1、浅析城市公共交通改革经营之路近年来，伴随着我国经济改革不断深化，市场化程度日趋加快，全国各行各业都在进行着关于适应市场、引入竞争、提高效率的大讨论，探讨与社会主义市场经济体制相一致的改革路子。国家针对国有企业的改革发展制定了 3 年脱困的指导方针，要求涉及城市公用事业的企业，如公交、市政、自来水等要适当引入竞争机制。在这种大环境下，城市公共交通的改革被提上了议事日程。我国曾实行了多年的计划经济模式，而今的市场化改革速度之快也是前所未有的。对城市公共交通这一特殊的行业来说，在市场化进程中不能将城市公交企业视作一般的工商企业，因为公交不仅要考虑企业经济效益，维持企业生存和可持续发展，还要考 虑到利
2、用公交出行的主体是处于中低收入的工薪阶层，只有解决好广大市民的日常出行问题，才能谈得上一个城市政治、经济、文化等各个方面的可持续发展。可喜的是，为了 贯彻落实党的十六大精神和中共中央关于完善社会主义市场经济体制若干问题的决定，促进城市交通与城市经济社会的协调发展，对于城市公交必须优先发展（建设部关于优先发展城市公共交通的意见38 号）精神都是有共识的。但是，结合我国国情，落 实到具体工作上，又出现了诸多问题，正是这种矛盾，掀起了各地公交以及重庆公交市场化改革的浪潮。本文试图从以下几方面予以浅析。一、当前我国城市公交企业改革的背景和深层原因公共交通是一个城市的基础行业，是城市的生命线，它具有生产
3、性、服务性、公益性等几大特点，极大地影响着城市经济的发展。随着我国经济改革的不断深入和市场经济体制的确立，公交管理体制中的深层次矛盾逐渐暴露。公交企业属国有企业，企业经营发展资金不足造成了公交企业进入两难境地，政府越是不投入，公交2车辆越是无法更新、增加，线路无法开辟，客源下降，就连生产资金也无法满足，而城市公交的潜在作用却使企业不得不经营下去。伴随着其它行业改革力度的加大，公交行业却仍然延续着计划经济模式运行，企业普遍存在竞争能力不强，市场化水平较低的现象，致使许多城市的公交企业困难重重，车辆破旧，严重影响了居民的生活和乘车环境，企业自身的生存和发展也举步维艰，无法适应社会主义市场经济的要求
4、。其发展陷入困境的主要原因有：（一）政企不分，即体制问题。公交属于企业，其任何经济活动都应在一定的范围内遵循市场规律，而事实上，现在的国有公交企业的经营活动却被政府部门控制着，如增车 开线、票价制定、人事安排等等，缺乏自主权，但公交优先即“ 人民大众优先”发展的政策却没有充分落实，公交企业依然受到计划经济体制的束缚；（二）投资渠道单一，建设与发展资金紧缺。虽然各地公交进行着改革，但力度不大，部分城市引进了外资或成立了新的公交企业参与到了市场中来，但由于我国公交行业的无法可依，政策不明朗，再加上经营利润的原因，企业融资、扩资范围依然不宽，多元化投资没有真正实现，国营公交企业仍是市场的主体，则公交
5、的发展还得靠政府的投资和政策；（三）市场秩序问题。城市公交属公益事业，大部分城市公交的主管部门是公用事业局或交通设施管理部门。由于城市区划问题，公交企业往往与属交通部门管理的城乡客运企业存在线路交叉问题，而城乡客运企业一般是实行个体承包经营，其利益保护主义与经营的无序性造成了城市公交的客源下降、矛盾不断，造成了严重的资源浪费；（四）公交票价严重背离市场原则。在国际市场、国内市场油价及原材料猛涨的情况下，公交票价没有明显的提升，企业处于亏损状态下经营，企业经营困难；3（五）车辆、设施、 设备老化，企 业更新改造任务艰巨；（六）企业社会负担重，如重庆公交要肩负全市数十万 70 岁以上老年人免费乘车
6、和盲人及革命伤残军人的乘车费用，加之企业本身富余人员多，历史包袱沉重，使公交企业发展缓慢。二、部分城市公交现有经营模式（一）集团化经营。目前，一部分城市公交依然是一家经营，为适应企业发展，引进外资，内集 资金， 实 行股份制改革。 这种发 展模式的好处是避免了企业间的恶性竞争，有利于充分利用资源，统一规划设置，避免了重复建设和资源浪费，也有利于行业管理。但是，集团 化经营也有不利之处：缺乏必要的竞争，阻碍公交市场的良性发展，也不利于公交企业自身的发展和改进，其发展速度将会在短期内难于满足快速增长的市场需求。 （二）个体承包经营型。在我国新兴的小城市，这是一种普遍行为，在大中城市，一些偏远线路上
7、，也存在个体承包经营的方式。承包经营曾为培育公交市场、解决国营公交企业资金短缺、扩大就业和方便居民出行作出了巨大贡献，但个体经营是以经济利益最大化为原则的，主管部门不一致和缺乏充分的监督造成公交市场混乱，服务质量低下，票价高低不一，投诉不断，所以在我国大中城市中，个体承包经营正逐步消失。 （三）实行市场准入，政府授权经营。这是各地看好的公交改革方式，即任何一个企业只要有足够的资金并给予政府相应的承诺，就可以取得部分线路的经营权，由政府授予其一定的经营期限。这种方式曾吸引了大量民间资金进入公交市场，也繁荣了公交市场。但是，不足之处是：车辆过快增长，超过了客源增长率，使得市场竞争秩序变乱；企业数量
8、过多，市场过度分割，也与建设有序竞争的公交市场不相适4应。加之有些企业本身不是从事公交行业的，缺乏行业经验，在社会上引起了消极的影响。三、当今世界主要发达国家和地区公交企业的经营及模式（一）美国：二战结束后，美国经济开始快速增长，由于城市分散及城区面积过大，导致小汽车数量与日俱增，公共交通逐步萎缩，客运量大大减少，公交企业出现大面积亏损，难以维持。美国政府面对这种情况，开始大力扶持公交企业，各级政府对公共交通实行大量财政补贴，有效地阻止了城市公交的滑坡。为发展公共交通，美国于 1964 年颁布了城市公共交通法，1970 年通过了城市公共交通扶助法，并随着城市的发展对其逐步修订完善，为城市公共交
9、通的发展提供了法律、规划和补贴保证。美国政府还通过税收、票价补贴、公交优先、限制小汽车等杠杆鼓励人们乘坐公共交通工具。美国的公共交通由各级政府投资，并给予优厚的政策和补贴。美国城市公共交通的资金来源是客票收入，有 5%是联邦政府 补贴，其余由州政府和市政府等部门补贴。日常管理有法可依。（二）巴西：巴西库里蒂巴是城市规划和开发计划做得最好的城市之一。库里蒂巴把 10 家独立的巴士运营公司协调在统一的模式下运营，由政府的管理公司进行统一管理调度，其解决方案的主要改革是各巴士运营公司按运营公里数而不是运载的乘客量来获取报酬，这一措施促成巴士运营公司间的平衡分配，消除恶性竞争，使库里蒂巴的公共交通系统
10、发挥着与地铁系统极其相似的作用。乘客一次购票进入系统，巴士线 路发车调度的精心安排，使各线路之间的换乘方便、准时和可靠。巴士专用路的造价低廉，线路还可以利用普通的城市道路，没有大规模的开挖和隧道维护工作，采取适当的交通控制措施可以为巴士运营提供优先通行，保持巴士专用道上5车辆的速度。库里蒂巴公共交通系统的另一个优势是对巴士的容量进行合理的调整，以满足不同线路的客流量需求：大型的双铰接巴士使用在客流量大的线路上，小型巴士用于客流量小的线路和支线线路上，使系统保持较高的实载率，以减少公共交通的运营成本。（三）法国：法国的公共交通是以国营为主，依据 1982 年颁布的交通法，各级政府都成立了交通委员
11、会，由市长负责本市公共交通工作。交通法明确规定公共交通所承担的各项义务都属于政府的工作。巴黎的公交总公司就属于国营企业，负责全区的地铁、市郊快速铁路、公共汽车和轻轨交通的运营管理，并承担了巴黎 80的客运量，其余的则由法国国营铁路公司和私人客运企业承担。即国营为主，其它方式为辅。法国各 级政府都对公共交通极为重视，在财政上优先对其进行补贴的投资，依据交通法建立了公共交通税，从而保证了公交发展的资金来源，其主要收入有三个方面：客运收入、税收、政府补贴。（四）香港：香港的私人交通和公共交通都很发达，但近年来为解决交通阻塞和环境污染问题，香港政府开始重视发展公共交通。政府除设有专门的管理机构，还有一
12、个民间性的交通咨询委员会协助政府执行任务，提供意见。香港政府建立健全了一整套有关公共交通的法律法规体系，充分明确了政府与企业各自承担的义务和权利。政府允许企业在兼顾企业与社会利益的基础上按乘用者自付的原则确定具有竞争力的票价，政府对企业利润有严格的限制。企业采用线路专营的方式经营。香港公共交通取得了一定成绩。四、对重庆公交发展前景的讨论（一）改革后的公交企业6重庆市公共交通控股(集团)有限公司，于 2002 年 6 月 11 日正式挂牌成立，是市政府出资组建的国有独资企业，对其全资、控股和参股企业的有关国有资产行使出资人权利，依法进行经营、管理和监督，并相应承担保值增值责任，主要从事资本运作和
13、资产经营及管理。集团所属 19 个单位、部门，其中 7 家公交营运公司经营公交线路 350 余条，营运车辆 6000 余辆，日运载量 480.4 万/人次，公共交通出行分担率为 27%，使重庆公交在城市发展中占有极其特殊的地位。按照 现代企业制度的要求，市政府对重庆公交集团经营范围和方式进行了三个授权：即账面资产授权、无形资产授权和运营线路、运力调配及土地整合权的授权。同时，给予一定的财政国资扶持政策和税费优惠政策。两年来，公交集团走出了“ 国有主导、政府扶持、线路专营、适度竞争、多元投资、渐进发展”的经营模式，先后 组建了巴士股份有限公司，整合了汽车维修公司、物资供应中心、站场公司等，实施了
14、 IC 卡收费系统和电脑语音报站系统，公交 经营的整合，带来了显著的成效。但是，由于过去公交优先的理念未能真正得到落实，公交基础设施欠账太多，场站设施建设严重滞后，主要表现为：（1）城市建设规划未与公交基础设施同步规划，同步实施，公交场站缺口达到 57.88%，车辆保修场地缺口达到 51.23%。（2）公交没有 对道路的专用权和优先使用权，也没有“时间”和“ 空间” 上的优先通行权；公交运营速度低、正点运营率低、发车频率低、服务水平低，吸引力不强。 （3）城市道路网密度不足，分布不均衡，线网重复率达到 20%以上，站址拥挤， 资源浪 费等等， 诸多问题制 约了重庆公交的持续发展。（二）发展前景
15、重庆公交为全面落实建设部关于公交优先的政策和措施，制定了公共交通优先发展战略总体目标：“全面提高公共交通 综合服 务水平，增强公交吸引力。建立不同运量、运速的多层次公交系统，推进大运量的快速公交系统建设。为市民出行提供7高质量的乘车服务，为重庆经济可持续、快速发展提供保障” 。1、提高市民机动化水平，增大线网覆盖率据重庆市综合交通调查显示：公共交通分担率为 27%，建成区范 围内，公共交通线网密度为 2.33 公里/平方公里，线网覆盖率 为 64%，规划主城区范围内，公共交通线网密度为 0.35 公里/平方公里，线网覆盖率 为 38%，万人拥有公交车数 8.5 辆。与建设部标准和其它城市相比处
16、于较低水平。根据重庆是多中心，组团式的地理特点及向心交通需求突出的特点，公交线路网络按“快速公交线路+ 常规公交线路+区域公交线路” 的模式，初步形成多中心， 组团 式，射线环状式的公交线网结构，建立层次分明，功能清晰， 换乘方便，交通 畅通的公交线网体系。规划在 2010 年全公交分担率上升至 40%；建成区线网密度增加到 4 公里/平方公里，线网覆盖率扩大到 93%；万人拥有公交车达到 18 辆，使公交车总数达到 10000 辆。中级以上客车达到 40%。2、设置公交专用道，建立快速公交系统“公交专用道 ”是实现 公交优先的主要载体。公交拥有专用道的使用权和优先权，是公交提高运速、运量的根
17、本保障。建立大运量的快速公交系统（BRT），在专用的道路空间运营，由专用信号控制的交通方式，是重庆公交的近期目标。 “重庆巴士快速交通项目研究报告” 已得到国内外知名 专家认可。建议尽快建成主城区客流聚集的东西向和南北向呈“ 十” 字形的两条快速公交走廊 线，有效缓解主干道的客运交通压力，并成 为公交客运系统的核心。3、加大政府投资建设的力度，完善场站配套设施建设建设部 38 号文中指出：“公共交通场站是公共交通的基础性设施，加大政府投资建设的力度，加强公交场站建设。 ”2003 年重 庆市政府在审定重庆市主城区近期综合交通规划时，认为目前重庆城市公交场站设施建设严重滞后，现有公交场站面积（3
18、2 万平方米），无法满足 6000 余辆所需8的站场用地（121.49 万平方米）要求，资源供需矛盾十分突出。虽然政府在 20032007 年已规划公交站场建设用地 14 块，预计总面积为 97 万平方米（约 1459 亩），所需建设资金 8 亿元，而政府每年拨付公交站场建设补贴资金为 2000 万元，其建设资金缺口很大。我司在发展目标中规划（1）以土地资源开发带动公共交通站、场设施建设，把公共交通首末站纳入旧城改造和新区建设中，并作为项目的基础配套设施加以规划、设计、建 设。 （2）在税费政策方面，政府要维持返还公共交通企业的土地出让金和土地增值税等税收政策不变。 （3）设立公共交通专项发展
19、基金，建议按全市GDP 的 2-3%进行提取。 （4）采取资本运作、融资租赁等方式扩大筹资渠道，确保公交资金来源。4、引入智能化管理系统，提高公交科技化水平2003 年 11 月 1 日，重庆公交自动收费系统（IC 卡）正式在公交上实施，这标致着公交管理步入智能化，目前 IC 机装车达到 100%，发卡量超过 100 万张。我司还规划在近期内建成 GPS 营运管理监控系统 ，实现营运车辆运行监控、公共交通出行查询、站点和 场站管理等，为市民提供安全、方便、舒适、快捷、 环保、现代化的乘车服务， 满足重 庆市小康社会的需要。五、今后城市公交改革经营模式综合分析我国的经济发展水平不一，对各地的城市
20、公交改革模式就需要逐一研究。由于我国公交基础较差，建立完善的公交运营服务体系需要极大的投入，实践证明由政府直接投资经营公交不是最好的办法，有关公交的法律法规不健全也限制了私人资本进入市场，而过度放开资本进入公交市场，却会导致市场过度分割，不利于规模发展，不利于统一规划；在国民总体收入不高的情况下，实行公交市场化会导致票价上升、市民舍弃公交改为其它方式出行，最终也不利于城市的发展。在综合以上背9景的情况下，本人认为要发展适合我国国情的城市公交，可从以下几个方面加以考虑：（一）以战略的眼光，从长远出发，确立我国城市公交发展的大方向、大模式。城市公共交通属基础设施，其存在的意义和作用是被世人所公认的
21、，为社会带来方便，解决了就业， 带动了商业发展，促进了城市人流与物流，保证了社会稳定，由此产生的社会效益是难以估量的，所以政府部门必须有公交优先发展的意识。美国和法国的公共交通能发展到现在的水平，也不是从来就有的，也经历过曲折，随着我国的经济发展和城市发展，也必然会有与其相似的经历，国外公交无一例外地实行政府补贴政策， 对我国的城市公交发展也有深刻的启发。香港只是一个城市，其普通市民收入较高，能够支付得起无福利性的公交票价，所以我国大部分地区现阶段不可能以企业票款收入来建设发展需要大投入的城市公交，只有政府补贴企业，才可能发展壮大公交事业，为城市可持续发展打下良好的基础。虽然从表面上看，政府的
22、这种投入与产出比是不够的，但综合起来看，从长远看，产出是远远大于投入的。这种未来综合收益的得益者是整个城市，是所有市民，所以要让其它非国有企业来经营我国城市公交，如不给予其优厚的政策，它无法享受到这种综合收益，从而无法赢利。所以，现阶段我国可以参考法国城市公交的发展模式，巩固国有公交骨干企业对公交客运市场的控制力、影响力、带动力，真正发挥他们在城市客运中的主导地位。在当前国家发展资金不足的情况下，为满足市场需要，可根据不同特点，有条件地允许非国有经济适当介入，一定范围内参与市场竞争，以促进国营公交的思想解放，观念更新，提高效率。既然城市公交的最终得益者是全体市民，则可通过税收的方式，征收公共交
23、通税，未来还可建立公交发展基金，还要给予企业一定的优惠政策，鼓励企业挖掘潜力，通过科技手段降本增效。国家可以派专门的财务人员对10公交企业进行监督，保证企业的收支透明，划清政策性亏损与经营性亏损的界限。公交企业发展到一定阶段后，在补贴的情况下达到收支大体平衡后，可由政府发行企业债券，为企业募集发展资金。 （二）要有专门完善的法律法规体系和管理体制。城市公共交通要顺利发展，就必须有一套专门的法律法规体系，以保证企业在法制的轨道上前进。法律法规要对公交的经营体制、优先政策、补贴政策等有明确的规定。没有法律保证，这也造成了我国公交市场引资不畅等问题。当然，各地在引资进入公交市场时，不要一味只向钱看，
24、要明确规定各自的权利与义务，将其与国营企业统一管理，严格管理。坚持统一规划、统一服 务质量标准、统一市场准入制度、统一价格收费制度。当前我国政府对城市公共交通的管理是不够完善的，缺少由各界人士组成的公交管理委员会对企业进行监管和建议，这也是当前我国公交市场存在混乱现象的一个原因。各级政府对公交的控制要依法行政，减少盲目性，政企分离，把规模经济与竞争活力相兼容的有效竞争作为政府调控的目标导向。 （三）城市公交要向规模化、集约化经营的方向努力。实践证明，市场分割会造成一定的混乱，不利于充分利用资源。保证国有公交企业的部分垄断不一定是坏事，只要国有公交企业在税收补贴的情况下可以平衡，则企业就可以不断
25、发展，有各界人士组成的公交管理委员会管理和监督，广大市民对公交的适当要求是可以得到满足的。当然，在我国经济 不是很发达的地区和城市，由于缺少资金，公交发展可以坚持政府规划、 统一管理、特许经营、适度 竞争的方针，通过市场融资以及债权转股权等方式，积 极吸收和利用非国有资本，实现企业的产权多元化；要提高公交企业的服务能力和水平。 （四）在国营公交企业内部，推行员工持股，构建企业和员工的利益共同体，通过11员工持股，使员工同企业形成财产关系，与企业结成利益共同体，增强了员工对企业的认同感和对企业资产的关切度，调动员工关心企业长远发展的积极性，提高员工对企业经营管理的参与度，加强员工对企业运营的监督
26、，从而形成一种新的资本运作机制，激励员工高效率地从事生产经营活动。 （五）国营公交企业内部建立集团化紧密型管理体系。集团公司相对集权，基层权力相对较小，从而使集团的经营方针与决策能落实到位，切实执行。缩短管理链条，减小管理幅度，优化、合理设置职能部室，使总部成为集团的决策、投资、监控和资产经营中心，下属各基层单位要对降低成本和社会效益负责，明确各单位的职责范围，制定严 格、 规范的工作制度，使内部管理行为有章可循，权责明确，确保决策和管理的高效。 积极探索适应现代企业制度要求的选人用人机制。 剥离企业办社会职能，深化后勤服务改革。 （六）进一步搞好服务。坚持“以人为本”，采取多种形式，加强员工培训，努力提高员工思想素质、文化素质、业务技术素质，造就一支思想好、作风硬、技术精、 纪律严的“四有 ”员工队伍；加 强职业道德建设 ，持续推进社会服务承诺制度，大力开展规范化服务活动，使职工牢固树立服务意识。 从以上浅析中可以看出，公交企业只有大胆改革，向前发展，企业才有生存的活力，才有立足于市场经济的发展，公交的未来才前途辉煌。参考文献121、重庆公交改革文件汇编（重庆公交集团筹备组编、2002 年 5 月）2、关于优先发展城市公共交通若干经济政策的意见（建城2006288 号）3、巴西的快速公交特点，作者：龚秋月（城市公共交通 2005 年第 8 期）
