1、1中 共 中 央 党 校 函 授 学 院 湖 南 分 院 常 德 学 区毕 业 论 文浅谈现行的土地征用制度指导导师 张金翠2002级法律XXX班 蔡明中国 湖南二 四年十月二十日1目 录摘要 1关键词 11 现行土地征用制度存在的突出问题 11.1 当前征地管理方式 与体制的弊端 .11.2 征地范围没有明确的界定 .21.3 征地标准不尽合理 .21.4 被征地农民安置办法不完善 .21.5 用地全程跟踪监督管理不到位 .31.6 相关立法薄弱 .31.7 引发的社会问题多 .32 现行土地征用制度问题产生的原因剖析 32.1 操作者主观思想意识方面 .32.2 政策法规制度方面 .43
2、解决征地制度问题的对策建议 53.1 提高认识，转变观念 .53.2 加强法制建设 .63.3 调整收益分成关系 .73.4 完善管理体制 .73.5 完善监督机制 .73.6 培育完善土地市场机制 .73.7 严格实行责任追究制度 .82参考文献 81浅谈现行的土地征用制度摘要随着社会主义市场经济体制改革的不断深化， 现行土地征用制度的种种不足日益 显现，改革与完善已是大势所趋，刻不容缓 ，它直接关系到整个土地管理工作的效率。本文就 现行土地征用制度存在的一些突出问题及形成原因， 进行了初步剖析，并就如何改革和完善提出了自己的一些看法。关键词土地征用；征地制度；土地征购；土地市场机制新土地管
3、理法、 土地管理法实施条例、 建设用地审查报批管理办法等法律法规颁布实施之后，各地党委、政府认真贯彻执行，采取一系列措施，普遍加强了耕地保护工作，土地管理各项工作成效 显著。特别是土地征用制度，在开发土地资源，合理利用土地，切实保护耕地方面起到了积极的作用。然而，我国 现 行的土地征用制度很大程度上是计划经济体制下的做法延续，随着我国改革开放的步伐加快，社会主 义市场经济体制改革的不断深化，这一制度越来越 显现出它的不足和对市场经济的不适应。如何完善征地制度，以适应新形势发展要求，已成 为我国当前一个十分重要而 紧迫的研究课题。1 现行土地征用制度存在的突出问题1.1 当前征地管理方式与体制的
4、弊端目前的征地管理方式是由县级以上人民政府土地行政管理部门负责对建设用地申请进行审查、 报批，有批准权的人民政府土地行政管理部 门收到上报的资料后，按 规定征求相关部门意见，实行土地行政管理部 门内部会审制度审批土地；由事业性的单位“ 征地事务中心”负责征地实施事宜。一方面，少数地方政府及相关部门，依靠行政手段强迫集体低价让渡土地所有权，增加了某些非公有制建 设者的土地资产，同时，地方政府及相关机构也获得了一定的收益。另一方面，征地事 务 中心人员的工资等一切费用，都从征地活动所获的收益中支出。再者，由于征地 权力高度集中在地方政府及相关部 门手中，加之土地审批的权重利大，助 长了贪污腐败之风
5、， 导 致了部分土地增值收益流入了少数不法分子和贪官之手。这种靠低价征地、高价出 让，增加财政收入，增加可支配的预算外资金，增加协议低价招商的 竞争力，增加创造“政绩” 的资本“以地生财” 的机制，势必会增强某些地方政府和建设者大量征地的动力，对耕地的保护十分不利；农民在利益受2损的情况下却敢怒不敢言。1.2 征地范围没有明确的界定新土地管理法规定：“ 国家 为公共利益的需要，可以依法 对集体所有的土地实行征用”，同 时又规定：“ 任何单位和个人进行建设需要使用土地的必须依法申请使用国有土地”， “依法申 请使用的国有土地包括国家所有的土地和国家征用的原属于农民集体所有的土地”。通过对上述法律
6、规 定的内容分析可知， “公共利益”的范畴在法律上从公共设施、公益事业等狭义的概念 扩大到所有的经济建设。正是因为法律对征地范围没有作出明确的界定，从而使得实践中愈来愈多的公益性盈利 类建设项目和非公益性经营类建设项目已加入到社会经济建设行列中来，且所占比例不断上升。 这时，征地范 围就不单纯是国家公益性建设项目了， 还包括经营性建设项目，工程项目也从国家大型重点建设项目用地扩展到小型企业用地。凡涉及占用集体所有土地， 农用地转用的，一律 动用国家征用权，如果是公益性非盈利 类用地， 这无可异议，但 问题是一些公益性盈利类和非公益性经营类用地，尤其是房地 产开发用地，也通 过征用来 获取土地，
7、 这未免显得土地征用权太“滥用” 了。1.3 征地标准不尽合理我国目前征地标准虽在新土地管理法中已作了规定，但也只不过是原则性的话。在实践中，征地补偿标准越来越 显现出一些不合理的地方，概括起来主要有以下三点表现：一是征地补偿标准偏低。我国征地补偿标准一直很低，与实际情况不相适应，没有考虑到农民的社会保障问题。有的地方普遍取法定 补偿标准的最低限；也有的地方表面上取法定最高限，但实际上 还是只达到法定最低限；还有的地方为了把低于法定标准的补偿标准“合法化”，根据所确定的补偿总额，先确定补偿的倍数，再倒算出前三年平均年产值，造一个虚假的年产值帐 。二是征地补偿费测算方法不科学。按照现行的法律规定
8、，征地补偿费是按照土地被征用前的粮食产量倍数来测算的，但由于土地利用方式、种植制度、产量的变化、市场情况等条件的不确定性，这种以粮食 产量和价格计算补偿的方法，难以准确的反映被征地的本质特征。 实际上无异于巧取豪 夺，根本不足以填补农民因征地而遭受的损失，也根本不足以制约任意征地的行为。三是对土地所有权补偿缺乏依据。征地过程中，土地所有权也要同时发生转移，即由集体所有变为国有，因此，在市 场经济条件下如何 评估土地所有权价值，并以此 为依据确定因土地所有权转移让渡而应付给被征地单位的补偿金额。1.4 被征地农民安置办法不完善随着社会主义市场经济体制的逐步确立和户籍制度、劳动用功制度的改革，由于
9、农民人口多，文化素质较低，没有其他 劳动技能等方面的劣 势，在 竞争日渐复杂激烈的城3镇劳动力市场中，自然处于被动地位，原有的 劳动力安置办法和农转非的办法，在 实践中已失去了意义。因此，如何使被征地集体的经济稳步发展、群众生活 稳定、就业充分，一直是捆扰征地工作的一大难题。1.5 用地全程跟踪监督管理不到位尽管我国国土资源部颁布了闲置土地处置办法，对于闲置土地处置有了明确的规定。然而实践中，部分建设者一 经取得土地，会因种种原因迟迟不动工，有些土地征而不用或未被有效利用，被闲 置、撂荒，造成土地 资源 严重浪费。而有些地方政府行政部门对工作极不负责，只管征地，不 积极主动地加强征地 实施后的
10、监督管理，少数地方甚至是视而不见， 导致了这一现 象恶性发展，失地 农民意 见很大。1.6 相关立法薄弱随着城市化进程的加快，工业的不断发展，征地成 为社会经济发展的必然，征地的现象也将会普遍发生，而我国的土地征用立法一直是一个较为薄弱的环节。具体表现为：其一，征地程序不透明，有待进一步规范。一是政府征地的行政行 为不透明。对于需要征用的地块位置、征地数量、 补偿标准缺乏公开性；二是被征地者中 仅有少数人了解情况，而广大的共有人农 民对征地情况蒙昧不知，这是很不符合集体土地所有制的；三是被征地者无法行使一定的权利阻止政府对自己土地的不合法或不合理征用行为，没有形成一定的制衡机制。其二，征地政策
11、法规不完善，这也是产生很多问题、纠纷的主要根源。 农村土地承包法第十六条第二款规定：“ 承包地被依法征用、占用的，有权依法获得相应的补偿”。这一条款的原则是明确的，但什么叫 “依法征用”， “相 应的补偿” 是多少、怎么补，还不很清楚。其三，对征地过程中多方利益关系缺乏明确规定。 经济利益是征地过程中的核心问题，特别 是征地补偿金的分配、管理和使用，涉及到农民的切身利益，更需要从法律上予以规范，并建立相应的监督管理机制，避免 补偿金发 放过程渠道不畅、分配混乱，克扣、截留、挪用、贪污 以及营私舞弊、乱投 资等现象的发 生。1.7 引发的社会问题多当前由征地产生的纠纷时有发生，造成上访的人次越来
12、越多，在总上访人次中所占比例居高不下，严重影响着党群关系、干群关系和政府在群众中的威信。由征地款而产生的腐败在基层和征地机关仍在发生，也是产生政府腐败的主要根源之一。之所以产生上述许多社会问题，主要还 是征地制度不完善，操作随意性大所致。2 现行土地征用制度问题产生的原因剖析存在以上种种问题，原因很多，总的看来既有操作者主观思想意识上的原因，又有4政策法规制度等客观方面的原因。具体分析如下：2.1 操作者主观思想意识方面原因之一，缺乏市场经济体制下征地管理的正确理念。现行制度的初衷不外乎由国家控制土地流转，以便经济建设用地，垄断土地增值。人们对改革的疑虑也恰在于此。当前，所有建 设用地一概通
13、过政府征用的做法脱胎于计划经济时代。随着社会主义 市场经济的迅猛发展，公有制经济一统天下，所有的 经济活动都是国家的经济活动的时代已不复存在，非公有制 经济在快速增长，政府征用土地的范围不能与时俱进，不及时 作出调整，就会愈来愈同市场经济的一般原则相悖。在市 场经济条件下，政府的职责在于研究政策、抓好管理，把精力高度集中在提供公共服务和宏观调控经济方面，应当按照 职能转变、政事分开的原则，把征地 调查、勘测定界、整理资料、征地批后实施及组织补 充耕地等事务性、技 术 性工作，委托 给有关事业单位承担，各事业单位应当注重人员业务素质的提高，加强队伍建设，树立提供优质高效的服务理念。原因之二，对新
14、土地政策法规学习不够。与旧的土地政策法规相比，新土地政策法规增添了很多新原则、新制度、新 办法、新做法，如土地用途管制、土地用途登记、土地承包经营期 30 年不变、土地入股、土地联营、土地有偿使用费分成 办法等等，如此多新规定，我们必须全部了解、认识，牢牢掌握，并运用到实践中去，不断改革、完善 现行的征地制度，规范征地行为。否则，在工作实践中就会出现各种问题，不适 应形势发展要求，不利于社会主义经济建设。原因之三，工作积极性不高，执法力度不大。一是有些地方执法失之过宽、失之过软。如 对闲置 1 年以上的土地该征收闲置费的不征收或征收不到位，对连续闲 置 2 年以上的土地应当依法收回的不收回或简
15、单罚款、征收闲置费了事；甚至有的地方干脆不管。二是部分地方行政干预多、执法环境差，影响了政府土地行政管理部门执法的独立性和权威性。原因之四，不尊重集体财产，畸形的政 绩观作祟。部分领导干部缺乏“ 立党为 公、执政为民”的政绩观，急于把眼前的形象工程搞起来。特别是为了招商引资，不惜 牺牲农民的利益，搞所 谓 “五通一平”，利用职权， 强取豪夺集体土地，至于农民的权益是否受到侵害，群众会不会上 访， 对社会稳定有不有影响，缺乏全面考虑。2.2 政策法规制度方面原因之一，法制建设不完善。由于新土地政策法规关于征地管理方面的规定不系统、不具体、太分散、漏洞多、不准确或有冲突，可操作性较差，影响了征地工
16、作正常有序的进行， 导致了征地行为不规范、征地范围过宽、补偿不合理等大量 遗留问题的 产生。5原因之二，监督机制不健全。造成征地制度中种种问题的最根本原因是监督机制不健全。政府征地权力没有受到制约，随意性大，政务公开流于形式， 责任不明确，有关事务性、技术性工作缺乏监督，补偿金的分配、管理和使用得不到有效地监管，即使在政策法规有规定的情况下，少数地方仍我行我素，搞地方土政策。原因之三，民主化制度不完善。一是政府行政机关内部民主化程度不高。有些地方由于行政长官分工负责制的实施，给予个 别人的权力过大，导 致征地项目不经决定征地机关正式会 议程序通过，完全由个别领导说了算。二是村级集体经济组织民主
17、制度有待进一步完善，农民作为农村村民自治组织的成员，有 权要求对自己的土地 处置有更多的知情权和发言权，有权了解对补偿金的分配、管理和使用情况。而实际上，由于村 级事务受上级政府干 预过多，尤其是 农村实行税费改革后，村级组织的行政化 倾向、政府对村级组织的控制力 实际上是加强了，在 这种情况下，村干部在土地征用这样 的重大利益问题上不可能完全代表农民说话，村民在对土地处置的知情权和发言权上、 补偿金的分配使用管理问题上又如何体现其民主化？原因之四，干部考核机制不合理。当前以经济指标为主的干部政绩考核机制，在客观上不利于调动各级干部维护农民权益和保护耕地的积极性。 对市县以下政府领导的政绩考核
18、主要是看经济增长速度、城市发展状况、招商引资成果，而在保 护耕地、保 护农 民权益方面缺乏相应的考核内容和指标，或即使有所占的比重也小得可怜。这就难免造成地方干部重 经济发展， 轻耕地保护；重为政府创收，轻为农 民谋利；重自身升迁， 轻农 民生计。原因之五， “适应期综合症”作怪。现行的土地政策法规变化大，新内容多，一下子要人们全部掌握运用，尚有 难度，应有一个“过渡适应期”，其长短取决于个人的文化素质等因素。一开始，人们会感觉不习惯、不方便，有怨声，甚至会犯新旧混用的毛病，作出与新政策法规相违的行为。这是一种“适应期综合症”。它有一个逐步逐渐了解、逐次认知的过程。原因之六，机构改革的负面影响
19、。1998 年国务院及各部委机构改革之后，省级、地市级于 2000 年初陆续在全国铺开。由于土地行政管理部门是一个合并重组的部门，精简机构、裁减人员在所难免，一部分人员情绪波动很大，客观上 对执行土地政策法规无疑会增加阻力；加上机构改革尚未到位，有些基层改革动作迟缓 ，政事没有彻底分开， 职 能分工不很明确。这些都会影响到征地管理工作的顺利进行。3 解决征地制度问题的对策建议要解决好征地制度中存在的问题，必须认真领会并全面贯彻党的十六大报告精神，特别是要领会十六届三中全会的精神实质，认真落实党中央关于土地征用方面的政策，6切实加强征地管理工作。具体而言，我认为应从如下几个方面加强工作：3.1
20、提高认识，转变观念加大对新土地政策法规的学习、宣传和培训力度， 进一步提高干部队伍的法律意识、业务素质和政治思想觉悟，加 强干部队伍的廉洁自律，提高领导干部的“ 立党为公、执政为民”的思想意识，全面贯彻江 总书记的“三个代表” 重要思想。增强对公民财产的保障意识，转变 行政观、权力观， 转变以 牺牲农民利益为代价 发展经济的旧观念，重新审视市场经济条件下政府职能的准确定位， 转变行政管理方式和政府汲取财富的方式。树立正确的政绩观和科学发展观，辨 证地看待公平、效率之间 的关系，既不能片面 强调效率而忽视公平，也不能片面追求发 展而忽视个体与集体利益和社会稳定，要切实做到协调发展，平衡各方利益。
21、3.2 加强法制建设2004 年 3 月，全国人大对宪法进行了修改，将 宪法第十条“ 国家为了公共利益的需要，可以依照法律规定 对集体所有的土地实行征用。 ”改为“国家为了公共利益的需要，可以依照法律规定对土地实行征收或者征用并给予补偿”。 宪法的此项规定非常原则，因此，必须尽快修改土地管理法 ，进一步完善配套的法律法 规体系，改革和完善土地征用制度。具体对策是：第一，限定土地征用范围，严格区分公益性非经营类用地的土地征用和经营类用地的土地征购。从法律上严格界定公共利益的范畴，对于国家为了公共利益的需要，占用集体所有土地时，国家可以动用土地征用 权，国家不得 为经营类 用地动用征用权，也不得通
22、 过征地牟利；对于经营类用地占用集体所有土地时，应利用土地市场机制，进行土地征购，同时，国家可以通过征收土地流 转税的方式适当参与土地增值的再分配。第二，完善征地补偿程序。树立正当程序观念，按照公正、公开与效率的原则，完善征地补偿程序，包括完善行政内部民主、实行征地事 务公开、完善村级民主制度。第三，确定合理的补偿标准。对于土地征用的补偿标准应包括征地地价款、地上附着物和青苗的补偿费。其中，后两项应据实补偿，征地地价款 应以农地地价为补偿标准进行测算，即在农地本身的自然、经济 、社会条件下， 农地所有 权未来收益的现值 价格。对于土地征购的补偿标准应当在土地征用的补偿标准基础上，参考所有权流转
23、后的用途及其预期收益的现值等因素予以确定。第四，丰富安置途径。对被征用（购）土地农民进行妥善安置，是征地制度改革中至关重要的问题。随着经济的发展和农业剩余劳动力的转移，被征用（购）土地农民就业和安置的途径应由过去的以安排劳动力就业为主转向建立以市场为导向的多样化的途径安置。主要途径可以是：7货币安置、地价款入股安置、社会保障安置、留地安置等。这样，可以使被征用（购）后的农民真正得到社会保障。第五，改革补偿金分配、管理与使用的原则。对于地上附着物和青苗补偿金，应按期一次性付给其所属的农民个人，由其管理和使用，对 于属于农民集体的 补偿金， 应补偿给该农民集体，由其负责监督管理，要提出使用时，需
24、经成员大会三分之二以上成 员表决同意，或成员代表大会的三分之二以上成员代表表决同意，报上级政府 备案，方可使用。第六，完善征地行政救济制度。对于有行使征地审批权不当或违法、征地程序违法、征地补偿安置违法等行政行为发生的， 应当通过行政复议 或行政诉讼来纠正征地机关所作的违法或不当的征地行为，维护农民集体及其成员的合法权益，监督行政机关的征地行为，促使其依法行政，确保征地权力正确行使。除上述六个方面外，还必须完善集体土地产权制度、农地分等定级与估价技术规范等相应的配套政策和措施。3.3 调整收益分成关系目前，为了有效的制约地方政府因利益驱动而大量征地、任意征地等行为的发生，防止土地增值收益流入不
25、法分子和贪官手中，国家可以调整收益分成比例，适当降低地方政府收益分成的比例，从而迫使地方政府寻找正确的创收渠道。特别是对违反法律法规规定，利用职权随意征地、滥 征地等手段从中取得收益的，应将其违法所得收益全额上缴中央， 这样，在一定程度上能 够减少贪污腐败的滋生。3.4 完善管理体制一是进一步理顺各部门及乡（镇）、村之间的关系，搞好协调，形成合力， 齐抓共管。二是加强土地行政管理部门机构改革和队伍建设。三是加强对事业性征地事务中心完成征地实施后的财务审查，看收益提取是否合理， 查有无侵占、截留、挪用补偿金的行为。四是改革和完善地方领导干部的政绩考核制度。五是完善公民财产保障制度。六是改革现行的
26、地方税费制度。3.5 完善监督机制第一，完善对征地权力的监督机制， 进一步加强审批权限的管理，防止地方政府 领导贪污腐化。 对征地项目必 须通过决定征地机关正式的会议程序通过，实行行政内部民主监督。第二，土地规划方案、征地用途以及征地 补偿金的确定程序应增加透明度，必 须通过事前公告、听证等方式保障 厉害关系人的知情权和参与权，并接受社会监督。第三，征地的各项补偿金必须依法按时发放，全 额到位，不得拖欠，并张榜公布发放情况，接受社会监督。对遗留的拖欠 补偿金的问题 ，各地 应采取强硬措施进行清查，土8地行政管理部门有责任督促有关单位限期解决。第四，凡涉及处置集体土地所有权的管理事项，必 须经村
27、民大会或村民代表大会讨论决定；对于征地协议及征地补偿安置方案，必须经三分之二以上村民或村民代表表决同意，实 行村级民主制度；征地 费用的收取、管理与使用情况均应向本集体经济组织成员公布，以接受监督，防止出现营 私舞弊行为。第五，所有征地活动的全过程应当接受人大等监督机构的监督检察。监督机构要深入到被征地的农民群众中去， 进行走访调查，及 时掌握情况，发现问题，督促解决，如果发现有侵吞、挪用、截留、 贪污征地补偿金的重大问题，应当提交相关部门依法查处。3.6 培育完善土地市场机制根据新土地管理法有关规定，迅速开展农用地的分等定级与估价工作，建立完善统一的土地价格体系。定期 对农地价格进行调查，根
28、据物价水平和经济发展水平的变化，综合平衡农地地区，并向全社会公布，对执行情况接受 监督检查。3.7 严格实行责任追究制度首先，要建立岗位责任制，明确职能分工。真正把征地管理、征地实施等工作落实到具体部门， 责任明确到人，增 强服务意识，提高办 事效率。其次，要建立责任追究制度，明确惩处办法。凡问题 出现在哪里，就要追究当地政府和相关部门主要领导及有关责任人的责任，决不姑息迁就。 对于情节严重，触犯刑法的，应依法追究刑事责任。参考文献国务院法制办公室 . 新编中华人民共和国常用法律法规全书 . 北京：中国法制出版社，2000.4刘田 . 聚焦农民土地权利 . 北京：中国国土资源报社，2002.11郑振源 . 征地制度需要改革 . 北京：中国国土资源报社，2000.10梁亚荣 . 土地征用行政救济研究 . 北京：中国国土资源报社，2002.12文学国 . 土地管理法实例说 . 长沙：湖南人民出版社，1999.11
