1、浅论我国的行政调解蔡武摘要我国已进入改革发展的关键时期，经济体制深刻变革，社会结构深刻变动，利益格局深刻调整，思想观念深刻变化。这种空前的社会变革，给我国发展进步带来了巨大活力，也必然会带来这样或那样的矛盾和问题。 从而也在一定程度上导致各类社会矛盾和纠纷的产生和激化加剧，民事、经济和商事等领域纠纷日益增多，我国目前解决矛盾和纠纷方式大致有协商、调解、诉讼和仲裁等几类。按照我国现有法律规定，调解在主流上大致主要有法院调解、人民调解和行政调解，非主流上还有仲裁调解、律师调解等。对于法院调解、人民调解我国法律规定的十分明确，我国有着几千年的政治历史，行政调解最早可以追溯到原始社会，当时的氏族首领及
2、其他管理国家事务的人员以当政者的身份对部落当中所发生的民事领域内的纠纷进行调解是行政调解的最早原形。在周朝时期就已存在法律意义上的行政调解，到唐代时行政调解已具规模并且产生了良好社会效果，当时的“官府调解”就意蕴着行政调解。我国在奴隶社会、封建社会及新民主主义革命时期限都有行政调解，但目前我国对行政调解虽有规定，却不全面，而且显得相对分散和零乱。随着我国建设服务型政府的步伐不断加快，行政机关在处理各类纠纷中的作用越来越受到社会各界的重视。行政调解并不是单纯的法条上的逻辑推理和对个案的简单的对错判定，而是制定良好的法律被遵行，是法律的实际社会效果的良好。行政调解工作所追求的目标是法律的社会效果。
3、法治更主要的是关心问题的解决是否妥当，是否可行，是否有利于社会秩序的稳定，是否有利于纠纷当事人日后的和睦相处。就行政机关而言，行政调解将当事人自主意思表示建立在对政府正确领导而树立起的政府权威的服从与高度的信任感的基础上，能使当事人自愿听从政府正确有益的劝导说服，化解矛盾、解决纠纷。行政调解不同于单纯按法律规定主动或被动的维持国家和社会秩序的行政行为，行政调解不仅在最低要求上完成了对纠纷的解决，使政府工作在更高层次上，采用积极主动的方式，创立一种既为法律所允许，又为纠纷当事人和服务政府所共同认可和赞同的更合理、更完善的社会关系，使行政机关在更加全面彻底的意义上履行自己的职责并行使自己相对的权力
4、。这种由被动消极行政向积极主动行政的转变，反映了现代服务行政精神的基本要求。行政调解制度是构建和谐社会的关键所在，行政调解也很好的体现了我国现代行政机关服务行政的鲜明特点。对行政调解制度进行一定深度的探究和思考，能够更好地发挥行政调解制度的价值功能，为打造和建设和谐社会主义服务。行政调解不管是从立法到司法，还是从应然到实然都存在一定的缺陷，有待于进一步从理论与实际、自宏观和微观上进行一定深度的探索和考量，以求从理论立法和实践执法上对其进行强化，更好的化解社会矛盾和纠纷。行政调解在实际当中其运用数量和次数远远超过了司法，我国到目前为止，尚没有一部真正意义上的行政调解法，只是在部分法律法规中有所规
5、定，明显与我国当前的社会发展形式不相适应，据此很有必要，对行政调解这一纠纷解决方式予以研究和阐述。关键词 调解;行政调解;价值取向引言随着我国建设服务型政府的步伐不断加快，行政机关在处理各类纠纷中的作用越来越受到社会各界的重视，而相对大家比较熟悉的行政调解不管是从立法到司法，还是从应然到实然都存在很大的缺陷，有待于进一步对行政调解从理论立法和实践执法进行强化，使之更好的化解社会矛盾和纠纷。中国特色社会主义制度下的行政调解的的基本涵义行政调解的主管者在我国除行政机关以外，是否还应包括事业单位及一些其他社会组织和团体在内;行政调解的是否可以扩充到所有自愿接受行政调解的各类社会纠纷对象，行政调解的程
6、序应该如何才能更好的与司法程序相对接的。据此，本文拟从我国行政调解的现状出发，反思如何建立和完善符合中国特色的行政调解;分析和考量我国古代的一些行政调解方法和指导思想，用于架构和指导当前的行政调解;针对我国目前行政调解的效力一般不具有终局进行考量和分析，并试图从理论上解释和处理好行政调解效力问题，使之能更好的解决社会矛盾和纠纷。我国历史上就有行政调解，而且在实际当中其运用数量和次数远远远超过了司法，只是在近代变法后，行政与司法才逐渐分离。到目前为止，对行政调解有重大突破性的全面性的研究成果尚不是很多，这也是我国到目前为止，尚没有一部真正意义上的文章来源：中顾法律网 中国第一法律门户 中顾法律
7、网提供更多免费资料下载行政调解法原因;西方国家对待司法远远重于行政，行政调解运用远少于司法，甚至根本就没有行政调解，据此，有必要对行政调解这一纠纷解决方式予以研究和阐述。笔者在政法机关工作，在工作中常需运用行政调解对纠纷进行调处，积累了一定的行政调解经验，而且在研究生学习当中，我就一直很注重这方面理论和学术资料的积累，联系实际工作，我对行政调解进行了一定程度的思考和探索。本论我国在以“和”为贵、以“和”为先的这一传统社会意识文化背景下，在老百姓心目当中，历来重视调解，尤其是行政调解。但就我国目前的行政调解制度来说，却存在不全面和不完善之处，给我国法治进程带来了诸多问题，如诉讼观念的极端化、诉讼
8、案件数量激增使法院不堪重负等等 。在新的社会形势下，必须重视行政调解，不断完善行政调解制度，充分发挥行政调解在化解社会矛盾、增进社会和谐方面的功能与作用 。以人为本是构建社会主义的出发点和落脚点，而行政调解以尊重当事人的自主意思表示、自主选择为基本前提的，行政调解充分肯定了当事人享有的权利价值。由双方当事人自主决定以何种方式和内容来解决纷争。只是在当事人双方很难达成一致意见时，行政机关才居间说合、帮助双方交换意见并且提供与纠纷相关的正确信息，或者在明确纠纷真正对立点的基础上提供切实可行的解决方案，从而帮助当事人达成合意。在行政调解中，当事人有权在法律规定范围内做自己的主人，自愿处分权利，而不必
9、听从行政机关的强制命令，这无疑是会在很大和度上提高当事人的权利意识。在法律越来越注重权利的今天，对行政调解的研究归根结底都是为社会的稳定与可持继发展而服务的，对行政调解进行理论和实践上的探索，对于现代行政法制的发展有着重要的现实意义和价值作用。一行政调解的涵义调解作为一种具有东方特色的一项纠纷解决机制在解决纠纷中有着不寻常的重要地位，许多西方国家都对此进行过借鉴。西方社会自 20 世纪 70 年代起开始兴起简称 ADR(AlternativeDisputeResolution) 的所谓“解决纠纷的另类选择”运动，即一般意义上的非诉讼解纠方式，提倡重视纠纷解决的非诉讼方式，并作为司法改革的一项重
10、要内容。行政调解作为作为一种“东方经验”在中国源远流长，这种“东方”式的纠纷解决机制力求建构公共权力与公民权利间的平衡，具有主持调解的主体上的特定性、调解方式上的非强制性、调解形式上的准司法性以及调解协议效力上的非拘束性等特点 。行政调解不仅有助于转变政府职能、弘扬公民自治，更有利于矛盾的彻底解决，社会秩序的有效维护，卓有成效地弥补了司法审判制度的不足。在行政调解中应严格遵循双方自愿合意，做到法、理、情相结合，尊重纠纷当事人诉权。(一)行政调解的字语解释及定义中国古代儒家对“仁”、“礼”的强调和推崇以及对“和为贵”的主张，都是为了平衡和协调社会人际关系。孔子所说“礼之用，和为贵。先王之道，斯为
11、美，小大由之。有所不行，知和而和，不以礼节之，亦不可行也。” 就是强调和谐，强调“贵和须息争，息争以护和”的和谐论。道家与法家也是同样提倡“息诉止争”。不过所有的这些都是存于理想之中，是人们对社会关系所追求的一种“柏拉图”式的理想，社会中的不同主体总是表现出不同的利益需求，有利益就会产生纠纷，因此，纠纷对社会而言是不可避免的产物。既然有纠纷就需要解决，而调解是除诉讼之外处理纠纷的一种方式，调解 顾名思义就是通过调的方式来达到解的目的，它是指通过处于中立地位的第三者依据一定的社会规范(道德、习惯、宗教、法律等等)对纠纷当事人进行劝告，提出建议，以促使双方当事人达成合意，解决纠纷。作为“礼仪之邦”
12、的中国，“和为贵”的儒家伦理纲常已深深渗入社会生活的各个方面，崇尚中庸之道，也就决定了中国人对于诉讼的态度认为“讼，惕，中吉，终凶”。 中国传统文化认为“良民畏讼，莠民不畏讼;良民以讼为祸，莠民以讼为能，且因而利之”， 即“讼”是不吉祥的，它把那些为物质利益而争讼的人视为“莠民”或“小人”。调解作为化解利益冲突、促进社会和谐的有效方式，在中国已经有数千年，它承载着传承传统文化和发挥社会功能的历史重负，作为一种制度文化深深影响着我国民众的社会价值观，是世界法律文化中极富中国特色的部分，在解劝决社会纠纷当中占据着极其重要的地位。“在信奉儒家学说的中国，人们对待纠纷倾向调解，而不是诉讼，而且这种偏爱
13、调解的倾向在道德和思想层面上一直延续至今。”文章来源：中顾法律网 中国第一法律门户 中顾法律网提供更多免费资料下载我国行政调解的历史可以追溯到原始社会。当时人们之间的争端由部族首领(现代意义上的行政主脑)按照原始社会的风俗、习惯，通过协商或者其他为纠纷当事方所认可的方式予以解决。而对于本氏族个别不遵守习惯的人，则是依靠社会舆论和社会道德力量，采取调和的办法，使其归顺，认识错误，达到平息矛盾、排纷解争、调整好相互之间关系的目的，以维持正常社会生活秩序和生产秩序。可以说，这就是行政调解的最初的原始形式。奴隶社会的行政调解与原始社会相比，在性质和内容上已经发生了变化，并且在官府调解(即相当于现代意
14、义上的政府调解)之外还有民间调解(与现代意义上的人民调解很相似)的划分。在我国周代专门设有“掌司万民之难而谐和之”的“调人”之职，这可能是我国历史上最早的设立的专职“行政调解员”了。春秋时期儒家学派创始人孔子也是积极提倡调解，其在做鲁国司寇时就宣称“听讼，吾犹人也，必也使无讼乎。” 进入封建社会后，统治阶级为了推行礼治和道德教化，更加注重发挥行政调解的息事省讼功能。“乡有三老，有秩、啬夫、游缴。” 其中啬夫的主要职责就是调解争讼。唐代的乡里讼事，则先由里正、村正、坊正调解。而到了宋代，行政调解制度则正式得到法律确认并被引入司法程序，当然当时的行政调解含有行政干预的成份在内，要求地方官员“当以职
15、务教化为先，刑罚为后”，“每遇听讼，于父子之间，则劝息教慈;于兄弟之间，则劝以爱友。”行政调解被广泛用于解决当事的民事纠纷，乡里设社，社长负有调解职责即“诸论诉讼婚姻、家财、田宅、债负，若不系违法事重，并听社长以量谕解免使妨废农务，烦扰官司。” 此后明朝的教民榜文和清朝的大清民事诉讼法典都有关于行政调解的规定。而在中国近现代，社会发生了巨大变革，中国共产党在领导全国人民争取独立解放的同时，也大力推动了行政调解制度的发展。在我国新民主主义革命时期，革命根据地的基层人民政府就负有调解民事纠纷和轻微刑事案件的职责，特别是自 1941 年起，各根据地民主政权相继颁布了适用本地区的有关调解工作的单行条例
16、和专门指示，如山东省调解委员会暂行组织条例、晋西北村调解暂行办法等，使调解工作走上了制度化与法律化轨道。建国后，随着民主与法制建设的不断完善和加强，调解制度也走上了一条不断完善和发展的道路。中华人民共和国宪法首先明确了人民调解委员会的地位，1989 年国务院颁布的人民调解委员会组织条例和 2002 年司法部发布的人民调解工作若干规定，对人民调解工作的性质、任务和原则等作出了一系列的规定，确立了我国现行的人民调解制度。1991 年颁布的中华人民共和国民事诉讼法将 1982 年中华人民共和国民事诉讼法(试行)规定的“着重调解”改为“自愿合法调解”，据此,确立了我国现行的诉讼调解制度。1999 年颁
17、布的行政复议法取消了 1990 年行政复议条例关于“复议机关审理复议案件，不适用调解”的规定，2007 年颁布的国务院行政复议法实施条例明确规定两种案件可以适用调解，从而最终在行政复议中也确立了行政调解制度。所谓行政包括国家行政、社会行政和企业行政，我们在这里要论述的是国家行政，它是指一个国家的行政机关与该国的其他国家机关,政党组织,群众团体等之间权力关系及其制度的总称，其核心是行政机关在政治体制中拥有的职权范围和权力地位;而所谓调解，是指双方或多方当事人之间发生权益纠纷，在第三者(即调解主持人)的主持下，通过第三者依照法律和政策的规定，对双方当事人的思想进行排解疏导，说服教育，促使发生纠纷的
18、双方当事人，互相协商，互谅互让，依法自愿达成协议，由此而解决纠纷的一种活动。它是排解纠纷，调整当事人之间关系的重要途径，也是当前法律工作者要面对的一项经常性的工作。行政调解就是通过行政主体的主导使纠纷当事方在自愿意和合法的情况下解决纠纷，是使不同的利益主体之间趋于平衡，达到和谐一致的一种手段和方法。到目前为止，在法学界和司法实践中，人们对行政调解的认知不尽相同。当前，将行政调解作为一种限定性制度看待，认为行政调解依附于人民调解或某种行政法律制度的法学专著有：应松年主编：行政法学新论;杨海坤主编：行政法与行政诉讼法;胡建淼：行政法学等。对于行政调解的概念，不同的学者有不同的看法。有的学者认为行政
19、调解是介于人民调解和法院调解之间的一种调解制度，一般是指由国家行政机关出面的，以国家法律和政策为依据，以自愿为原则，通过说服教育等方法，促使双方当事人平等协商、互让互谅、达成协议，消除纠纷的诉讼外活动。有的学者把行政调解定义为国家法定的行政主管机关依法对其隶属的行政机关之间、行政机关与社会团体、企事业单位之间，以及行政机关与公民之间，因行政管理问题发生争议后所进行的调解。还有的学者把行政调解的主体扩大了，认为行政调解是指行政主体主持的，以国家法律、政策和公序良俗等社会习俗为依据，以自愿为原则，通过说服教育等方法调停、斡旋，促使当事人友好协商，达成协议，消除纠纷的一种调解制度。纵观各种行政调解的
20、定义可以看出，学者们一般都把行政调解的主体定位在国家行政机关，而将其他社会主体排除在外。文章来源：中顾法律网 中国第一法律门户 中顾法律网提供更多免费资料下载依照我国现行法律法规的规定和实践经验，笔者认为，行政调解，就是国家行政机关依照法律法规的规定，在其行使行政管理的职权范围内，对特定的民、商事纠纷及轻微刑事案件在分清是非查明事实的基础上，在纠纷当事方平等到自愿意的前提下，所进行的一种通过调而解纷的行政活动。行政调解的范围应当包括民事领域的纠纷、商事领域的纠纷和情节轻微、危害不大的刑事自诉案件。(二)行政调解的性质、作用和种类行政调解同人民调解一样，同样属于诉讼外调解 ，在我国行政调解所达
21、成的协议目前一般是不具有法律上的强制执行的效力，但对当事人一般是具有民事上的约束力。因为，行政调解和人民调解一样，均是在自愿的基础上所进行的调解活动，依照法律规定，当事人对所达成的协议，都应当依法自觉全面地履行。因此，可以说行政调解所达成的协议，与人民调解所达成的协议一样，对当事人具有民事上的约束力，如果当事方有所违反应通过诉讼途径予以救济，而不能在法律上直接寻求司法的强制执行力。在我国新民主主义革命时期，当时革命根据地的基层人民政府就负有调解民事纠纷和轻微刑事案件的职责。建国后，行政调解逐步发展为多种形式，除基层政府调解一般民事纠纷和轻微刑事案件以外，法律还规定部分国家行政机关负有调解特定的
22、民事纠纷和经济纠纷职责。行政调解是国家行政机关对经济活动和社会生活执行管理和监督的一种方式，不仅可以调解公民之间的纠纷，还可以调解公民与法人之间和法人与法人之间的权利义务关系的争议。 行政机关基于自身所拥有的远超出一般社会主体的强大的社会资源(如信息、人员、资金等方面)是有能力整合纠纷的各种解决力量，调动一切可以利用的因素，采取综合手段把纠纷处理好、解决好。行政调解能杜绝纠纷解决过程中推诿、拖延、梗阻现象的发生，畅通群众的诉求表达渠道，给当事人提供更多的便宜、及时、有效的纠纷解决方式。 在实际生活当中，行政机关可以通过主动排查社会矛盾，及时报告疑难纠纷，做到早发现、早沟通、早化解，以保证调解工
23、作“以防为主、调防结合、多种手段、协同作战”战略预期的有效实现。多年以来，我国行政机关调解处理了大量的经济纠纷和民事纠纷，而通过调解处理好的纠纷，绝大部分都是由双方当事人自觉履行的，再次通过诉讼途径解决的很少。由此可见，行政调解对保护公民、法人和其它组织的合法利益，调整民、商事等社会关系，维护社会稳定，推动社会主义经济建设起了重要作用。行政调解依其调解协议的协力是否具有司法强制执行力，在理论上可分为有司法强制执行力的行政调解和无司法强制执行力的行政调解。有司法强制执行力的行政调解是指行政调解协议成立后，当然的就具有司法强制执行力，如果当事方不依协议履行，另一方可以依据法律直接向法院申请强制执行
24、该行政调解协议，目前各国对此类行政调解鲜有规定。无司法强制执行力的行政调解是指调解协议成立后，如果一方不依协议自觉全面地履行自身义务，另一方不得凭该行政调解协议直接向法院申请强制执行，也即是说该行政调解协议不具有司法强制执行力，此种行政调解仅依赖当事人自觉履行而实现。无司法强制执行力的行政调解是各国目前最为普遍的行政调解。就我国目前而言，行政机关依法可以调解的纠纷种类较多，在行使行政管理职能过程中，所遇到的各类纠纷行政机关基本上都可以进行调解。据此，我国当前行政调解的类型主要有以下几类：1、基层人民政府所进行的行政调解：调解民、商事纠纷和轻微刑事案件一直是我国基层人民政府的一项职责，主要是由乡
25、镇人民政府和街道办事处的司法调解员负责进行。我国法律规定，司法调解员是基层人民政府的组成人员，也是司法行政工作人员，除了指导人民调解委员会的工作和法制宣传外，在日常活动中还要调解大量的民、商事纠纷及情节轻微、危害不大的刑事自诉案件。2、国家管理合同机关所进行的行政调解：我国合同法明确规定，当事人对合同发生争议时，可以约定仲裁，也可以向人民法院起诉。国家规定的管理合同的机关，当前主要是各级工商行政管理机关。工商行政管理机关对其辖区内法人之间和个体工商户，公民和法人之间的经济纠纷，经纠纷主体申请可以依法进行调解。3、公安机关所进行的行政调解：我国治安管理处罚法规定，对于因民间纠纷引起的打架斗殴或者
26、损毁他人财物等违反治安管理的行为，情节轻微的，公安机关可以调解处理;我国道路交通安全法规定，公安机关处理交通事故，应当在查明交通事故原因、认定交通事故责任、确定交通事故造成的损失情况后，组织当事人和有关人员对损害赔偿进行调解。这是法律法规授予公安机关对道路交通事故进行行政调解的权利。4、婚姻登记机关所进行的行政调解：我国婚姻法规定，男、女一方提出离婚的，可由有关部门进行调解或直接向人民法院提出离婚诉讼。同时，该法还规定，男、女双方自愿离婚的，文章来源：中顾法律网 中国第一法律门户 中顾法律网提供更多免费资料下载应同时到婚姻登记机关申请。据此，婚姻登记机关也可以对婚姻双方当事人就是否离婚、离婚
27、当中所涉及的夫妻共同财产和子女的抚养等问题进行调解。(三)行政调解的原则、方法、地位和效力行政调解应当在查明事实、分清是非、明确责任的基础上，说服当事人互谅互让，依照法律、法规及有关政策的规定，让双方当事人自愿达成协议以平息和解决争端。因此，自愿和合法原则是行政调解首先应当遵守的原则。另外，行政调解还必须坚持依法保护和不得侵害当事人诉讼权利的原则，这一原则其实就是自愿原则的延伸，如果当事人不愿进行调解，或者经过调解达不成协议，或者达成协议后又反悔的，一方或双方当事人都有权向人民法院提起诉讼，通过司法程序保护自己人合法权益。因此行政调解应遵循如下原则：1、依法调解原则依法调解原则要求行政机关在做
28、出行政调解行为时必须有法律法规作为依据，而且必须依据法律进行调解，在调解当中行政机关不能对当事人施加行政压力,进行行政强制，更不允许为了达成调解的目的而对行政调解当事人采取违法的手段和方式进行调解。2、调解自愿原则调解自愿原则要求行政调解是双方当事人都自愿同意采用这一纠纷解决处理方式，对调解协议的内容应该由当事人自己进行协商，行政主体对此只有建议权，不得对当事人有强迫行为，应由当事人自愿进行。3、一般不主动受理原则我国法律规定，当事人有选择解决争议方式的自由，如果当事人不申请由行政机关主持调解属于行政机关有权调解的纠纷，除我国法律有特别规定外，行政机关就不能主动要求对其争议进行调解，一般不主动
29、受理原则就是要求行政机关在行政服务当中应当充分尊重当事人的权利。4、行政调不具终局性原则行政调解与法院调解不同的是行政调解不具终局性，行政调解做出后，当事人如果都后悔的，通过合法程序可以向做出调解的行政机关的上级机关申请复议，对复议不满的还可以在规定的时间内向法院提起诉讼，总之当事人可以选择任何方式对自己的合法权益进行保护。5、一事不再调原则行政调解部门在对当事人争议的案件进行调解后，在做出了调解协议书并生效后，如果当事人反悔，同时申请再调解的，行政调解机关不能再就同一事件进行受理，此时的调解机关只就审查撤销协议书进行审查，而不作调解。对于调解的方法，有多种多样的灵活方式，跟具体的调解人员的知
30、识和经验有关。不过总的来说，在调解过程中应当做到深入调查研究，虚心倾听当事人的意见，查明事实，和蔼、耐心、细致的说法讲理，晓之以理，动之以情，以理服人，坚持说服教育、方便群众。不可否认，行政机关在进行行政调解的过程中，其行为首先是一种行政行为，无论其有无效力。既然作为行政行为那么就必须具有行政行为应有的效力。行政行为的效力一般包括确定力、拘束力和执行力。但行政调解这一行政行为却在行政调解协议成立后不具有执行力，行政调解协议仅依赖当事人自觉履行而实现。此时行政调解作为行政行为的一种已没有了确定力、拘束力和执行力。根据行政行为的合法成立要件可知只要是合法的行政行为都是有效的，那么在这里非正式行政行
31、为又没有一般行政行为应有的效力，这是不是立法者自身设计的一个矛盾之处?显然不是，现代文明国家规定只有司法才具有至高无上的最终权威性，如果法律规定行政调解协议具有了确定力、拘束力和执行力，文章来源：中顾法律网 中国第一法律门户 中顾法律网提供更多免费资料下载那么就会导致行政权与司法权的混淆，不利于权力制衡，这无疑对一个国家的法治建设是不利，也不利于一个国家的现代文明进程的构建和发展，因此，行政调解虽然其主体行政机关所进行的调解行为可以认为是一种行政行为，但就对其所促成的协议而言，该协议只具有契约性，不能赋予其司法效力也就不应具有确定力、拘束力和执行力。行政调解既然作为一种行政行为，只要行政机关
32、做出了调解行为就应该发挥作用，严格按照规定的程序，产生其应有的效力，否则行政行为的效力将会受到质疑。同时由于行政调解是基于双方自愿，平等协商达成的，一旦公民、法人或组织不同意调解或对调解产生疑义，应该允许其寻求应有的途径解决问题，法律不应该对调解设置禁区，应该允许相对人选用任何她认为可以保障其权力的方式。行政复议、行政诉讼都应该成为权利救济的手段。但是我们也要注意维护法律的尊严和行政机关自身的形象和权威，同时还要保障调解双方的利益，不能厚此薄彼。行政调解的效力应当是与人民调解具有同等的法律效力，对行政机关主持调解达成的调解协议，如果不存在欺诈、胁迫、乘人之危或重大误解、显失公平等违反法律法规的
33、情况，当事人就应当自觉履行。如果一方当事人不自觉履行行政调解协议，另一方当事人可以就协议的履行、变更、撤销向人民法院提起诉讼。这就是当前我国法律应当赋予行政调解的法律效力，只有这样，才符合我国当前国情特色的现代法治文明建设。因此，应从以下几个方面确定行政调解的法律地位与法律效力：1、行政调解的合法性：首先，行政调解的主体必须合法，行政机关的调解，一般是依据我国法律法规的规定进行的调解，如基层人民政府的行政调解，是根据调解条例及社会治安综合治理的有关规定进行的调解;公安机关的行政调解，是根据治安管理处罚法等规定进行调解;交警部门的行政调解，是根据道路交通安全法的规定进行调解;卫生行政主管部门的行
34、政调解，是根据医疗事故处理条例的规定进行调解;婚姻登记机关的行政调解，是根据婚姻法的规定进行调解。据此，所有行政机关的调解，一般是在有法律法规明确规定下，行政机关在履行自身行政管理职责过程中进行的调解。 其次，行政调解的程序应当合法，进行行政调解，其调解程序法律有规定的要按法律规定，法律没有规定的情况下则一般需在双方或者多方当事人认可的规则下进行。行政调解的内容应当合法。行政调解的内容要符合法律规定，强制调解、压迫调解，均属于不合法的调解，这就要始终坚持自愿、合法原则。有效的民事法律行为未必合法，但合法的民事法律行为应当有效。合法的民事法律行为有三个要件：(1)行为人具有相应的民事行为能力;(
35、2)意思表示真实;(3)不违反法律或者社会公共利益。从社会发展的角度上讲，凡是有效的民事法律行为，就具有相应的社会和法律地位并应承担相应的民事法律责任，否则让民事主体能随意今天承认明天又反悔，反复无常，无疑会造成社会资源的浪费，阻碍现代社会法治文明进程的建设和发展。2、行政调解的专业性。行政调解是行政机关及其工作人员，在法律法规的有所规定的前提下，对自己职权管理范围内的争议和纠纷进行调解，行政调解的主持者一般来说都是行政机关内部通晓法律法规和政策的行政公务人员，对行政调解具有丰富的实践经验，而且经过多年经验的积累，行政机关在进行行政调解时一般都有一整套较为科学的调解程序，据此，与其他调解相比，
36、应当说行政调解更具有专业性。3、行政调解具有无偿性。行政调解和人民调解一样，都具有无偿性，在解决纠纷中不收取费用。在我国目前司法体制尚不全面发达的情况下，较大部分老百姓还是不愿意打官司的，大量的纠纷主体都还是愿意通过诉讼外调解的方式予以解决，行政调解的无偿性下好迎合了普通老百姓的心理，使得当事人更愿意把纠纷交给行政机关来协调和处理，基于这一原因，通过行政调解达成的协议绝大部分当事人都能认真全面积极的进行履行。因此，行政调解出于经济目的有利于纠纷主体及时维护自身权益和解决矛盾。4、行政调解的效能性。刚性的判决有时并不利于纠纷的彻底解决，而且还可能形成双方当事人之间的尖锐对立，这也就很好地说明了“
37、诉讼不是万能的”。从历史和实证的角度看，中国人对于纠纷的解决具有明显的“厌诉”倾向，老百姓更愿意通过和平的方式来化解纠纷，行政调解不但在心理上符合我国老百姓对纠纷解决方式上的价值取向，而且在纠纷的解决中往往能协调多方利益使之平衡，使纠纷的解决具有彻底性，使其他有可能次生的矛盾化于无形，由此可见，行政调解在解决纠纷上具有很好的效能性。( 四)行政调解的特点文章来源：中顾法律网 中国第一法律门户 中顾法律网提供更多免费资料下载1、主体上具有行政性。行政调解是行政主体出面主持的一种纠纷解决方式，其主体一般是国家行政机关。这使得其不同于法院调解和人民调解，它是行政主体所主持的解决争议，消除纷争的调解
38、活动，是行政主体行使职权的一种方式。它的主体既不是法院调解中的人民法院也不是人民调解中的群众自治性组织，而是依法享有行政职权的国家行政机关和部分经法律法规授权的组织。在我国目前的法律体系中，基本上都将行政调解的主体设定在行政机关，而对于法律法规授权组织行使行政调解职权的规定较少，只是在消费者权益保护法和治安管理处罚法中有所规定。2、形式上具有准司法性。行政调解体现的是行政主体作为第三者居间对平等民事主体的民、商事、部分刑事自诉案件及部分行政争议予以调停处理。这和法院调解一样，行政主体作为居间者应不偏不倚，通过说服教，对争议纠纷依法作出合情合理的公断。行政机关的这种居间调停性有别于一般的具体行政
39、行为，使其具有法院调解的一般特性，只不过是其在调解方式、调解程序、调解范围和调解效力方面与司法调解有所区别。3、效力上具有非拘束性。行政调解是一种诉讼外的调解，它不是行政仲裁或行政诉讼的必经程序。当事人不同意调解的还可以申请仲裁和行政诉讼。作为诉讼外活动的行政调解，在一般情况下行政调解协议主要是靠双方当事人的信用承诺和社会舆论等道德力量使义务主体自动履行。不能因经过了行政调解就限制当事人再申请仲裁或另行起诉的权利，这与一经送达协议书就具有与判决同等法律效力的司法调解截然相反。绝大多数学者都认为除个别情形外，行政调解协议一般不具有法律上的强制执行力，调解协议的实施过程中，遭到行政相对方的拒绝，行
40、政机关权无权强制执行。4、调解方式上具有非强制性。行政调解不同于行政处罚、行政裁决，不能由行政主体单方强制做出决定。行政调解程序的启动运行以至被执行，完全是行政管理相对方之间合意的结果。申请调解、达成协议以及达成什么样的协议，当事人具有完全的自主权，行政调解主持者不能强迫。在行政调解中行政主体是以组织者和调解人的身份出现，它的行为只表现为一种外在力量的疏导教育、劝解协调，而最终决定的作出应基于当事人不受威胁欺诈的真实自愿的意思表示。5、救济方式具有特殊性。由于行政调解是在双方自愿的基础上完成的，当事人如对调解行为持有异议，完全可以拒绝在调解协议上签字。行政调解当事人不得以不服行政调解为由，提出
41、行政复议或者行政诉讼，也就是说行政调解不是行政机关作出的具体行政行为不具有行政性。 如果行政主体及其工作人员在调解过程中采取了不适当的手段，该行为在事实上就不属于调解行为，而是违背当事人意志的行政命令。对于这种具有强制性的行政行为不服的，当事人可以以调解事项为由向上一级行政机关申请复议或提起行政诉讼。因违法的行政调解给当事人造成损失的，可依法定程序要求行政主体进行赔偿。6、争议纠纷具有民、商事性。行政调解的纠纷，或由法律法规规定，或由纠纷当事方事先在合同或协议中约定。其对象是作为行政管理相对方的个人、法人或者其他组织之间发生的民事争议和经济争议，特定情况下也可以是行政赔偿争议。专利申请人之间的
42、纠纷、职工与单位之间的纠纷等等，这些民事争议当事人之间，法律地位是平等的，不存在命令与服从，主动与被动的单向隶属关系，争议的指向是有关民事权益方面的。争议的当事人都有自愿、真实地表达自己的理由和意见的权利，行政主体应当以平等态度对待双方当事人。(五)行政调解与法院调解、人民调解的异同从我国调解制度的体系来看，行政调解、法院调解、人民调解都能体现出对一定范围内社会矛盾进行干预，只是各自干预的表象不一样罢了。法院调解是指在法庭审判人员的主持下，双方当事人在自愿合法的基础上，经过平等协商达成协议，从而解决纠纷的一种方式。人民调解是指人民群众通过调停说和，从中斡旋，解决纠纷的一种活动，其最主要方式是在
43、人民调解委员会主持下的调解。三种调解方式的共同点主要有：文章来源：中顾法律网 中国第一法律门户 中顾法律网提供更多免费资料下载第一，都是通过争议当事人之外的第三者作为主持进行调停说和，解决当事人之间争议或纠纷的一种活动。行政调解的主持人是行政机关和部分法律法规授权组织，法院调解的主持人是法院，人民调解的主持人主要是人民调解委员会。第二，都是在自愿原则为首要前提下进行的。行政调解是在当事人自愿的原则下，行政主体依法行政相对方之间以及行政主体和行政相对方之间发生争议后进行的有一定法律效力的调解。对于法院调解，我国民事诉讼法第八十五条规定：“人民法院审理民事案件，根据当事人自愿的原则，在事实清楚的
44、基础上分清是非，进行调解。”对于人民调解，村民委员会组织法第十四条城市居民委员会组织法第十三条规定：“村民委员会和居民委员会根据需要设立人民调解委员会。人民调解同样要遵循合法和自愿原则，不能依主观意志随意调解，或强制性达成协议。”第三，调解都是在“查清事实、分清责任”的基础上进行的，调解的内容不得违反国家有关政策和法律。不管是行政调解、法院调解还是人民调解，调解方在调解过程中都不能采取不适当的手段，违反国家有关规定。行政调解与法院调解、人民调解的区别主要有：第一，调解的主体不同，行政调解的主体是特定的国家行政机关和部分有法律法规授权组织。法院调解的主体仅限于各级人民法院，民事诉讼法第八十六条规
45、定：“人民法院进行调解，可以由审判人员一人主持也可以由合议庭主持，并尽可能就地进行。”人民调解的主体可以是律师，也可以是调解委员会或者人民群众。第二，调解的性质不同。行政调解和人民调解都是属于诉讼外的调解，不具有司法性，而法院调解则属于诉讼中的调解，具有司法性。第三，调解的范围不同。法院调解的范围是人民法院受理的全部民、商事案件和部分刑事自诉案件，以及附带民事诉讼案件。行政调解的范围从现在的法律法规来看，大多局限于民事纠纷、轻微违法行为、权属争议及行政补偿的数额争议及部分刑事自诉案件这几个方面，而且还不涵盖上述这几个方面的全部。而人民调解的范围最为广泛，所有的民事纠纷和轻微的刑事纠纷都可以通过
46、人民调解加以解决。第四，调解的效力不同。法院调解协议一经送达签收即生效，就具有和判决一样的法律效力。当事人不得反悔也无权再向法院起诉，只是在确有违反自愿原则的情况下才可向法院申诉;而行政调解目前普遍认为虽具有一定的约束力，但不具有司法上的强制执行力，调解协议的实施过程中，当事人拒不履行，行政机关不得采取强制措施，须向法院诉讼后才能依法向法院申请强制执行。至于人民调解，主要依靠当事人自觉自愿来履行，不具有法律上的强制性，一方反悔而不履行时，另一方有权向人民法院提起诉讼，依据司法程序保护自己的二、我国当前行政调解的现状在社会关系领域，中国人固有的和谐观念表现为“以和为贵”、“息讼”、“厌诉”等等。
47、对于“干部解决”、“私了”等方式的选择反映了人们对调解这种方式的渴求与热爱。从和谐的理念来看，调解优于诉讼，其目的直奔“息讼”、“止争”之主题。如果通过调解的方式就能够使纠纷得到解决，则无需采用诉讼的方式，调解应处于诉讼的前位，诉讼只是实现社会公平、保障社会正义的最后一道屏障。“天人合一”、“无讼”、“重义轻利”、“德主刑辅”等所有传统文化都表明一个立场，即“理想的社会一定是人民无争的社会;争论乃是绝对无益之事” 但这毕竟是一种理想，事实上，在人类社会中，矛盾的发生是不可避免的，不过减少矛盾的发生则是可能的。任何秩序都是建立在矛盾被解决的基础之上的。秩序不会一劳永逸，一个良好的秩序不是指没有矛
48、盾的秩序，而是一个有着良好的矛盾解决机制的秩序，诉讼尽管是解决社会矛盾的一种机制，不过它只是解决纠纷的最后选择，但不一定是最优选择。刚性的判决有时并不利于彻底解决纠纷等。对于纠纷的解决，行政调解有着诉讼无法比拟的特殊优势，从法治的角度观察，设立行政调解制度，在自愿、合法的前提下对有关纠纷进行调解，充分体现了“当事人自治为主、国家干预为辅”的原则，这不仅有助于迅速解决纠纷，而且有助于促使双方握手言和，符合“以和为贵”的传统观念。与对抗性很强的诉讼和冷酷的判决相比，行政调解更富人性化，更有人情味，“成则双赢，不成也无输方”，因此，颇受当事文章来源：中顾法律网 中国第一法律门户 中顾法律网提供更多
49、免费资料下载人的青睐。从历史和实证的角度分析，中国人对于纠纷的解决有明显的“厌诉”倾向，更愿意通过“私了”的方式来化解纠纷。私了并不是一个法律概念。现代汉语词典解释的“私了”就是“不经过司法手续而私下了结” 。(与“公了”相对)。通常理解，私了是指公民、法人或其他经济组织在遇到矛盾冲突、利益纠纷时，双方通过摆事实、讲道理的方式解决矛盾，平等、自愿、公平、合理地私下解决问题。这种方式简便、及时又不伤和气，有着悠久的历史传统和深厚的群众基础。在古代中国，在大多数告到衙门来的案件中，县令都会反复敦促原告和被告私了。但在当今的处理纠纷方式中，私了并不被看重。我国目前的法律法规库中甚至查不到“私了”一词。行政调解包含有“私了”的因素，吸收了“私了”的长处 。选择调解的方式解决纠纷，有助于消除双方当事人之间的对立情绪，当事人本着“和为贵”的理念，通过互谅互让、平等协商，促成双方握手言和，化干戈为玉帛，从而使纠纷得到彻底解决，这有利于维护社会的稳定和增进社会关系的和谐。从某种意义上讲，“厌诉”的
