1、作者姓名：张家俊 作者单位：赤峰市巴林左旗民政局 通讯地址：赤峰市巴林左旗党政综合楼 104室联系电话：0476-7861401 15247691099 电子邮箱：浅析我国农村养老模式创新-农村互助养老幸福院根据第六次全国人口普查主要数据显示，截至 2011 年底，我国 60 岁及以上老年人口达 1.85 亿，占全国总人口的 13.3%，占全球老年人口 21.4%，居世界首位。预计到“十二五” 期末，60 岁以上老年人口总量近突破 2 亿， 这预示着我国已 经提前步入了人口老龄化，并达到了高峰期。如何解决养老问题 已成各级政府加快经济建设 、构建和 谐社会进程中急需破解的难题。本文从当前农村养
2、老形 势和现状出发， 详细阐述农村互助养老幸福院的含 义、定位、特点以及具有的独特优势和发展前景，并根据 农村实际情况分析了 农村互助养老这一新模式在发展过程中所面临的瓶颈制约和不成熟因素，如政治条件不成熟、保障资金不足、养老观念阻碍、技术支持缺乏等等，进而提出一些合理化建 议，以充分发挥和调动社会、政府与个人三级联动的积极作用。一、农村社会养老当前形势和现状伴随着经济的飞速发展，城镇 化进程的不断加快，大量 农村青壮力 进城务工、经商，农村“空壳”化、 “空巢 ”化、人口老龄化、生活 贫困化问题、养老隐性问题在经济较为落后的偏远农村地区日益凸显，根据内蒙古自治区有关数据统计，全区有 150
3、多万农村老年人口中约有 30%是贫困、独居老人。农村留守、空巢、独居老人逐年的增加，子女在外务工、 经商尽不到赡养义务，许多老人家庭贫 苦、生活条件困 难、居住条件简陋、子女无暇照料、老年生活孤独、精神慰籍缺失，而此时养老服务体系中占据重要地位的公办养老院应该发挥重要的作用，然而，据有关媒体报道，很多公办养老院，却出现了“ 无人入住 ”、“无法入住”或的入住率较低的现象，调查发现：很多老人们 之所以不愿意去敬老院， 绝 大部分是中国的养老观念在作怪，“宁可在家养老、也不愿去养老院 ”，人 们思想里还残留着“ 没有子女的老人才去养老院”的传统；有的是要守祖业；有的觉得人要落地归根，死也要死在自己
4、家里；有的始 终认为在敬老院受约束，没有自由；还有的五保老人不 进敬老院更是有说不出的苦衷，乡镇干部透露，这些人的亲属为了得到国家每年给老人的一份五保金，借口 说“ 你去了，外人会骂我们不管你、没良心”等，从而达到阻止老人去敬老院、养老院的目的。在这样家庭养老功能弱化、社会养老缺位的背景下，探索农村养老的新模式，解决好农村老人、特别是留守、空巢和独居老人的养老问题，已经成为当前迫切需要破解的 难题。因此，寻找一条能够改变当前农村养老现状的新模式，这就是农村互助养老幸福院。二、农村互助养老幸福院的含义、定位和特点互助养老是介于纯社会化养老和居家养老之间的一种新型的养老模式，互助养老更 强调普通群
5、众之间相互的帮扶与慰藉。 这种模式是“ 集中居住、分户生活、 统一管理、互帮互助”。“集中居住”就是通过整合项目，捆绑资金，集中建 设或改造村 级互助养老幸福院。主要接收五保户和“空壳村 ”、“老龄村” 以及失去生存条件的自然村的老年人。 “分户生活” 就是让入院的老人们单独分户居住，分灶饮 食、蔬菜自 给自足，实行自我管理、自我服务，保持他们原有的生活方式和人际交往。 “统一管理 ” 就是互助养老幸福院由政府出资建设，为集体财产；村委会统一管理、维护，统一提供服务；老年人无偿居住，子女没有继承权。 “互帮互助”就是在互助养老幸福院不设专职服务人员，由互助养老幸福院 协调安排老人 们结对互助，
6、年 龄小的照顾年龄大的，身体好的照顾身体差的，彼此相互帮助，共同生活。这一模式实现了他们在自己熟悉的环境里生活， “进院不离家、离家不离村，离亲不离情，离户不离土；养老在乡村，享乐家门口”的养老愿望。主要解决了子女在外 务工、 经济的来源保障，身体健康、生活能 够自理的农村空巢老人的养老问题，而就近居住的方式更是解决了老人故土 难离情结， 这一模式既满足了老年人的心理需求，又 为老年人养老提供基本保障，从而对稳定家庭、稳定社会起到良好的支撑作用。这种互助养老模式的特点是：一、地方政府的资金扶持、社会力量的经济支持保证了这种村级互助养老幸福院的正常运转，老人 们只需自带米面油就可以生活，每位老人
7、每月花销不足百元，跟居家差不多，所以能够深受农村老人的认同与欢迎。二、入住老人互助服务，自我管理，不需要服务人员。三、这种模式给老年人提供了集中居住、互相照顾、快 乐生活、安度晚年的自由空间，老人们获 得被需要的满足感的同时，子女也少了因为把老人送敬老院而被议论的顾虑，从而为子女赡 养老人提供了平台；减少老人与子女因 琐碎小事产生的摩擦和纠纷，降低子女不孝、婆媳不和等不和谐因素，直接推动民风改善，促进农村精神文明建设和和谐社会建设。四、这种模式可以解决老年人的生活照料、排解老年人孤独和寂寞的精神慰藉难题，既解除了外出务工、经商子女的后顾之忧，又减轻了他们的压力，让更多青壮年劳力放心大胆走出家门
8、闯天下，吸 纳更多信息， 赚取更多财 富，及时更新观念，这对于城市化的发展以及城乡接轨，落实 “城市反哺农村”，都是一种 积 极的推动。四、这种模式有效地保障了老人有适合生存的必需条件，可以让老人们有归属感，有效弥补了农村家庭养老的不足，使农村空巢老人和漂泊老人实现了“住有所居、老有所乐”。五、弥补了政府在养老服务方面的缺陷，这种模式有效解决了政府 财力不足、养老服 务资源短缺、养老服务人员匮乏等农村社会养老问题，分担了政府在 农村社会养老中的负担，是政府养老服务不足的有益补充。六、集体居住丰富了农村老人的精神世界，相似生活习惯、相近人生经历、相互认同观念的老人在一起生活，相互交流、相互沟通、
9、相互帮助、相互支持有利于老年人精神生活得到充实， 对提高老年人的生活质量有着重要的价值。三、农村互助幸福院的养老模式优劣势分析 实践证明，农村互助养老新模式，较好解决了老人的生活照料、精神慰藉、文化活动等需求问题，实实在在给老人们解决了最基本、最迫切的生活困难，既体现传统居家养老习俗，又促进了家庭和睦，具有着独特的 优势：第一、农村互助幸福院的养老模式在个 别地区的探索成功，得到党和政府的高度重视。国家民政部长李立国同志进行专项调研时，称 这一养老模式是已 经被实践证明，是群众需要的、村级组织有能力兴办的、政府有支持条件的新型养老模式。民政部也下发指导意见，在全国农村倡导互助养老模式，各省市也
10、相 应的出台指导意 见和具体要求，因此有了党和政府的支持，农村互助养老模式的 发展势必会拥有良好的政治 环境。第二、当前的农村互助幸福院的养老模式与 经济发展水平、资金投入程度以及基础设施建设状况紧密相关，受到经济 因素的深刻制约。地方 经济水平是搞好 农村互助幸福院的必要的物质前提。由于这种模式投 资少、运 转费用低、操作简单等因素，只需当地政府一次性投资建设外，村级组织只需承担水、电、暖等日常运转的可能几千元的费用即可，入住老人每月生活费可能不足百元就可以在这里快乐的安享晚年。 这 种模式村级村组织有能力兴办，政府有条件支持。因此这种农村互助养老模式的 发展拥有了良好的 经济条件。第三、在
11、这种互助养老幸福院中充分尊重老人的生活习惯，在日常生活里，以老人自我管理、互助照顾为主，采取自我选择、协商互助、来去自由的管理模式。是符合农村实际、具有特色的低成本“精神养老” 之路的，它既有农村养老院的特征，又符合农村老年人的居住养老习惯；既给老人提供了集中居住、互相照顾、快 乐生活的自由空 间，也为子女赡养老人提供了平台，为孝道文化的发扬探索了新的形式；既解除了老人孤独寂寞，也解除了子女外出 务工、发家致富的后顾之忧，因此这种农村互助养老模式的发 展是符合社会养老文化的实际。第四、这种农村互助幸福院的养老模式是 应对当前农 村人口老龄化问题，保障和改善民生的有效措施；是适应传统养老模式转变
12、、满足人民群众养老服 务必需的必由之路，是解决失能老年群体养老问题、促进 社会和谐稳定的当务之急；同 时也是解决农村劳动力、提高老年人幸福指数的有效途径。第五、农村互助养老幸福院 这项工程的大力实施，有效的解决了“ 空壳村”的土地荒芜，村容陈旧落后的状况，有利于生 态的恢复、 经济的发展和新 农村建设的整体推进。 第六、社会公众对农村互助养老模式的支持和 认同程度对实际 工作的推动程度具有重要的影响作用，对于全面贯彻 落实科学发展观， 统筹城乡发 展，在全社会营造“尊老、敬老、爱老、助老”的范 围具有重要的 现实意义。作为新兴事物，农村互助幸福院的养老模式也面 临着一些瓶 颈制约和不成熟因素，
13、如政治条件不成熟、后续保障资金不足、养老观念阻碍、技术支持缺乏等。一、政治方面：国家层面的支持 还未正式出台。个 别省市 级政府的强力推动容易导致基层政府疲于应付，出现敷衍现 象，造成 农村互助养老幸福院有名无 实，老人得不到真正的养老服务。二、经济方面：首先是社会 经济发展的不平衡会导致各地 农村互助养老幸福院建设参差不齐，互助幸福院由村组织负责 建设和维持运转， 对于一些 经济状况不佳的农村来说，甚至难以筹措启动资金，何况还要 维持长期运转。其次是 农村独居老人的数量不断增多，对互助养老设施的需求量也越来越大，以目前农村互助养老幸福院的 资金筹措方式来看，政府扶植、村集体注资以及依靠社会力
14、量支持的资金筹措方式并不具有绝对稳定性，可能会出现资金链“断缺”的情况，而目前国家层面还没有启动互助养老专项资金。三、社会方面：中国固有的家庭养老的孝文化和在家养老的陈旧观念在某种程度上也阻碍着人们对于这种农村互助养老幸福院的认同， 毕竟老人 们的理想养老模式可能是三代同堂、父慈子孝、儿孙绕膝、颐养天年。四、技术方面：这种农村互助幸福院中低 龄照顾高龄、健康照顾体弱的互帮互助模式，在开展工作时不可能不需要技术、技巧和方法。因此技术因素就是这一模式的劣势，老人们几乎没有任何关于养老服务的技术、技巧和方法； 农村卫生服 务和公共服务设施又相对比较脆弱，难以提供必要的技术支持。五、发展项目方面：养老
15、服 务项目、内容及服 务形式都比 较单一；有的地方可能存在只注重基础建设以及政府资金的投放，忽 视了多元化模式的建 设；只注重农村老人的物质层面的需求，忽视了其精神文化生活 层面的渴望。 这些做法不利于 农村互助养老模式的可持续发展。六、意外责任方面：农村互助幸福院内入住的老人，在生活过程中难免会发生各种意外，对于发生意外带来的伤害应负责任问题，如何 认定、如何履责。一般村级组织在老人入院前可能会与老人及其子女签订意外伤害由老人和其子女完全承担责任的协议，而这种协议对于习惯上能够明确责任的问题尚可自行解决，但 对于责任主体不明确的 伤害， 则难以认定，这也是阻碍村级组织建设农村互助养老幸福院的
16、现实难题。 四、浅谈发展农村互助养老幸福院的几点建议农村互助养老幸福院作为符合当前农村养老现状的一种新型模式，需要政府 进一步规范和扶持，同时也需要一系列配套措施的保障，充分 发挥和调动 政府、社会、个人的 积极性，形成整体合力。 1、建议争取国家支持，建立农村互助养老的法制化。由于农村互助养老模式得到政府和社会各界认可的时间并不长，所以相关法律尚未出台或并不完善。需要在进一步加强示范互助幸福院的建设的同时，争取把 这种模式作为国家养老体系建 设重要形式列入支持范围，从而建立完善的农村互助养老模式法制化。一方面要明确农 村互助养老相关立法。以法律的形式来确立农村互助养老模式在国家和社会经济生活
17、当中所处的地位，对扶持政策如何执行要具有可行性的执行标准和操作办法，以法律形式 为依据建 设的互助养老模式就避免了在实际操作过程中由于政策过于笼统而导致的互相推诿现象，使互助养老能真正带来的实惠。这既是农村互助养老模式得以顺利推行的必要前提，也是广大 农村老人基本权益的重要保障。另一方面要建立健全农村互助养老的法律 监督机制。 农 村互助养老保障资金的运营与管理是否规范，是互助养老可持 续发展的源泉，也是保障 农村互助养老幸福院健康运行的重要保证。最后要加强政府在农村互助养老中的引 导作用。政府和相关行政部门可以制定和完善更多支农、惠农政策及法律法 规，充分、合理的利用好农村的工业及商业用地，
18、引导乡镇、村集体实体经济的发展和壮大， 为农村互助养老提供资金保障；政府 还可以通过土地、税收等优惠政策，鼓励和吸引更多民 间资本进入养老领域，引 导更多有一定 发展规模的企业或具有公益慈善意愿的优秀企业家注资；各级政府更可以将农村互助养老幸福院建设列入财政预算，加大在资金上支持力度，逐步建立和完善市、县两级财政，并建立福彩公益金投入机制。2、建议政府补贴分类实施，实现各地均衡发展。由于各地农村发展不均衡，经济条件差异大，所以政府的补贴应加以分 类， 对于经济条件较好的地区，给予政策支持，鼓励有条件的地方自行筹资建设；对于经济条件相对好的地区， 给予适当 补贴，鼓励社会 资金投入，特别是外出经
19、商“成功人士” 回报乡亲， 为互助幸福院提供经济支持；对于经济条件较差的地区，则加大补贴力度，鼓励慈善资 金捐赠，通 过分类补贴，实现农村互助养老的均衡发展。 3、建议政府在资金管理上 实行捆绑投入，提高使用效益。农村互助养老幸福院建设资金方面，如：房屋建筑改造费用，可以通过整合扶贫、财政、住建、发改、民政、残 联等部门资金解决；如水、电、暖、路、通讯、电视网络等日常运转、配套基础设施费用及相关新农村配套项目建设费用，可以通过相关部 门安排项目资金解决；如家具、家电等设施，可以通过动员、协调党政机关、酒店宾馆、企事业单位将更替下来的无偿支援村 级互助养老幸福院，或对口帮扶村级进行支援。这样既充
20、分 发挥各部门专项资金的使用效益，又可以有效的解决贫困个别地区农村互助养老幸福院的建设、维护及维持资金问题。 4、建议政府及相关部门应该 充分发挥管理职能，保障建设规划合理、质量达标。各地区应该因地制宜，整合资源，立足于自身和当地实际，科学制定农村牧区互助养老幸福院建设规划，坚持源于实际、贴近实际、符合实际的原则，政府及相关部门应该充分发挥管理职能。一方面对不具备相应条件的农村互助养老幸福院重新规范，对不符合条件的建设规划进行整改；另一方面要对互助幸福院基础设施等硬件条件严格把关，制止将一些不符合条件、设施老化陈旧或是不达标的场所充当农村互助养老幸福院，影响老年人的身心健康。最后是对互助幸福院
21、的安全等方面的管理，互助院屋舍等质量检查 管理，每年要定期 进行房屋质量认定，并必要的修缮，严禁使用危房，消除安全隐患，使得农村互助养老幸福院是名副其实的老人幸福之家大院。5、建议职能部门完善公共服 务，弥 补技术劣势。一是把农村互助养老幸福院建设与乡村标准化卫生室建设相结合。一方面由 乡村医生提供相应的技 术支持， 强化医疗跟踪服务，实现农村医、养结合；另一方面借助 这一优势，在有条件的互助幸福院配备兼职医护人员，定期为老人检查身体。这样有助于改善老人的生活 质量，也避免因患病不能及时医治而导致病情加重的情况发生。 二是强化公共服务，把 农村互助养老幸福院建设与农村敬老院建设相结合，吸收、整
22、合乡镇各类服务机构，如：民政所、司法所、派出所和民间调解等工作人员组成的农村老年服务队，为老人提供更多的公共服 务， 维护老人合法 权益，提高养老质量，让他们开心的度过一个健康、幸福的晚年。三是创造条件吸引志愿者加入，鼓励村民和社会人 员参与到农村互助养老幸福院的服务中来，建立青少年志愿者队伍，到互助幸福院开展养老服务志愿活动，既提高服务水平，弘扬敬老爱老的道德精神，又能创造农村互助养老幸福院的幸福氛围。 6、建议建立县（旗）级互助养老指 导中心。以 县（旗）为单 位，由相关部门组建一个农村养老指导中心，组建农村养老专业 化人才队伍，建立日常活 动 管理制度，指导农村养老建设，解决农村养老发展
23、中存在的问题，规范农村养老的发展模式，监督农村养老的发展，将农村养老中遇到的问题及时总结并上传上一级部门寻求解决方案，建立农村养老激励机制，形成一个正常、有序、可持续发展的长效机制。7、建议村级组织努力为老人提供和搭建休 闲娱乐及发挥余 热的平台。比如：开 垦一块小菜园，给居住的老人提供休闲 、劳动的园地，让身体稍好点的老人可以种种蔬菜， 农村老人干了一辈子农活，闲不住，大家都爱到地里活动活动筋骨；比如可以 让互助养老幸福院里有名望、在农村说话又管用的老年人参与到新 农村建设中来：参与部分村 务管理，参与 红白理事会，参与民事调解，参与民主评议等，更好地发挥其优势和余热，此外村级组织还可以举办
24、各项年老文体活动和比赛，展示他 们的特长，不断丰富他们的精神文化生活，实现“老有所居、老有所为、老有所乐”。8、建议进一步加强和完善农村的养老保障体系。完善农村最低生活保障制度、农村社会养老保险制度、新型农村合作医 疗制度、社会养老服 务补贴 制度、完善责任保险制度、老年人福利补贴制度、农村养老保障法及老年人 权益保护法等。让一些符合条件的老人能够依靠低保、退耕还林补助、粮食补助、困难群众一次性生活补贴、老年人生活补助、高龄津贴补助、临时生活困难补贴救助、低收入群众 临时价格补贴补助等政策 补助颐养天年。简要的结论：农村养老问题直接关系到社会稳定与农业的可持续发展，由于固有的道德体系的崩 溃和
25、农村商品经济的发展，通过 构建和不断完善农村养老法律体系来 规范农村养老已是大势所趋， “以家庭养老 为主导，强化社会养老保险、引 进商业养老保 险，建立多种形式并存的农村养老保障体系” 的价值定位既符合中国农村的实际，又有利于操作和实施，我个人在认真分析比较研究不同的养老方式之后， 认为在多元化的社会养老的模式中，互助养老幸福院运作成本无疑是最低的、操作无疑是最简单的， 实实在在的给 老人们解决了最基本、最迫切的生活困难，既体现传统居家养老 习俗，又适合中国 农村情况的养老模式，对于农村经济的发展将具有重要意义。因此我们应摈 弃昨天的浅陋，憧憬美好的未来，不断开拓 进取，勇于创新，努力实现从传统到现实及至未来的 飞越，建立多种形式并存的养老模式，相互 补充、相互促进、相互发展，真正的让老人“老有所养、老有所医、老有所教、老有所学、老有所为、老有所乐” 。
