1、浅议行政强制执行模式的构建与完善以法院审查与实施为视角论文提要：新实施的行政强制法对我国行政强制执行的双轨制模式作出强化性规定，这一模式总体上适应了我国当前实际需要及未来发展趋势。本文从行政强制执行权的属性探讨着手，对我国行政强制执行模式构建进行简要评价，通过对当前执行模式中的突出问题的分析，着重就我国行政强制执行模式的构建及完善提出建议。全文共 6989 字。以下正文：我国行政诉讼法及相关司法解释从制度上确立了以申请人民法院强制执行为原则，以行政机关自己执行为例外的双轨制执行模式，这在新出台的行政强制法中也得到强化。这一模式尽管在法律上得以确认，但从司法审查及具体执行的实践分析，我国当前的行
2、政强制执行模式还有待进一步加强和完善。一、理论探源行政强制执行权属性探析行政强制执行模式的设计在很大程度上取决于对行政强制执行权性质的理解。在我国，关于行政强制执行权的性质一直争议较大。由于行政强制执行离不开法院的参与，因此对行政强制执行权的理解多在行2政权与司法权二者之间界定。有学者认为，行政权是指国家行政机关执行法律、管理国家行政事务的权力，一项完整的行政权既包括决定权，也包括执行权。前者解决的是义务的设定问题，后者解决的是义务履行受阻时的实现问题。行政强制执行权是行政权题中的应有之义，而不属于司法权。也有学者从制度角度考察，认为普通法系国家从来都把行政强制执行权看成是司法权的一部分，而大
3、陆法系国家则历来都把行政强制执行权看成是行政权的一部分。而有学者从形式角度来界定，认为无论是行政机关还是司法机关，它所执行的前提或基础是行政义务，即行政法律规范或行政机关设定的义务。而使用的手段即强制措施则可能是行政的或司法的。所以，从执行主体或形式上看，有些行政强制执行是一种行政行为，另外一些则为司法行为。笔者认为，从以下几方面因素考虑，应当把行政强制执行权界定为行政权： （一）逻辑因素：行使主体不应成为判断权力属性的依据行政强制执行权的性质与谁来行使是两个不同问题，行政强制执行权无论是哪个机关行使，都不影响其属性。就我国实践而言，法律将行政强制执行权既赋予了行政机关，也赋予了人民法院，但该
4、权力的属性并不因此而摇摆不定。同样，在美国不但有法院负责的强制执行，也有紧急法制中行政机关负责的强制执行，所以按照执行主体难以界定行政强制执行权的性质。行政强制执行权由哪些机关行使并不重要，重要的是行使行政强制执行权，必须尊重该权力的特性和遵循该权力行使的原则和规律。 （二）内容因素：行政强制执行的内容为行政行为所确定3行政强制执行权应当理解为对具体行政行为的强制执行权更为符合现实需求，而不是对司法行为的执行权。行政强制执行权是基于实现具体行政行为所确定的相对人义务的需要，行使该权力的基础是具体行政行为具有法律效力。需要说明的是已经生效的具体行政行为可以是行政诉讼法规定的超过复议或起诉期限的具
5、体行政行为，也可以由人民法院判决、裁定所维持的具体行政行为。行政机关申请法院所执行的实际就是由行政机关作出的具体行政行为，该行为显然不是经由法院决定或确认，因此从行政强制执行的内容来看，也应当把行政强制执行权定位于行政权而不是司法权。 （三）效力因素：行政强制执行体现的是行政行为的效力根据行政行为的效力理论，行政行为一旦产生就具有公定力、确定力、拘束力和执行力。可见，从效力上，无论是行政机关的执行行为，还是法院的执行行为，都应当看作为一种事实行为或者说二次行为，而并非是新的公权力行为或是设定新的权力义务。行政行为的执行实际是一个过程，是行政行为效力的具体体现，因而行政强制执行权自然也应归属于行
6、政权的范畴。 （四）目的因素：行政强制执行权的行使服务于行政目的行政强制执行是对具体行政决定的执行，把行政强制执行权界定为行政权是和行政权的性质与目的一脉相承的。行政强制执行权的作用主要是体现在行政机关依法作出的具体行政行为的最终实现上，即通过国家强制力来实现行政机关依法行使职权所要达到的目的。行政权的行使都是为了达到某种行政管理上的目的，这种目的即通过行政行为来实4现。具体行政行为在行政相对人自觉履行时，行政强制权就不会直接表现出来；而当行政相对人拒绝履行，法律就赋予了国家机关的行政强制执行权以实现具体行政行为所确定的相对人义务。因此，从本质上看，行政强制执行权是行政权的合理、自然的延伸，是
7、行政权的特殊表现。二、制度考察行政强制执行模式评析（一）公正与效率是各类模式设计的共同价值目标在设计具体执行模式时，应将公正和效率作为其价值取向。具体到行政强制执行，要考虑执行权在行政机关与司法机关间的分配，以达到在最短时间内实现行政处理的内容。有的从效率角度考虑，建议将强制执行权授子行政机关行使，因为行政机关本身就是执行机关，由其实现行政行为的内容，不需其他机关参与，相应地减少了一些程序、环节和费用的支出。但是，在追求效率的同时一还应当将公正作为其价值追求。就行政强制执行而言，公正的追求就是确保作为执行依据的内容合理合法，确保执行程序的正当，并在执行手段的选择和使用上要以对相对人最小损害为原
8、则。从公正的追求考虑，行政强制执行权授子法院可能更为有利与实现公正，因为通过法院强制执行行政处理决定，一方面可以制约违法行政行为进入执行程序，另一方面也有利于促使行政主体作出行政处理时谨慎行事，从而实现对相对人权利的保护。（二）对我国当前双轨制模式的基本评价对是否保留已长期实行的行政强制执行“双轨制” ，目前各界争议非常大，政府官员和部分学者出于行政效率和效果的考虑，认为应该废掉人民法院的行政强制执行权。笔者认为，就当前实际需要和社会发展5趋势分析，保留法院对非诉案件的行政强制执行权，并且应该相应地充实法院的执法力量是十分必要的。一方面，无论采取何种模式，行政决定权和强制执行权都必须分离。在现
9、代社会，行政机关已经拥有立法权、行政权和司法权，行政权是一种“联合权力” ，集权未必产生效率，而权力分散和多中心恰恰是公共行政的新范式。 “两权”分离不仅为体现和保障公正，也是追求效率的需要。另一方面，对于那些因专业性、技术性较强不宜由法院执行的行政行为，交由行政机关自行强制执行，则有利于提高行政效率。从实务观察来看，我国现行的行政强制执行模式较好地实现了立法者的价值追求，在一定程度上扭转了只注重行政效率的提高而忽视对人权的保护的现象。这一模式将多数行政强制执行案件由行政机关申请法院强制执行，有利于防止行政机关滥用行政强制执行权，督促行政机关依法行政；同时该模式使相对人因种种原因放弃申请行政复
10、议和提起行政诉讼的权利时，不致于违法的行政行为因行政机关的直接强制执行而损害相对人的合法权益；另外，这一模式也体现了“司法终裁”原则，在一定程度上促进了行政执法人员依法行政的观念意识的培养和提高。三、法院视角下行政强制执行的现实困境（一）规则难题司法审查操作规范不完备与行政诉讼程序相比，涉及行政强制执行司法程序的规则匮乏是显而易见的。由于行政诉讼法和行政诉讼法解释对审查非诉行政执行案件的规定过于原则， 行政强制法亦未对行政强制执行的申请期限、执行申请的受理期限、司法审查的强度和方式、法院执行6的结案方式等作出具体的专门性规定，这在一定程度上影响了行政强制执行案件司法审查工作的顺利开展。1、逾期
11、申请的具体处理不明确。 行政诉讼法解释第 88 条中规定:“逾期申请的，除有正当理由外，人民法院不予受理” 。对申请执行的时间进行一定的限定，有利于督促行政主体及时申请执行，避免行政行为的执行力长期处于不确定状态，影响行政权威、行政效率和行政行为的公定力。然而本条未将“正当理由”具体化，导致实践中“正当理由”泛化，甚至将因行政主体工作失误导致的超出申请执行期限的情形也作为“正当理由” ，从而使执行期限规定形同虚设。2、立案受理程序规定不完善。尽管行政诉讼法解释第 86条至第 91 条分别对行政主体申请强制执行的受理条件、受理期限、管辖、申请执行应当提交的材料作了规定，但对立案受理期限等方面却未
12、予规定。有的行政行为因牵涉因素较为复杂导致难以执行，个别法院在立案审查阶段久拖不决，严重影响了行政效率和行政权威，应当予以完善。此外，对于立案受理阶段应当审查的事项以及立案受理的具体标准规定的过于原则，将导致实践中难以操作。3、司法审查强度和方式未予规定。 行政诉讼法解释只笼统地规定了由行政审判庭组成合议庭，对申请执行的具体行政行为的合法性进行审查，但并未规定合法性审查的强度以及这种审查与行政诉讼中的合法性审查的区别。此外，对合法性审查的方式也未予规定，非诉行政执行案件的司法审查缺乏法定的形式和载体。（二）程序难题非诉执行听证规则不明晰7非诉行政执行听证制度的确立，充分赋予了行政相对人“申辩”
13、的权利，维护了司法公正。但相关制度规定不甚具体，不够统一，限制了非诉行政执行听证制度作用的充分有效发挥。1、听证适用范围不明确。非诉行政执行案件的审查对象为生效行政行为，有别于法院生效裁判文书的审查，具有“非诉”的性质和特点，并不是所有的案件都适用听证程序，因此在审查非诉行政执行案件时，应当在考虑审判效率的前提下，明确非诉行政执行案件的听证范围。当前，各高级法院出台的非诉行政执行听证规则基本都是对行政诉讼法解释第 95 条中“三个明显违法”的细化规定，表述时经常采用“较大” 、 “明显”等模糊语句，致使裁量权过大，降低了非诉行政执行听证程序的适用性，导致非诉行政执行听证程序的可操作性差，也影响
14、到了非诉行政执行听证程序在司法实践中的作用。2、听证形式规定不明确。由于行政强制执行案件的“非诉性” ，其听证审查的程序设计不宜照搬诉讼程序。非诉行政执行听证的形式主要为两种：独任制和合议庭制，但对于两种形式的具体适用范围并没有明确规定，有些简单的案件采取合议庭方式造成审判资源的浪费，有的案件则错误采取独任方式,从而导致司法不公。因此，应该明确听证主持和组织的形式。3、听证笔录效力不明确。案卷排他规则作为听证制度的核心发挥着重要作用。当前，案卷排他规则在行政程序和行政诉讼过程中都有所体现，但是由于相关法律的规定不够明确、具体，导致这一规则在实践中的可操作性大大降低。由于没有对听证笔录效力做出具
15、体规定，致使8部分案件听证后没有形成规范的听证笔录，法官自然也不能根据听证笔录制作裁定书，使非诉行政执行听证制度职能作用未能充分发挥，不仅不利于对行政相对人权益的保护，也影响了非诉行政执行听证制度的作用发挥。（三）执行难题执行和解的现实尴尬1、法律原则与实践需求存在现实冲突。当前，和解制度并没有被纳入我国的行政救济法体系之中。在司法实践中，不少行政强制执行案件是当事人在法院的默许甚至动员下通过“协调处理”等方式解决的，不过是以撤销执行、终结执行等法定形式来掩盖“案外和解”的过程和内容而已，禁止调解的规定在“案外和解”中被悄然规避。但这样的结案方式，却在法律层面上确保了程序的规范性，并使案件在合
16、法与合理的范围内得以妥善解决。2、非诉行政执行和解协议存在虚无化。司法实践中，非诉行政执行和解奉行的是当事人主义，基本取决于双方当事人意愿。对和解是否适当、和解的内容方式等问题，缺少具体的制度规制。例如羁束的行政行为是否能够执行和解，执行和解能否改变原生效法律文书确定的权利义务，在强制执行的过程中不签定书面的和解协议是否适当等问题，均尚无明确规范。3、执行和解的效果难以保证。司法实践中，非诉行政执行和解协议的效力较弱，被执行人自愿履行率低；和解协议达成后，法院对如何在程序上处理理解不一；当事人多次和解多次反悔，执行程序多次启动中止，拖延了案件的执行期限，消耗了大量的司法资源，执行和解解决9纠纷
17、的效益并没有得到真正体现。四、行政强制执行模式的健全之策（一）重置执行主体制度1、行政强制执行权回归于行政机关。从本质上看，行政强制权是行政权的合理的、自然的延伸，是行政权的特殊表现。行政强制执行权属于行政权而非司法权，这项权力应归还于行政机关，而不应让负责解决纠纷的司法机关去具体实施。这样既可以避免行政权和司法权的混淆，也可以提高行政强制执行决定的执行效率。2、行政强制执行权行使的内部监督。行政强制执行权归还于行政机关，应当在行政系统内部成立单独的执行部门，具体负责行政强制执行。专职执行部门应对行政强制执行决定进行审查，充分发挥内部监督功能。3、强化法院司法审查与监督职能。如果行政相对人对行
18、政强制执行决定或执行行为存有异议，对于行政强制执行的决定机关和执行机关均可以提起行政诉讼。法院对此类案件应进行实质审查，以确定行政强制执行决定或执行行为是否合法，以此加强对行政权的司法监督和对行政相对人权益的保护。（二）确定司法审查方式与强度1、关于合法性审查的强度。笔者认为，法院对被申请执行的行政行为进行审查的程度，应当视不同情况而定。对于被执行人对行政行为的合法性无异议或在行政程序中已经举行过听证的，只需进行形式审查，即只审查行政主体所提交的材料是否符合法律的规定，是否在法定期限10内申请等。另外，被执行人在行政行为作出过程中，其权益已经受到了行政程序的基本保障，在这种情况下，也不必对行政
19、行为展开实质审查。当被执行人对行政行为的合法性存有异议，或者人民法院通过形式审查认为行政行为存有违法可能时，出于保障被执行人合法权益和约束违法行政的考虑，则应当对行政行为的合法性进行全面审查，其标准应当参照行政诉讼中合法性审查的标准。2、关于合法性审查的方式。 行政诉讼法和行政诉讼法解释均未明确规定对非诉行政执行案件进行合法性审查的方式，这给法院选择审查方式留下了较大的裁量空间。在司法实践中，人民法院对被申请执行行政行为的审查方式包括书面审查、询问被执行人、举行听证等。在合法性审查方式方面， 山东省高级人民法院非诉行政案件执行规范明确规定了对行政主体申请执行的四种情况应当进行听证，并对听证程序
20、作了相应的规定。在非诉行政执行案件审查中对涉及相对人人身、重大财产的案件进行听证，体现了尊重人权、注重保障相对人合法权益、维护社会和谐稳定的社会主义法治理念。（三）完善行政强制执行听证制度1、当务之急：完善行政强制执行听证协调机制。为全面化解行政纠纷，有效维护社会稳定，法院应当充分发挥听证优势，尽力做好协调和解工作。法院应在了解和把握案情的基础上，根据案件情况分别作出处理，对于行政机关行政行为具有瑕疵或者不合理的，在明确行政机关执法缺陷的同时，应深入做好协调工作，从而妥善化解解决纠纷。2、立法目标：建立不服行政强制执行听证的救济机制。当事人对11非诉行政执行听证的裁决不满，认为听证过程中存在不
21、公或者违反法律的情形，应当为当事人设计一种权利救济机制。笔者认为，可以借鉴民事诉讼法第 202 条规定，当事人、利害关系人对裁定不服，可以向上一级法院申请复议，如下级法院作出的裁定不合法或者不恰当，上一级法院可直接裁定予以纠正或者指示下级法院自行纠正。若上一级法院作出撤销或改正原执行行为或程序的裁定，但由于客观因素导致无法执行时，当事人可以根据国家赔偿法有关规定，就该违法执行行为所受到的损害请求赔偿义务机关赔偿。（四）突破执行和解的现实尴尬局面执行和解在当前行政强制执行工作中有着不可替代的作用，问题在于缺少法律制度的保障和约束。因此应着重加强规范建设，使其朝着提高执行效果的方面正常发展。1、限
22、度要求：以合法和不侵害公益为原则。合法，即当事人对执行标的具有处分权是双方当事人达成和解的前提条件，但此处分权的行使不得违反法律规定，必须限定在行政主体的法定职权范围内，只有这样才是合法有效的。此外，行政主体也不能为了达成和解协议而放弃法定职权。损害国家利益和社会公共利益的“和解”当然不被允许；不侵害公共利益需要结合当事人的主观判断和法官所秉承的客观标准来衡量，一般而言，和解应以达到可以终结强制执行程序、维持法律秩序的安定性为目的。对案外第三人施加负担的和解，须由其参加和解并征得其同意，否则即属违法。2、范围要求：以适用特定类型案件为限度。行政强制执行中引入12和解制度虽必要且可行，但是行政强
23、制执行和解有自身的特征和严格的限制。行政执行和解一般限于以下案件:一是行政相对人违法情节轻微的行政执行案件，及该类案件和解执行须不违反比例原则；二是行政机关享有自由裁量权的行政执行案件，包括“决定裁量”与“选择裁量”两种类型；三是强制执行将造成公共利益重大损失的行政案件，这不仅对当事人有利，而且对公共利益的维护和实现也有着重大的意义，行政主体通过与相对人执行和解做出适当的妥协是理性选择。3、附加条件：以提供适当担保为保障。虽然行政执行和解协议具有法律约束力，但仍不能保证执行和解协议确定的内容就能完全履行。因此，建立担保制度不失为一种解决问题的方法。具体操作可参照担保法的规定，允许被执行人选择提供担保物或者担保人：如设定物的担保，应办理登记手续或直接将担保物移交给被执行法院；设定担保人的，要求担保人具备代为履行能力，具体可参照行政强制法有关代履行的规定执行。
