1、制度化建设是未来修志工作的重要课题?方志纵览? 吏志研究)2001 年第 2 期制度化建设是未来修志工作的重要课题刘益龄何开华度较大的系统工程,应当有步骤,分层次实施.概括一,修志工作的制度化是历史的必然地说,修志工作制度化建设包括宏观机制和微观机制两个方面.中国方志近 2000 年的发展历史表明,方志从萌芽期到成长期再到鼎盛期,实质上就是修志制度逐步成熟的过程.从汉武帝时代开始,就曾诏令全国将“计书 “,“地志“按时上报,交太史掌管.隋大业中“普诏天下诸郡,条其风俗物产地图,上于尚书.“创立了官方修志格局.唐代则更令全国各州府每三年一造图经,报送尚书省兵部职方.到宋徽宗大观元年(1107),
2、创置九域图志局 ,是为国家设局修志之开端,也是中国方志制度化的一个里程碑.正是在两宋时期,方志步入了成型期.今天我们可知的宋代方志约有六百余种之多.元明清以降,历代统治者更为重视修志.明永乐十六年(1408),诏纂修天下郡县志的同时,颁布纂修志书凡例二十一则,这是中国方志制度化进程中又一历史性转折点,古代方志由此而进入鼎盛时期.社会主义新方志编纂工作刚刚起步 2o 年,征途漫漫,任重道远.回首这一段修志历程,我们不难发现,以往修志成就的取得很大程度上依赖于政策性因素和人为因素,制度化尚未起到主导作用,修志工作的制度化呈明显的滞后态势.在过去 2O 年中,许多省,市,县和部门的修志工作,在职领导
3、抓得紧,工作就开展得好;换一任不重视的领导,工作就出现大滑坡.政策支持力度大,工作就有声有色,政策支持少,工作就死气沉沉.这是全国各地修志工作相差悬殊的关键原因.需要强调的是:我们不应当简单地,片面地理解制度化,一些条例和规定的简单相加并不能与制度化划等号.制度化应当是硬件与软件科学合理组合成的综合体系,硬件包括体制,机构等,软件则是相应的法规,条文,两者缺一不可.衡量制度化程度既要看硬件,软件配置是否齐全,又要看两者有机组合状况.修志工作制度化建设是一项牵涉面广,操作难二,宏观修志机制中存在的问题及对策稳妥地解决宏观修志机制中的问题,是实现修志工作制度化的前提和必要保障,应当先行一步.(一)
4、从宏观机制上看 ,经过 2O 年的实践,我们已经形成了“党委领导,政府主持 “的体制,这一体制也是行之有效的.但是受客观因素的制约,各地修志工作效果却呈现出极大的差异.究其原因,主要是对“党委领导,政府主持 “缺乏进一步的 ,具体化的约定.党委领导什么,怎样领导;政府主持什么,怎样主持;党委和政府之间的协调等问题都停留在一种较为模糊的状态.如果没有较为清晰的界定,各级各地只有根据自己的理解行事,这样势必造成许多不必要的偏差和误区.笔者认为,按照国务院有关精神,“党委领导“ 应当是党委负责制定修志工作的大政方针,确定和把握修志的主导思想,选拔和确定德才兼备的修志工作负责人,协调党委系统的有关机构
5、和部门,定期定时研究和听取修志工作汇报,决定重大事项,为政府修志部门创造良好的外部环境.“政府主持“, 一是各级政府统一组织领导下开展地方志编纂工作;二是各级政府对修志工作负有不可替代的责任,修志是政府的“官职“,“官守“;三是各级政府的主要负责人,也即省长,市长,县长应当担任相应级别的编纂委员会主任,形成行政主官负责制;四是各级政府应当制定各种政策,制度,如建立修志目标责任制,将修志工作成效纳入政绩考核范畴等等,形成全局步调一致,部门协调统一的修志格局,真正实现修志工作政令畅通;五是各级政府必须切实解决“一纳入,五到位“问题.(二)宏观机制上第二个方面是修志机构问题.首先,应当保证修志机构的
6、稳定性.修志工作是一项?49?制度化建设是未来修志 I 作的重要课题持续不断,独立性很强的事业,组织机构是一项事业的具体操作者和实施者,没有稳定的机构作保障,其他事情根本无从谈起,修志工作也只能成为“空中楼阁“. 其次 ,应当保证修志机构的一致性.2O 多年来,我国各地修志机构普遍存在的问题是名称不统一,级别不统一,职能不统一.名称上有地方志编纂委员会,地方史志编审委员会,地方志编委会,通志馆,地方史志办公室,史志研究院等等;级别上省级机构差别最大,有正厅,副厅,正处三个级别;职能上的差异更是不一而足,有的以志为主,有的史志兼管,还有史,志,鉴,档案混为一体.这三个不统一,势必形成极大的负面影
7、响:一是容易在社会上造成临时机构,临时工作等印象;二是修志部门和人员的积极性受挫;三是给修志工作的组织实施带来难度.由这三点引发的连锁反应是:领导不重视,社会地位低,贤才能人不愿来,工作开展缺乏活力,成果和业绩日趋萎缩.修志工作既然是政府行为,那么修志机构的名称,级别,职能就应当规范化,不能各自为政.机构的规范化,统一化有利于形成完备的修志整体机制,有利于修志工作协调统一地开展.回顾 2O 多年的修志历史,笔者以为,最为合理的地方修志机构模式应当是二级机制.也即综合领导机构和具体实施机构分设,综合领导机构应统一为“ 地方志编纂委员会“, 虚设无级别 .这一机构应由党政主要领导参加,政府主官担纲
8、,政府各部门行政一把手担任委员,并吸收社会名流和史志专家组成.它的主要职责是从宏观上对修志工作进行领导,制定修志工作大政方针.修志实施机构应统一为“地方志编纂委员会办公室“,列入政府机构序列 ,省为正厅,地(市 )为正处 ,县为正科.主要职责是三级志书的组织编纂指导,出版管理,旧志整理,年鉴编纂,其他各级志书及地情资料书的管理审核.二级机制的优点在于:宏观领导和具体实施的分离,委员会和办公室能够集中精力处理各自权属内的工作,提高行政效率.(三)宏观机制上第三个大问题是缺乏具有法律效用的制度化软件.除了中国地方志指导小组制定的关于编修地方志工作的若干规定外,尚未有实施细则或其它具体法令,条文.而
9、这个若干规定没有上升到立法的高度,不具备应有的权威性.各省,市,区发布的一些地方性文件也大都是综合性的,十分笼统的,缺乏深入细致,可操作性的规定或条例.?50?软机制的匮乏和严重滞后,是近 2o 年来修志工作组织发动难,人才调配难,经费筹集难的症结所在.解决上述问题的基本对策是:一,全国最高修志领导机构应当尽快将关于编修地方志工作的若干规定提交全国人大审议,批准,使之成为各级,各部门开展地方志编纂工作必须遵循的共同法则.二,全国最高修志机构应当就若干规定所涉及的重大事项和重要内容出台一系列配套的实施细则.为地方各级修志部门提供赖以解决各种困难的法定程序和手段.三,地方各级修志部门应敦请地方政府
10、和立法部门,依据中央有关要求,制定“修志组织条例“,“ 修志经费保障条例“,“修志人员延聘条例“,“志书审定出版条例“等具体的法律化条文,为今后修志工作顺利开展奠定坚实的基础.三,微观修志机制的重构与调整我们所处的时代是一个变革的时代,经济体制改革正向纵深发展,机构改革也在积极稳妥地跟进.这就要求我们方志工作部门理智地,冷静地对自身进行审视:我们能否适应市场经济蓬勃发展的浪潮?我们能否应对经济体制改革和政治体制改革产生的巨大冲击?我们能否在新形势,新环境下保证方志事业稳步,健康发展?历史和现实已经昭示:因循守旧,固步自封,最终只能走向被淘汰的深渊.我们应当在修志制度化宏观机制建立的前提下,对微
11、观修志机制进行重构与调整.重构与调整包含两个方面的内容:一是地方志工作部门内部组织机构的重新构建与调整;二是地方志工作部门规章制度和各种机制的调整与充实.重构与调整的目标是:一,使各级地方志工作部门走上制度化,规范化,科学化的合理运行轨道,真正形成上下配套,统一协调的修志工作制度化体系;二,使地方志工作部门形成适应市场经济的,富有活力的工作机制.(-)方志工作部门内部组织机构的变革.随着全国行政事业机构改革的逐步深化,地方志工作部门不能再奢望依靠政府增设机构,扩大编制,进行扩大外延式发展;只能在现有条件下,通过对内部组织机构的调整与优化组合,努力形成工作成本最低化,工作效率最高化的内涵式发展模
12、式.在低成本,高效率的原则指导下,进一步寻求政府的支持和社会的认可,进而开拓方志事业发展的广阔空间.翩度化建设是未来修志 I 作的重要课题方志工作部门内部机构的调整与优化需要遵循的原则:一是降低成本,提高效率;二是规范原有的组织指导,督促管理修志工作的行政职能;三是强化服务社会的职能.调整与优化的思路是:1,实行内部人事,行政,后勤,党务等工作的集约化,减少非业务性机构.目前,全国各地方志部门的非业务性机构设置有多有少,极不统一,不利于合理配置方志部门的内部资源,不利于集中力量搞业务,不利于提高方志工作的总体效率.2,实行业务机构分工专业化,改进工作流程,提高工作质量和效率.一方面要明确对三级
13、志书的分工管理职能,另一方面要使组稿,编辑,出版等工作流程化,环环相扣,各司其职,各负其责.3,设置课题项目开发部(处室),地情信息咨询中心等机构,充分发挥方志系统的智力资源和资料资源优势,借助现代信息技术手段,寻求与资本资源的结合,开发一系列面向市场,服务社会的崭新课题,实现“以志养志 “,拓展方志事业的生存和发展空间.(-)方志工作部门内部制度的更新与充实.2O年来,全国各地都摸索和建立了一些行之有效的规章制度.例如制定长远规划和近期目标,建立三审定稿制度,确定审查验收标准,完善质检制度,建立岗位责任制等等.这些制度对指导和促进修志工作起到了保障作用.但随着时间推移和形势的变化,有的已经不
14、适应新要求,有的则显现出了不完善之处;另外,由于客观情况的变化,又出现一些新的问题,这就要求我们总结经验,大胆探索,进行制度的修订,充实,更新.内部制度更新与充实的方针是:精管理,上档次,创特色,争先机,出效益(社会效益与经济效益并重).更新与充实的基本原则为:建立一套既严格遵循方志精神文化产品特殊规律,又符合市场运作规则的新型机制,增加方志部门的应变能力,核心竞争能力和持续发展能力.更新与充实的思路是:1.在三审定稿制度,审查验收标准和质量检查制度基础上建立各级各类志书综合管理机制.从三级志书到乡镇村志,专业志,部门志,以及其他各类地情资料书的组织编纂,审稿定稿,审查验收,出版发行,都应当精
15、心筹划,严格把关,每一个环节都应力求科学规范,形成组稿,编稿,审稿,印制,发行“一条龙“ 管理体系,杜绝一切与国家政策 ,法令相抵触的现象出现,维护方志成果的权威性,保证为社会提供高质量的精神文化产品.2.在制定长远规划和近期目标的基础上,建立课题项目开发机制.在保证高质量完成三级志书修纂的前提下,通过合理的分析,论证,提出一系列适应市场和社会需求的新的方志文化开发项目,一方面使方志走出“修而不用“的困境,另一方面可以充实自己的经费实力,实现“以志养志 “全面发展的目标.如方志与旅游业的结合,方志与信息产业的结合,方志与影视业的结合等等,都可以作为我们拓展工作的切入点.3.建立新的用人机制.对
16、内实行可上可下的活机制,让有能力,有思想的人充实到一线.对外,在保持各修志部门原有人员编制的基础上,根据工作需要和财力状况,可以面向社会广泛延揽各类专门人才,为我们的修志工作服务.既可以长期聘用,又可短期合作,从而达到弥补我们方志部门特殊人才短缺的不足.如专业性强的志书可请有关方面专家介入编纂工作;当编校工作量较大时可请出版社,报社编辑人员参与;搞三级志书以外的创收项目,可向社会聘用一批有开拓能力的人才,充实我们的力量.这样,在方志部门内部可以激发现有人员的创新能力和创造能力,培养和发现一批具有综合能力的全才;在外部可以充分利用社会人才资源,做到编制不增,人员不加,工作效率全面提高.4.在完善岗位责任制及原有奖惩制度的基础上,建立新的分配机制.新的分配机制,一要体现稳定的原则,让所有修志人员能安心本业,潜心修志;二要体现竞争和发展的原则,形成既团结协作,又奋发向上的良好工作氛围.新的分配机制既要符合国家有关行政事业单位工资制度;又要注重调动部门和个人的积极性,使有条件的处(室)和有能力,有创意的修志人员在国家法律,政策允许的范围内创造性地开展工作,开辟面向市场,服务社会的创收渠道,形成整体协调统一,局部灵活,自主的分配格局,努力在日益深化的改革大潮中赢得主动.(作者:刘益龄,山西省史志研究院副编审;何开华,山西省史志研究院编辑)51?
