以视作是国家和公共利益的代言人,这与审判机关的中立地位有着明显的区别.三是职权行使的特点不同.审判机关由于所处的居中裁判地位,因此,其行使职权的启动程序是“不告不理“, 具有被动性 ,但一旦其作出裁决则必须坚决执行 ,又具有终结性;而检察机关则要主动追究各项违法犯罪,以维护国家法律的统一,准确实施,维护国家和人民的利益,其职权行使带有明显的主动性,所作出的各项决定又大多属于程序上的权力
14、,很少具有终结性的特征.正是由于存在着以上的这些差别,因此,我们不能把带有行政属性的“检察一体化“与完全属于行政性质的“行政一体化 “相等同;也不能把检察机关的部分司法属性与审判机关的司法性质相等同.正确认识上述两个方面的差异,对于准确把握检察改革方向,不断发展和完善具有中国特色的社会主义检察制度具有十分重要的意义.?114?三,关于检察改革与“三个效果 “的关系检察机关作为国家机器的一个重要组成部分,围绕党和国家的中心工作,围绕大局,服务大局是其一切工作的出发点和归宿点.但是,检察机关作为法律监督机关,其具体职能往往是通过办案来予以体现的.在具体的办案工作中,如何确保做到法律效果,政治效果和
15、社会效果的有机统一,这既是我们执法的指导思想和办案的最高境界,也是检察改革的具体内容.反思以往检察机关在执法思想上出现的一些偏差,无不是与对“三个效果“ 的认识模糊不清有很大关系.在某些地方,某些部门,甚至往往将其曲解的“三个效果“ 作为其有法不依 ,执法不严,徇私舞弊,滥用职权的挡箭牌.检察工作改革的目的之一,在于坚持和促进“三个效果“ 的统一,因此,准确把握检察改革与“三个效果 “的关系至关重要 .(一)注重法律效果是检察改革的基本出发点所谓办案的法律效果,是指在办案的过程中,通过法律适用,使法律的公平,正义等基本价值得以较好地体现.法律的本质就是公平与正义.所谓公平就是要求做到在法律面前
16、人人平等,对任何公民,任何组织在适用法律时一视同仁.所谓正义,就是说法律是广大人民群众意志的体现,这种意志体现了正确的社会价值观和评判标准,且通常反映了社会发展规律和时代潮流.党的十五大确立了依法治国的基本方略,依法治国的核心就是以法律来治理国家,即通过保证宪法和法律的实施,使社会管理的方方面面纳人法制化轨道,从而健康有序的稳定发展.党的十六大又进一步提出司法改革的目标是促进在全社会实现公平与正义,而公平与正义也恰恰是法律的基本价值,因此,作为法律监督机关,我们一切改革的出发点都是紧紧围绕着法律效果的体现而展开的.在当前检察改革不断深入的关键时期,笔者觉得比以往任何时期都更要强调以下几点:一是
17、检察改革必须坚持以法律效果为基础,这是由依法治国基本方略所决定的.在依法治国的大系统中,法律监督机关和司法机关一样,是一个十分关键的执行系统,检察工作又是具体的法律实施行为,是法的实现形式之一.有了法律,如得不到公正的贯彻执行,不仅等于没有法律,而且后果会更坏,必将严重损害法律的尊严和权威,亵渎法律公平与正义的本质,这就要求我们在改革方案的设计和改革方向的把握上,把严格依法办案,注重法律效果放在一切改革价值取向的首选.二是法律效果好坏是衡量检察改革成功与否的最基本的标准.从总体上说,检察机关各项工作要从大局出发,要主动为党和国家经济建设的大局服务,这是完全正确的.但在具体履行法律监督职能时,我
18、们应本着维护国家法律的权威性出发,严格依法办案.因为法律在制定时,本身就包含有政治效果和社会效果的内容,国家设立检察机关的目的,就是要我们去监督法律得到全面和准确的实施.因此,我们的各项改革要着眼于建立一整套高效,公正,有序的工作机制,确保在办案中坚持严把案件的事实关,证据关,程序关和法律适用关,真正做到有法可依,有法必依,执法必严,违法必究,杜绝一切违法办案,滥用职权的现象.三是注重法律效果关键在于对法律的准确理解和把握.法律是统治阶级意志的集中体现,但由于法律条文往往比较原则,抽象,这就要求执法人员在法律适用的过程中要准确理解法律条文,认真领会立法原意.要善于站在时代的高度,用发展的眼光创
19、造性地应用法律,使法律条文背后蕴含的价值观念能得到准确体现.与此相反,如果我们在法律适用过程中,对法律的理解出了偏差,势必要从根本上影响到办案的法律效果.(二)追求政治效果和社会效果是检察工作改革的根本目的所谓办案的政治效果是指在办案过程中,通过法律的适用,使人民的意志得到体现.所谓办?ll5?案的社会效果是指在办案过程中,通过法律适用,对社会的政治,经济,文化发展等诸方面带来的影响以及对具体案件处理结果的社会评价.政治效果实际上包含于社会效果之中.法律的相对滞后性以及法律条文本身的抽象性,规范性,决定了它在一些方面难以适应整个社会曲折发展的情况,决定了我们执法办案不可能是一个简单的套用法条,对号入座的活动,而是一
