1、农村幼儿教育的现状与税费改革中面 临 的 困 境 及 对 策崔静波 安俊莲随着我国经济体制改革的不断深入，特别是今年我市农村税费改革的全面实施，教育重点“确保农村 义务教育的投入” ，而作为非义务教育阶段的农村幼儿教育，将如何适应社会变革，求得可持续发展，是当前广大农村幼儿教师面临的十分严峻的问题，也是政府应引起关注的问题，更是教育行政部门确立的重点、难点问题。为了解目前我市农村幼儿教育的现状及其存在的问题，促进幼儿教育的健康发展，为市政府正确决策提供依据，我们组织了近20 人的调研队伍，通过问卷调查、召开座谈会、下乡实际了解情况等措施，对农村幼儿教育发展的基本情况、存在的问题和今后发展的路子
2、进行了调研。一、全市农村幼儿园、教师基本情况。潍坊市共有人口 836 万，其中农村人口 685 万，占 82%。全市共有园所 4243 处，其中农村幼儿园 3746 处，占 88.2%，农村园有省级示范园 9 处，市级示范园 70 处，一类园 707 处，县级园 2429处，个体园 201 处。全市共有幼儿教师 11062 名，其中农村幼儿教师 9048 名，占 81.79%；在农村任教的公办教师 586 名，截目到2001 年，已登记注册的农村幼儿教师 8007 名。其中年龄结构：20 岁以下的 367 名，21-30 岁 2661 名，31-402岁 4821 名，41-50 岁 936
3、名，50 岁以上 217 名。年龄结构：年龄 人数 备注20 岁以下 36721-30 岁 266131-40 岁 482141-50 岁 93650 岁以上 217教龄结构：2 年以下的 708 名人，3-5 年 737 人，6-10 年 1967人，11-15 年 2274 人，16-19 年 2189 人，20 年以上 1124 人。教龄结构：教龄 人数 备注2 年以下 7083-5 年 7376-10 年 196711-15 年 227416-19 年 218920 年以上 1124学历结构：本科 29 人，专科 702 人，中专 6619 人，高中 960 人，初中及以下 643 人
4、。合格率为 72.3%。学历结构：百度文库学历 人数 比率本科 29 人专科 702中专 6619高中 960初中以下 643职称结构：，高级 198 人，一级 868 人，二级 1035 人，三级 537人（包括参加农民技术员序列职称评定的）。职称结构：职称 人数 备注小教高级 198小教一级 868小教二级 1635小教三级 537自 97 年到 2001 年流失教师 1130 人。工资结构：100-200 元 1534 人，占 16.95%，210-300 元的3601 人，占 39.8%，310-400 元 2777 人，占 30.7%，410-490 元的 593 人，占 6.55%
5、，500 元以上 266 人，占 2.5%。工资结构：工资 人数 百分比4100-200 1534 16.95%210-300 3601 39.8%310-400 2777 30.7%410-490 593 6.55%500 元以上 266 2.5%筹资渠道：由乡镇统筹 4873 人，占 53.86%，村提留 529 人，占5.85%，保教 费支付 2805 人，占 3.1%，村提留和保教费合支 194人，占 2.14%，其他 93 人，占 1.03%。筹资渠道：筹资渠道 人数 百分比乡镇统筹 4873 53.86%村提留 529 5.85%保教费支取 2805 3.1%村提留和保教费合支 1
6、94 2.14%其他 93 1.03%兑现情况：年终兑现的 1374 人，占 14.89%，半年兑现的 1518人，占 16.28%，月兑现的 7611 人，占 84.12%，未完全兑现的 1003人，占 1.43%。兑现情况：兑现情况 人数 百分比百度文库年终兑现 1347 14.89%半年兑现 1518 16.28%月兑现 7611 84.12%未完全兑现 1003 1.43%二、近几年我市农村幼儿教育的发展状况。1、加快园所建设，奠定农村学前教育发展的基础。近几年，我市把加快园所建设，作为提高农村学前教育的重要工程来抓，全市掀起了建设幼儿园的热潮，农村学前教育呈现蓬勃发展的大好局面。在
7、2000 年全省农村学前教育工作会上，潍坊市的寿光、诸城、昌邑教委分别作了典型发言，潍坊市教委获幼教工作先进单位称号，寿光、诸城、奎文获幼儿教育先进县称号，今年寿光又争创全国先进县。自 97 年以来，我市农村新建、改扩建乡镇中心园百余处，乡镇党委、政府投资 200 万元以上的 8 处，100 万元以上 6 处，30 万元左右的 60 余处，创省级示范园 9 处，市级示范园 70 余处。以寿光为例，97 年至 2001 的幼儿教育经费投入达 9496.10 万元。2、及时出台地方法规，农村幼儿教师待遇不断提高。由于历史原因，农村幼儿教师的组成成分比较复杂，主要由公办教师、在编民办教师、农村注册幼
8、儿教师和不在册幼儿教师四部分组成。其中农村注册幼儿教师 8007 人，占 88.4%，是农村学前教育的主力军，这部分人的待遇能否得到保障，严重影响着教师队伍的稳定和农村学前教育的发展，为此，市政府先后于 1990 年以潍政发1990210 号下发了关于加强托幼工作的通知，于 1992 年印发了潍政6发1992223 号潍坊市实施办法，文件中对农村幼儿教师的师资队伍建设和管理做出了明确规定：“属农业户口的幼儿教师，其管理办法按照教育行政部门的有关规定进行管理。其工资应实行乡镇统筹工资制，并与小学民办教师同职同酬。 ”1994年为了进一步贯彻落实潍政发（1992）223 号文件，市政府办公室又以潍
9、政办发（1994）47 号转发了市教育部门的关于解决托幼工作几个问题的意见，针对农村幼儿教师工资的来源渠道问题专门作了规定：“为提高农 村幼儿教师的待遇，保证工资有稳定可靠的来源，我市农村幼儿教师的工资按照潍政发（1992）223 号文件要求，实行乡镇统筹工资制，要保证幼儿教师工资达到本村人均收入的 1.8 倍以上”。按照当 时的经济发展情况，我市规定了三条工资筹集渠道：年人均收入达到 1200 元以上（含 1200 元）的乡镇，可从农村教育费附加中支付；年人均收入 1200 元以下的乡镇，可从村公益金中支付；村公益金不足的，可采取向幼儿家长适当收费的办法解决，具体数额各县市区依据乡镇、村群众
10、的承受能力、办园水平和教师人数分类酌定。在 2000 年，市委、市政府制定的关于进一步加快教育改革和发展的决定中，又对此作了进一步强调。以市地级政府的正式文件作出对农村幼儿园教师的这种待遇规定，在全省是最早的。3、各县市区党委政府出台相关政策，落实农村幼儿教师待遇。诸城市委、市府下发文件，规定乡镇教育费附加包含幼儿教师工资，并实行乡征县管，全市农村幼儿教师工资平均每月 200 元，百度文库乡镇、村收取的管理费补贴一块。寿光市政府作出了“1987 年以前参加幼教工作并获市幼儿教师任职资格证，现在职在岗的幼儿教师达到规定退休年龄，享受在编民办教师退休待遇”的规定，并制订了幼儿民办教师实行退休制度的
11、实施办法，已有 8 名幼师按规定办理由了退休手续，解决了后顾之忧。青州市委、市府出台的青发（2001）36 号关于全市中小学教职工聘任工作的实施意见中，对幼儿教师离岗、休养作了明确规定，对符合条件的幼儿教师乡镇统筹发给了生活补助费。参照中小学教职工聘任办法，农村注册的幼儿教师与民办教师同样符合条件的可离岗休养。总之，在地方党委政府的关怀支持下，我市的农村学前教育发展形势是好的，办园条件得到进一步改善，教师待遇做到逐年增长，队伍比较稳定，教师素质、保教质量明显提高，农村学前教育得到长足发展。、 目前农村学前教育面临的困境。通过调查我们发现，近几年，虽然农村幼儿教育有了较快发展，但也存在着许多不容
12、忽视的问题。如农村公办教师的编制、工资来源、老有所养，师资队伍老龄化、教师资格认定，职务评聘，管理体制和经费使用等问题，国家、省、市政府、教育行政部门都没有出台相应的政策，尤其是实施税费改革方案中，只字未涉及农村幼儿教育之事。近日，许多县市区的农村幼儿教师纷纷打电话，写信和组织集体上访，反映不公正待遇问题。这些问题解决不好，势必影响到农村教师队伍的稳定和农村学前教育的健康发展。归纳调查8反映的问题，突出表现在以下几个方面：（一）农村幼儿教师流失的原因之分析。1、公办幼儿教师无编制。从省教育厅对中小学核编情况看，农村公办幼儿教师无编制，无编制就决定了财政不拨款，有的县市区为稳定这部分教师，将其编
13、制落在中小学，因而又导致这部分教师评定职称只能申报中小学职称，任教学科填写中小学科目，所获的幼儿教育荣誉称号与所申报科目不符，致使职称评审、年度考核等关系教师切身利益时，出现不公正待遇，造成公办教师流失。2、中小学搞素质教育，乡镇教委指令性调配。近几年中小学搞素质教育，缺乏音、体、美教师，幼儿教师吹、拉、谈、唱、画、说，多才多艺，个别乡镇为中小学的素质教育，采取拆东墙补西墙的办法，硬性调离幼儿教师，致使幼儿教师流失。3、待遇低是造成大批幼儿教师流失的重要原因。从我市的情况看，山区、贫困地区的部分乡镇幼儿教师人均工资每月仅 150 元，虽然有所增长，但增长缓慢，难以维持生活需求，造成幼儿教师离职
14、，寻求其他生路。4、不合理的计划生育政策，造成部分教师流失。有的个别乡镇自行规定，农村幼儿教师不准生育 2 胎，只有辞职，方可批准。5、幼儿园布局调整辞退部分教师。随着幼儿数量的减少和中小学布局调整，乡镇、村办园也在因地制宜实施合班并园，布局调整，根据需要通过考核，让部分剩余教师离岗。（二）农村幼儿教师工资待遇情况落实之分析。百度文库从调查的情况看，我市农村幼儿教师的工资从乡镇财政中支付的 4873 人，占 53.86%，从保教费支付的 2805 人，占 31%，现就不同情况作分析：1、作为全部以乡镇财政支付幼儿教师工资的县市区，以诸城为例。在职农村幼儿教师 1602 名，在园幼儿 27733
15、 名，师生比为1:17。因教师工资全部由市教育局按期发放，幼儿园所收的保教费由乡镇教委统一管理，基本用于新建、改扩建园所、设备投入及幼儿园日常办公经费。因此，诸城农村乡镇园所建设得到迅猛发展，多次为全省、市现场会提供现场，取得了较为成功的经验。2、作为从乡镇财政（占 75%）和保教费（占 25%）中支付教师工资的乡镇，以青州的谭坊镇和山区的王坟镇为例。谭坊镇为青州经济条件较好的乡镇，年人均收入近 4 千元，幼儿教师 70 人，幼儿园 33 处，幼儿总数 1302 人，师生比为 1:18，每月每人收取保教费28 元，月总收保教费 36456 元。教师月平均工资为 300 元，其中乡镇财政支付 7
16、5%，即 225 元，从保教费中支付 25%，即 75 元，那么，每月需从保教费中支付 5250 元，占月保教费总额的 14.4%，月保教费余额为 31206 元，每学期余款 156030 元，如果从保教费中适当增加用于支付教师工资的数额，提高到 30%，幼儿教师工资将再增长 80 元，教师工资将达到 380 元，而每月的保教费余额减少到 22519 元，每学期保教费余额为 127596 元，除去 33 处幼儿园的基本开支，仍有 11 万元可用于园所建设的内部设施配套。因此，谭坊镇近年来幼教有较快的发展，创建潍坊市示范园 2 处，潍坊市10一类幼儿园 2 处。王坟镇有幼儿园 47 处，幼儿园
17、47 处，幼儿教师 57 人，幼儿865 名，师生比为 1:15，该镇幼儿教师工资均为 150 元，由乡镇财政支付 80%，即 120 元，从保教费中支付 20%，即 30 元。该镇幼儿园每人每月收取保教费 15 元，月收 12975 元，从中支出 1710 元，尚余 11265 元，分散投入到 47 个幼儿园，每园每月的活动经费200 余元，根本无法谈创新、谈发展。3、作为全部从保教费中支付幼儿教师工资的单位，以寿光的纪台镇为例。纪台镇是寿光市的边远乡镇，农村经济收入处中等水平。这个镇原有幼儿园 31 个，镇教委经过布局调整，通过新建、改建、扩建，合班并园为 18 个，每个幼儿园设六个班，平
18、均每园均在 200名孩子左右，师生比为 1:23，幼儿园实行全日制管理，一餐两点，每人每学期收保教费 240 元，每天 1-2 元伙食费，每园每学期收56000 余元入托费，教师工资每人每月 350 元左右，园长由原小学校长、教务主任竞争上岗，由乡财政发工资，全园按 15 人计算，每学期从保教费中支付工资约 31500 元，剩余 24500 元，余额部分可用作园所内部设施配套建设，日常开支及再发展。因此，纪台镇的幼儿教育发展较快，运转良好。从以上四种类型的幼儿教师工资发放情况看，幼儿教师工资的高低受三个方面的因素制约：一是乡镇财政支付幼儿教师的工资，反收取的保教费专款专用，幼儿园发展快，教师素
19、质高；二是受入托幼儿数量的多少制约，纪台镇、谭坊镇等入园幼儿多，保证了保百度文库教费的收入，使幼儿园能够良性运转；三是受保教费收费标准的制约，也就是受当地经济条件制约，如王坟镇为经济落后的山区乡镇，如果提高保教费，入托率就会下降，从根本上谈不上提高待遇。（三）农村幼儿教师老龄化原因之分析。从调查的 12 个县市区来看，现在从事幼儿教育的教师大都是1985 年整顿招聘的，也就是说与民办教师是同步进行的。他们是农村幼教的骨干，当时 20 岁左右，现在 40 岁左右，这部分人所占比例均在 60%以上。从全市的情况看，31-40 岁之间的有 4821 人，41-50 岁之间的 936 人，占 总人数的
20、 64.78%，50 岁以上仍然坚持在第一线的 217 人。这些人坚持数十年如一日地奋斗在幼教战线上，一是有一颗执着的爱心，他们在条件艰苦、待遇微薄的情况下，辛勤耕耘，培养了一批批祖国的花朵，靠着月薪几十元到百十元的工资，自费进修，取得了中专、大专甚至大本的学历；二是他们盼着政府能想到他们，法律能支持他们。在座谈和群从来信中，他们反映“ 高等教育、初等教育、幼儿教育共同构筑了我国教育事 业的大厦。幼儿教育是教育事业的基石。这些年来，我们一直以人民教师的责任感鞭策自己，以人民教师的职业道德规范约束自己，与中小学教师一样地尽职尽责，忠诚地履行着人民教师的职责。他们的工作，得到了社会的认可，家长的认
21、可，期待着政府的认可”；三是“半生清 贫，一生期盼 ”。全市还有十几个 60 岁以上的教师仍然坚持上班，他们把毕生的精力都奉献给了教育事业，相信国家、政府能给他们一个公正的待遇。因为这部分人占着位，年龄、身体极不12适应幼儿教育，新老更替形不成循环，结构日趋老化。（四）农村幼儿教师的职称评聘和资格认定问题之分析。在调查中，100%的幼儿教师都希望幼儿教育真正纳入教育序列，我市在 1992 年，教育局就会同市科委为农村幼儿教师评定了一次农民技术员职称，至今未再评，更谈不上与工资挂钩。1993 年我国开始实行教师资格认定制度，中小学教师陆续参加了认定，唯独农村幼儿教师没有认定。他们的身份不明确，社
22、会地位不高。（五）农村幼儿园收费使用不规范问题之分析。调查中发现，全市除寿光市出台了关于加强幼儿园经费管理的意见外，其它各县市区的所有乡镇幼儿园的入托费都集中在教委，由乡镇教委负责收支，中心幼儿园没有自主权，这些资金主要用于教师工资补贴、园所修缮、玩教具添置和办公经费等，但不能全部用于幼儿教育。如诸城的枳沟镇，一年收入托费 33.4 万元，乡镇教委提取 23 万元挪作他用，严重影响了幼儿园的发展。四、建议与对策。税费改革的实施，使农村幼儿教育受到极大的冲击，我市的农村税费改革实施方案中，也只字未提农村幼儿教育的事，我们认为，农村幼儿教育到了非看、非管、非改不可的地步，综合以上存在的问题，特提出
23、如下建议：（一）明确幼儿教师的身份。1、公办教师的编制问题。 教师法第九章附则第四十条（三）明确规定：“ 中小学教师 ，是指幼儿园、特殊教育机构、普通中小学、百度文库成人初等教育机构、职业中学以及其他教育机构的教师”。目前我市公办幼儿教师 2147 人，其中 400 余人为企业幼儿园教师，他们享受的待遇与工厂职工同等。农村公办教师 580 余人。2001 年中央和省关于中小学教职工编制新标准时，无涉及幼儿教师的编制问题，这一做法与教师法相违背，建议人事部门依照法律，对政府办园、教育办园的公办幼儿教师享受教师同等待遇。2、农村幼儿教师的身份确定问题。大多数农村幼儿教师，一生只从事这一项工作，说他
24、们是农民，他们从没种过地；说他们是临时工， 劳动法规定，临时工由工作单位为其入保险，而幼儿教师没有；说他们是教师，人事部门、教育部门没拿他们作为教师对待。建议给这些支撑着农村幼儿教育的主力军定一个位，给个名份，以便稳定这支队伍，提高农村幼儿教师的社会地位。（二）妥善解决农村幼儿教育发展的难点问题。1、农村幼儿教师工资待遇问题。根据鲁政发（1920）21 号文件精神， “农村集体性质 的园所聘用的幼儿教 师，其管理办法和工资待遇等，可参照当地小学民办教师的有关规定执行，其工资等由乡镇人民政府或村民居委会筹措解决”。农 村税费改革的全面铺开，农村幼儿教师的工资来源又不明确，随着民办教师都全部专为公
25、办，差距越来越大。近日，许多农村幼儿教师写信、打电话上访，有的组织集体上访、静坐，形势很严峻，建议政府在将农村幼儿园推向市场的这段过渡期，实行乡县政府给予适当补助的办法，采取幼儿14园经费由幼儿园自主支配，教师工资从保教费中支取 70%，政府补贴 30%。随着幼儿园的不断完善和发展，政府补贴可逐年降低，平稳过渡。确保农村幼儿教师的工资不低于改革前的水平。2、农村幼儿园的建设与调整问题。幼儿园管理条例、山东省人民政府（1992）21 号令明确规定，县级政府负责建好一所省级示范园，乡镇政府负责建好一所中心幼儿园。取消农村教育集资后，农村幼儿园的建设、改造、调整各级财政预算没有安排，今后农村幼儿教育
26、这个事业要不要搞，这条路该怎样走下去，各地幼教部门呼声很大，发展幼儿教育，政府有义不容辞的责任，建议政府继续按照国家、省有关规定，明确县、乡政府办园的责任。坚持“乡镇政府和村委会 应积极筹措幼教经费，支持农村幼儿教育事业的发展，继续办好乡镇中心幼儿园和村办园，严禁作价变卖；把发展农村幼教事业作为村里的公益事业来处理，以解决园舍修缮等问题，进一步改善办园条件；把村办幼儿园的园舍无偿划归乡镇（街办）教委使用和管理，由中心幼儿园具体管理。 ”3、农村幼儿教师的养老、保险问题。目前，我市农村幼儿教师队伍面临老龄化问题，针对这种情况，依据劳动法、 教师法规定农村幼儿教师的离岗年龄，以确保教师队伍的年轻化
27、、专业化。建议幼儿教师离岗年龄在 45 周岁，已达到离岗年龄的给予一次性补贴，补贴费的来源从入托费中列支一部分，政府财政补贴一块，其金额乡镇可根据教师的实际教龄，按每年补发现行一个月工资百度文库计算，一次性发给离岗教师。其他的在职教师各乡镇（街办）教委可以通过德、能、勤、绩四个方面进行考核，精简人员，辞退不合格教师。考核整顿结束后，对年轻幼儿教师实行聘任制，打开进出口，缺编的乡镇可以面向社会公开招聘。同时，依据劳动法有关规定，教育部门应该会同市劳动和社会保障局为合格的幼儿教师办理社会保险和医疗保险，解除他们的后顾之忧。对投保经费的来源，根据国务院关于社会保险的政策，农村幼儿教师的社会保险金筹措
28、，可以采取如下措施加以解决：（1）从幼儿教师的月工资中扣一部分，按教师月工资总额的 6%缴纳，个人缴纳的比例每两年提高一个百分点，直到 8%为止；（2）从幼儿入托费中补贴一部分，按教师当月实际工资总额的 15%缴纳。这种共同分担的方式，符合农村幼儿教育事业的实际。（三）把农村幼儿教师的职称评聘和资格认定纳入教师序列。根据鲁教职字（1987）9 号关于印发幼儿园教师职务评聘工作意见的通知和教师法，评聘幼儿园教师的职务范围和认定教师资格应包括农村幼儿教师。建议设立幼儿园教师职务系列，由市职改办设立潍坊市幼儿园教师职务评审委员会。（四）加强幼儿园的收费管理，保障农村幼儿教育事业正常的经费投入。建议制定经费使用管理办法，规定乡镇入托费要专款专用，并定期进行审计检查，加强幼儿园收费行为和所收经费的管理和监督，建立健全有关的规章制度，以满足将来农村幼儿教育事业发展的需要，确保今后农村幼儿园的健康发展。16分析当前形势，农村幼儿教育既面临着许多困难，又有难得的发展机遇，我们相信在潍坊市政府、市教育局的正确领导下，一定会克服困难，逐步研究解决目前农村幼儿教育存在的一系列问题，推动全市农村幼儿教育事业的稳步健康发展。
