1、北洋时期国地财政划分最终失败的原因探析第 27 卷第 6 期玉林师范学院(哲学社会科学)Vo1.27No.62006 年JOURNALOFYULINTEACHERSCOLLEGE(PhilosophySocialScience)北洋时期国地财政划分最终失败的原因探析口段艳(玉林师范学院政法系助教,广西玉林 537000)【摘要】北洋时期国地财政划分最终失败的原因主要有:袁世凯一心想要称帝,企图设立一套规则迫使他的代理人与他自己的利益保持一致,结果集权过猛,导致中央权威威信不再;中央与地方财政收支严重失衡且利益冲突相当严重,致使交易费用较高而政府却无力承担;国家法制极不健全且制度安排亦不合理;外
2、国列强的干预势力及影响较大等等.【关键词】北洋时期;国地财政划分;失败原因【中图分类号】K25【文献标识码】A【文章编号】10044671(2006)06-014107国ontheFailureReasonsOfTheFinancialDivisionoftheCentralGovernmentandlocalGovernmentDuringtheGovernmentsoftheNorthernWarlords(19121927,lDUANYan(Assistant,ThePoliticsandLawDepartment,YulinNormalUniversity,Yulin,Guangxi5
3、37000)Abstract:DuringtheGovernmentsoftheNorthernWarlords(19121927),ThefinancialdivisionoftI1ecentralgovemmentandlocalitywasabolished.AndthereasonsmaiMyincluded:YuanShikaiwantedtOproclaimhimseIfemperorwholeheartedly.HeattemptedtOsetupasetofrulestOforcetheagentwithhisbenefitmaintenanceconsistendy.Fina
4、vthepowerWasovercentralized,anditcausedthatthecentralcommitteeauthoritativelostitsprestige;ThefinancialrevenueandexpenmreoftheCentralandlocalitywereseriouslyunbalanced,andtheirprofitconflictwasquiteserious,whichcausedthetransactionexpensetobe11i 曲.sothegovernmentWasunabletOundertakethetransactionexp
5、enseactually;Thenationallegalsystemwasnotperfect,andthesystemarrangementalsoWasnotreasonable;TheforeignpowersinterventionandinfluenceWastoobigandSOon.Keywords:DuringtheperiodoftheGovernmentsoftheNorthemWarlords;Thefinancialdivisionofthecentralandlocality;thecausesoffailure地财政划分,是近现代财政体制的一项作用.北洋政府统治
6、16 年期间(1912 年1927重要历史内容.它的产生和发展,在近代年),前后分别于是 1912 年1914 年和1923 年两财政制度变迁过程中发挥着十分重要的次划分国地财政,但都以失败告终.兹将其失败原1:一:,r因2006 玉林师范学院第 6 期因分述如下:一,中央权威不稳固(一)中央政府成了 “孤家寡人“清末民初时期,地方督抚的军权与财权都相当强大,中央政府则显得软弱无力.袁世凯时期,曾一度(1913 年底至 1916 年初)实行专制统治,表面上看,袁世凯中央政府相当有权威,可实质上,各省势力在袁的权势威慑下阳奉阴违.就国地财政划分一事,各省督抚表面上同意划分国地财政,真正实行起来却
7、推三阻四.其中一个相当重要的因素是袁政府出于强化中央财权,削弱地方财力的目的,制定的财政划分方案过分偏重国家一方,忽视各地方的合理发展.在集权传统比较典型的社会中,制度的变化往往要受制于政府的,或外来强势经济成分的思维与习惯的影响.【1 袁世凯统治时期,各地政府惧于袁大总统的权威和手段,对于袁的命令和指示比较容易接受.且袁为加强中央财权,最初大力推行国地财政划分,因此第一次国地财政划分工作取得了一定的进展.但因袁一心想要称帝,并不满足现有国地财政划分取得的成绩,集权过猛,致使此次国地财政划分失败,并导致后来更加严重的各地军阀割据的悲惨局面.中央权威也随的去世而不复存在.北洋军阀政府为挽救已经破
8、产的中央财政,多次下令维持财政,并拟定计划.“凡烟酒印花等税不得停解;临时经费须经中央允许方准核销;关于加征税款须经省议会通过中央核准后方可施行.“t2如此之类的维持财政计划草案出现的频率相当高,却几乎没有一个能得以落实施行.北京政府面对日益落魄的中央财权毫无办法.针对各地军阀日益横行霸道的行为,财政部新定国税三办法:(1)凡中央直接收入之专款应当如期解交;(2)经部指定用途各款不得转移滥支以免经费无着;(3)关系债约各款非经中央核准者不得任意截留挪拔.【3这些事实上都是一纸空文,各地军阀依旧我行我素.可见北京政府威信扫地之一斑.到后来,不仅全国财权不统一,便是北京城的财权也无法统一.崇文门税
9、成为冯军的禁卫,税收直解冯军.烟酒署几年以来,专做总统府的外库.【4“ 当曹吴势盛时代 ,视直省如个人之账房.故实亏若干,从无人能知其底蕴.“L5(二)各地军阀成了 “一方霸主“就在北京政府中央权威一落千丈之时,各地军阀之割据实力则恶性膨胀.各地军阀不仅拥有独立且强大的军权,而且还完全操纵其控制范围之内的一切财政事宜.从财政总长梁启超在民国 6 年(1917 年 )11 月上总统 ,总理呈中得知,鄂,鲁等省随意截留中央税款,豫省更是掌握了金库管理权.从浙省长公署向议会交议带征省税】一事来看,浙省议会比中央国会要管用得多.据广东财政厅九年度之收入决算嘲可知,广东省地方政府不仅拥有盐税,酒税,厘金
10、,地税等大综收入,而且还可以随意举借内债和外债.为了筹措军费,各省军阀还重复征收苛捐杂税,例如,1926 年“直省捐税之重叠 新名目多至十余种.“难怪当时有人这样感叹,“ 今日最大之弊,莫甚于重税.“可以这样说,在袁世凯死后的北洋军阀时期,无所谓中央政权,而且各地割据势力之争不但没有停止的迹象反而愈演愈烈.在如此混乱不安的国度想要推行一种新的国地财政划分制度,显然是不太现实的.二,财政收支严重失衡(一)中央财政1912 年1913 年间,中央政府的主要财政收入来源于外债.1914 年初的财政局面,基本上尚未改观.北洋军阀政府从 1912 年1914 年先后举借外债约 4 万万元之多.1914
11、年以后,军阀割据局面形成,欧战又紧张,借外债发生困难,就不得不乞求于内债.自 1912 年到 1927 年,北洋政府总共发行内债 28 种,发行额为 62000 多万元.同时还发行各种短期国库证券,有奖公债等 88 种,发行额达10000 多万元.t11两者合计为 72000 多万元,平均每年发行内债 5000 万元.可见北京“中央“ 政府财政陷入山穷水尽之境.从表 1 来看,只有袁在位之时的 1914 年1916年的中央财政预算收支相抵尚有剩余.可见袁曾一度加强了中央财权.事实上也正是由于袁集权过猛,才导致各地方势力的加倍反抗,所以袁死后,中央财政一落千丈,且日益恶化.段艳北洋时期国地财政划
12、分最终失败之原因探析表】民国若干年中央财政预算收支比较表(单位:元)年代支出收入入超(+)或出超 (一)1913 卑 642,236,876557,296,145-84,940,7311914 卑 352,024,030382,501,188+30,477,1581916 卑 471,519,436472,124,695+605,2591919 卑 495,762,888490,419,7865,343,1021925 卑 634,361,957461,643,340172,718,617资料来源:周伯棣:民元来我国之中央财政,栽朱斯煌编:民国经济史,上册,第 167 页,见沈云龙主编 :近代
13、中国史料丛刊三编第四十七辑,台北:文海出版社 ,1988 年.袁死后的北洋军阀政府时代,地方已成“群雄“ 割据之局,北京政府政令不出都门 ,其所以得幸存者,只是外交与财政的关系.然而驻在北京的总统府却在财政上陷入无以自拔的境地.据财政总长周自齐“为挽救财政困难呈大总统文 “可见,北京“中央 “政府财政来源完全断绝 ,全靠借贷渡日,故当时竞被帝国主义者贻笑谓:“中国之财政总长值可谓之借贷总长.“【1北洋时期中央财政收支严重失衡的问题一直没有得到彻底解决,因此,即使中央政府制定出了一个十分完美的国地财政划分方案,也会因为缺少交易费用而无法将之付诸实施.面对地方势力的阻挠,穷困潦倒的中央政府除了乞求
14、与哀叹之外,毫无其它办法.(二)地方财政整体来说,北洋时期的地方财政也同中央财政一样,由于军费等开支过大,严重入不敷出.具体到某地方,其财政情形亦大同小异.1914 年,广西省长在报告财政情形的电报中说,“全年入款不过 300万元,全年支款 600 万元上下,军费占 7/10,政费占3/10.“【 1 民国九年以前 ,江苏省省库不足部分 430万元;民国十年水灾,11 年缺损 1000 万元;【1q 民国十三年,财政缺 1370 万元;民国十四年,缺损 2866万元;北伐战争时期,缺损达 4000 万元.皖省财政枯竭,由来已久.(现如今)省库更是一空如洗,各项行政经费,皆积欠数月,莫名一文.“
15、吴佩孚威权下之鄂财政筹款借债几无虚日.“江西财政出现严重危机,“各机关已无米为炊 “.I2o“豫省财政艰窘,已达极点.民国九年,已预借十年丁地百万.现在军政各界,积欠饷薪,动辄三四个月.刻下已准定于十月内预借十一年丁地二百万,以资接济.“I21 浙省近年以来 ,军事繁兴 ,财政困难,已达极点.旧债一千余万,固无能力筹偿.逐月军政各费,亦复拖欠一月.“直省财政最近(1925 年 6月)之实况 负债 1670 余万元“.【23诸如此类财政危状,层出不穷.由此可见,北洋时期,各地方财政严重入不敷出.而且,这种入不敷出的财政症状不但没有任何好转的态势,反而呈愈来愈严重和危险的趋势.在地方财政收入严重不
16、足的情况下,尽管在条文上国地税收划分得很清楚,但在实际操作中却仍然划不清楚,出现地方“偷“中央的现象是在所难免的.【2 卅在中央财力下降从而监督松懈的情况下,地方财政就可能通过隐瞒或低估收入数额或者夸大支出数量来诱使中央财政减免上缴或递增补助.为了防范“道德风险 “发生 ,中央政府就必须努力寻求掌握充分的信息来加大监督的力度,从而加大了制度的实施成本,中央财政状况恶化.这样,原本想要推行的国地财政划分制度就会因为交易成本过大而被迫放弃实行.三,第一集团(中央) 与第二集团(地方)利益相冲突制度变迁的一般过程可具体分为这样 5 个步骤:第一,形成推动制度变迁的第一行动集团,即对制度变迁起主要作用
17、的集团;第二,提出有关制度变迁的方案;第三,根据制度变迁的原则对方案进行评估和选择;第四,形成推动制度变迁的第二行动集团,即起次要作用的集团;第五,两个集团共同努力去实现制度变迁.29民国以来,中央以“统一“ 为名 ,东讨西伐;地方藉“ 自治 “之口 ,拥兵相抗 ,合纵连横.在财政问题上,中央不惜以补助金等办法,拉拢地方,而竭力限制地方财源,藉以防制地方政权与势力之膨胀.地方为挟制中央政权,自亦坚执其固有财源,毫不放松,甚至截留国税,擅发纸币,无所不为.盖所谓财政,早已变成大小军阀穷兵黩武之经济基础.可以说,在国地财政划分问题上,第一集团(中央)与第二集团 (地方)之间因利益相冲突而无法达成一
18、致.就北洋时期第一次国地财政划分而言,当时中央,地方,各执一词,互欲以大部分之收入划为己有,并不为之统筹全局,是以行之未久,阻2006 钲玉林师范学院第 6 期碍横生.I2 至于北洋时期第二次国地财政划分,则因为中央与各地军阀在政治上都无法达成统一,中央权威不复存在,各派系势力轮流坐庄,所以曹锟政府根本没有来得及推行这一方案就被推下了台.(一)政治对立制度的供给从根本上说,要取决于政治领导人对于政治秩序的控制能力,以及他们对改变现有宪法秩序的愿望的迫切程度.【袁世凯对政治秩序的控制能力较强,并且迫切希望借划分国地财政来改变地方财权强而中央财权弱的状况,实现其加强中央集权的目的,所以北洋时期的第
19、一次国地财政划分得以推行了一段时间.对于新制度的需求者来说,如果新制度安排能够给他带来更多的预期收益时,对新制度安排的需求就会变得强烈起来.但是,这种需求能否实现,还取决于不同群体经济主体在社会宏观层面上博弈能力的强弱对比.袁政府凭借其政治权威,一味地削弱地方财力,自然会遇到各地的消极抵抗,所以袁很难通过国地财政划分实现其预想目的.故 1914 年袁世凯取消国地财政划分制度,转而推行有利于他复辟帝制的解协款制度等.袁死后,各派系军阀依靠各帝国主义国家的支持,扩充军事实力,争夺地盘和权利,相互混战.在中央执政的军阀企图用武力统一全国;地方军阀有的为了争夺统治地盘,有的为争夺中央领导权,互相厮杀,
20、战争此起彼伏.战争中消耗了大量的人力物力和财力,军费开支成为当时财政支出中最急迫,最庞大的一个项目.各派系军阀为取得战争的胜利,不断扩充实力,军队的人数逐年增加.这些军队的装备,给养,有的是从北洋政府财政资金中取给,没有正式来源的则就地自筹,凭武力强索.据记载,1914 年全国陆军为 457000 人,1918 年为 855000人,1919 年为 138 万人,1923 年达到 160 万人.随着军队的增加,北洋时期的军费开支也逐年增加,1918 年为 20300 万元,1925 年为 6 亿元,1927 年增为 7 亿元,【军费开支占国家财政支出的比重:1913 年为 26.9%,1917
21、 年为 31.7%,1919 年为43,8%,1925 年达 46.9%.3q 至于各省的军费开支所占比重就更大了,如四川,1922 年的军费占该省当年财政支出的 88%,河南 1923 年的军费占该省当年支出的 84%.这样庞大的军费开支,在国民经济萎缩的情况下,只能是靠借债来解决;至于地方的军费负担,则大部分强加在农民身上,地方军阀为了满足需要,有的预征田赋,增加各项附加税,有的强迫农民栽种鸦片,甚至滥发纸币,截留中央税款,种种手段,任意使用.既然全国政治尚无法统一,所谓的中央政府也只不过是某派军阀的暂时占有地而已,那么其所制定的任何制度也就无法在全国范围内顺利实行.(二)经济互争北洋政府统治时期,筹划中央与地方财政久矣.而纠纷终不已.【3 国家地方税源名虽划分,但实际上中央力量薄弱,除关,盐二税因作国债抵押由外国协助中央征收外,其余一切税项,不分国家,地方,概由各省当局征收,各省所收税目,亦不以草案所列项目为限.中央经费由各省献解,不足之数,则举外债补充.各省献解之款名为“专款“, 其数额由
