1、关注失地农民兼论失地农民的社会保障江西农业 2008,20(8):139 141AetaAgriculturaeJiangxi关注失地农民一兼论失地农民的社会保障刘惠英,李红旗(1.NN,Jk;k经济管理学院,江苏南京 210095;2.南京农业大学工学院 ,江苏南京210031)摘要:随着工业化和城市化进程的加快,失地农民的社会保障问题 ,一直以来都受到社会的普遍关注.本文回顾了历年来学者们对此问题衍进和研究的相关情况,并进行了归纳,以便为政府决策提供依据和参考.关键词:城市化;失地农民;社会保障中图分类号:F323,89 文献标识码:A 文章编号:1001 8581(2008)080139
2、03有资料显示,截止到目前,全国失地农民在 4000 万4500 万人,而且随着城市化进程的加快,这一数字还在以每年不低于 200 万人的速度递增(劳动和社会保障部有关负责人预测,“十一五 “期间,预计每年新增被征地农民 300 万),一方面失地农民的社会保障问题已经列入政府重要的议事日程,政府正努力解决失地农民的保障问题,以维护社会的安宁稳定;另一方面失地农民的生计,尤其是可持续生计确实存在许多的问题.第一,法定征地补偿不足以解决失地农民的可持续生计,征地补偿安置费本来应能为失地农民解决后顾之忧,但是,目前中国土地管理法规定,征用耕地的土地补偿费为征用前 3 年平均年产值的 610 倍,安置
3、补助费为 46 倍.这计算方法仍旧是沿用计划经济时期以耕地单位面积产值来测算的方法,不是按照市场经济规律办事.第二,失地农民缺乏稳定,可靠的谋生渠道.民以食为天,食以地为本.失地农民没有了土地,就无田可种,必须自谋生路.政府和土地开发商本来应该承担起相应的责任,为失地农民提供就业和培训机会.但是在实际操作中,有的地方政府经常推诿责任,只有少数失地农民获得了就业安置.第三,失地农民缺乏基本的社会保障.在城乡分割的二元经济体制下,农村土地承载着农民的社会保障功能,即为农民提供基本的生活保障,就业机会,土地继承权等等.由于没有得到合理的征地补偿,再加上安置办法比较单一,农民一旦失去了土地,就丧失了拥
4、有土地所带来的社会保障权利.同时,由于相应的社会保障措施不到位,多数地区的失地农民不被纳入城市的社会保障体系,失地农民在就业,住房,医疗,子女受教育等方面,不仅得不到与市民同等的待遇,甚至还受歧视.2006 年 1 月 21 日中央“一号文件 “中共中央国务院关于推进社会主义新农村建设的若干意见强调,要完善对被征地农民的合理补偿机制,加强对被征地农民的就业培训,拓宽就业安置渠道,健全对被征地农民的社会保障.近年来,中国一些地方违法征占农民耕地,不给农民合理的经济补偿和生计安置,引发大量农村群体性事件,成为影响农村乃至社会稳定的突出问题.温家宝总理警告说,在土地问题上绝不能犯历史性错误.“一号文
5、件“提出 ,要加快征地制度改革步伐 ,按照缩小征地范围,完善补偿办法,拓展安置途径,规范征地程序的要求,进一步探索改革经验.可以说,伴随着经济社会发展以及城市化的不断推进,失地农民数目越来越多,给社会带来的压力越来越大.失去土地的农民,没有保障,没有依靠,徘徊在城市的边缘,成为种田无地,就业无岗,低保无份的“三无农民 “.他们游走于城市和乡村的边界 ,依靠着少得可怜的征地补偿,艰难地生活着.他们是中国最弱势,最缺乏保障,最边缘化的群体,成为了影响我国社会安定的不稳定因素.一句话,失地农民问题已经成为中国当前最重大的社会问题之一.其实,对失地农民社会保障的关注和研究,一直是和失地农民的产生联系在
6、一起.循着学者们几十年的研究轨迹,让我们回顾一下其衍进的进程和结论,以便为政府决策提供依据和参考.1 失地农民的补偿问题改革开放以前,由于我国建设征地规模不大,失地农民(那时主要是以农转工的身份出现)的数量还不多,并且更主要是由于失地农民(农转工)的地位与失地前相比有明显提高,不会对其身份表示不满,因而长期以来,失地农民的社会保障问题并未进入研究人员的视野.改革开放以后,随着改革开放的深化,城市建设征地的规模越来越大,失地农民的数量猛增,按照计划经济时期的办法,主要仍以农转工的形式,为了解决失地农民的生计问题,不少学者提出了观点,张烈彩(1989)认为城市已面临自身的巨大就业压力,事实上已无能
7、力像计划经济时期那样继续由政府统一安置被征地农民的就业,因而主张改变传统的统一安置模式,不必将被征地农民都转为城市居民,可以在获得一笔安置补助费的前提收稿日期:20080509作者简介:刘惠英(1964 一),女,江苏张家港人,副教授,研究方向:农村经济及农村区域发展,计量经济.140 江西农业 20 卷下,由农村自行安置到乡镇企业工作.此外,魏浩光(1986)则从我国土地所有制形式这一理论视角论述了给予失地农民以补偿的依据.1992 年以后,讨论与建设征地中失地农民有关的问题开始增多.这显然与邓小平南巡讲话后城市建设规模迅速扩大有密切关系.以北京市为例,1992 年前,北京市建设征地规模大体
8、上是每年 0.10.13 万 hm,1992年达到 0.33 万 hm,1993 年为 0.4 万 hm,1994 年超过0.467 万 hm.黄予等(1998)认为建设征地数量的快速增长至少带来两个结果:一是被征用土地的农民转为城市居民,促进了被征地农村地区的城市化建设,加快了社会发展进程;二是由于城市基础设施薄弱,城市企业的安置能力有限,且安置制度滞后,使得失地农民的安置问题成为制约城市化进程的主要因素,故而导致大量的失地农民生活状况呈现非城非农的边缘化状态.作为一种社会现象,失地农民的生计问题被越来越多的研究人员关注和研究,并且由于社会处在转型初期,整个社会的社会保障问题还很不完善,而失
9、地农民作为一个边缘化群体,他们的社会保障问题,同样必须得到足够的重视;周诚(2004),卢海元 (2003)认为应给予失地农民以合理的补偿,这样做不仅仅是为了农民的合法利益得到保障,生计和生存状况得到改善,而且还会使政府受益,因为,通过妥善安置,优惠农民,政府一方面少了社会治安方面的忧虑,另一方面,更重要的是政府能更有效,更顺利地征得必需的建设用地.顾吾浩(1996) 则根据对上海市建设征地的研究认为,我国是社会主义国家,农村城市化不能以牺牲农民利益为代价,也不能走西方发达国家剥夺农民生产资料和生活资料的道路,而必须审慎地研究和正确处理保障农民利益问题.更有学者对征地农民利益受侵害的原因进行了
10、探讨,认为最主要有两点:一是农村土地的产权不清.首先,在征地中,失地农民得到的安置补偿只是一种失业补偿,往往很容易得而复失;其次他 4Jlx土地本身的权益没有得到充分体现,即没有全部在经济上体现出来.二是计划经济体制的束缚.首先征地是政府的强制行为,征地费也由政府单方面制定,远低于土地本身的价格,这实际上是以价格的形式侵占农民的一部分利益.其次与之相适应的失地农民的安置问题,也是政府以计划手段配置劳动资源的一种方式,它与劳动力逐渐市场化的现实是矛盾的,由此导致诸多遗留问题.近年来,赵淑琴(2004), 尚春荣(1998) 从市场机制不完善这个角度,探讨了集体土地所有权的问题,认为根据宪法规定,
11、我国的土地实行生产资料的社会主义公有制,即全民所有制和劳动群众集体所有制.就其本质而言,国有土地主体与集体所有土地的主体,在法律上是平等的,即对权属范围内的土地拥有占有,使用,处置和受益权,特别是处置权.但目前普遍认为,集体所有权是一种不完全的所有权,集体土地的所有权不享有土地发展权.这种发展权属于国家,只有将集体土地征为国有,才能进入市场开发经营.这种无视和取消集体土地所有者对集体土地处置权的做法,在法律上是不公正,不合理的.因而,在征用土地过程中造成了对农民利益的剥夺和侵占.2 失地农民的出路问题土地是农民的生产资料和生活资料,失去土地的农民,就意味着从此失去了赖以生存的资本和持续生计的能
12、力.因此,当土地被征用以后,我们的政策着眼点应该以一种新的可持续生计来取代之.唐钧等(2005)提出现行政策中最主要的应对措施,一是就地安置,或者谁征地谁安置(这种方法多见于改革开放前,或上世纪 90年代前);二是让失地农民去劳动力市场找工作.然而 ,对相当一部分失地农民,尤其是对男 40 岁,女 35 岁以上的失地农民来说,他们在年龄,体力,文化,技术等几乎所有的“ 个人素质“ 方面,都不具备竞争优势 .随着我国企业改制的不断深化,优胜劣汰的市场法则更加凸显,很多农转工人员上岗即下岗;甚至即使经过一定的培训, 再给予优惠政策,实际上都不能根本改变这种现状.也就是说,仅仅用“就业 “来为失地农
13、民谋出路 ,存在客观难度和局限.陈映芳(2oo5) 在上海市的调查显示,自上世纪90 年代以来,上海市通过“征地带劳“ 安置的失地农民 ,目前下岗或实际处于离岗状态的约有 10 余万人,接近已安置劳动力总数的 30%.徐琴(2006)对南京某社区(一个专门安置失地农民的经济适用房小区)进行调研,在对 36 户失地农民的深度访谈中发现,失地农民的就业状况具有两个主要特征,一为实现再就业普遍困难,大部分失地农民处于半就业半失业状况.二为以非正规就业为主,工资水平低且稳定性差.特别是上世纪 90 年代后期以来新增的失地农民,由于劳动就业的市场化机制基本建立,曾经有效解决部分失地农民就业问题的“征地带
14、劳“ 模式失效,再就业困难更加突出 ,在目前劳动力处于绝对过剩的社会背景下,失地农民的出路问题显得比较严峻.失地农民农转非后,其社会身份虽然发生了变化,但全社会并未形成失地农民变换身份的良好秩序和规则.徐璋勇等(1994) 认为长期城乡隔绝所造成的歧视农民的传统倾向,在社会意识,舆论和实际政策执行中仍然相当顽固有力.户籍制度上的封闭凝固性依然如故,“ 离土不离乡“ 的局限日益明显 ,乡镇企业对劳动力的吸纳出现了反弹现象,已变换身份的失地农民在社会成员各界活动中,其立足的难度也大大增加,资金,能源,销路,欠款积债等一系列困难与问题全部纠缠着失地农民,更多的失地农民则被迫在农与非农领域中无组织地游
15、荡,自生自灭,承担着种种风险.失地农民为变换身份付出了昂贵代价.8 期刘惠英等:关注失地农民弓兼论失地农民的社会保障 1413 失地农民的社会保障问题3.1 失地农民社会保障模式选择樊小钢(2004)认为,必须构建一种以放弃承包土地来换取全面享受城镇居民社会保障利益的机制,为失地农民完全市民化提供制度渠道.鲍海君等(2002)指出,以征地补偿安置费和土地转用后的增值收益为主要资金来源,设立失地农民社会保障基金,建立失地农民社会保障体系.张时飞等(2o04)则提出以 “以土地换保障“,形成“ 以土地换保障,以保障促就业,以就业促发展“的失地农民安置模式.朱明芬(2003) 认为,对于土地被全部或
16、大部分征用的失地农民,应建立,健全养老保障制度,在条件许可的情况下,为社区失地农民购买大病医疗保险,同时,对丧失劳动能力的失地农民实行最低生活保障制度.徐琴(2003)认为,征地补偿政策调整的重点应当在于长期的就业补偿和社会保障补偿,建立与市场经济条件相适应的货币补偿,就业培 iJfl;安置,创业扶持和社会保障相结合的新模式.3.2 失地农民社会保障基金3.2.1 失地农民社会保障基金的筹集关于基金筹集方案,主要有以下几种思路:(1)政府应该承担筹集社保基金的任务,即每年年度财政列支一块为专项基金,从经营生房地产项目用地招标拍卖所得的土地有偿使用费留一块,以及社会各界的捐助“;(2)“三个一点
17、“,即政府,土地开发中增值效益,农民各出一部分;(3)“四个一点“, 即国家 ,集体 ,个人及市场征地主体各出一部分.在此基础上,一些学者提出了具体的基金筹集方案.张时飞(2004) 提出从政府土地出让金中提取不少于 10%的资金;在行政划拨土地和有偿出让土地时 ,按照每平方米 30 元的标准提取资金;从土地储备增值收益中提取 10%的收益.宋斌文等“则认为,政府承担部分不低于保障资金总额的 30%,可先从土地出让金收入等政府性资金中列支;村组集体经济组织和个人承担70%,其中集体承担部分不低于保障资金总额的 40%.3.2.2 失地农民社会保障基金的运营机制陈信勇等(2004)建议设立一个专
18、门从事失地农民社会养老保险基金存储和管理的机构,实行收支两条线和财政专户管理,单独建账,专款专用.王斌 n 引(2004)认为,要分开设置失地农民社会保障基金的管理机构和经营机构,前者负责对后者的监管和对社会保障市场的调控,后者负责基金的筹集,投资运营和保险金的发放等,并保证监督管理机构的权威性,公正性,独立性和科学性.鲍海君等(2002)认为 ,可以结合我国国情,交由银行和非银行金融机构经营管理,并引入竞争机制,来促进基金的保值增值.3.2.3 关于失地农民社会保障基金的监管梁坚(2001),鲍海君 (2001)等学者认为 ,可设立由各级政府组建的基金管理委员会和由缴费人,受益人以及社会公益
19、组织共同组成的非官方监督机构;为防止舞弊行为 ,要建立市场准入制度;规定基金经营管理机构的最低法定准备金和相应责任,建立财务公开,信用和绩效评级制度以及严格的经济处罚制度;为保证被保险人的利益, 必须建立指数化的最低投资回报率制度,规定投资的方向,项目和所占比例等.3.3 国内失地农民社会保障实践探索安置和保障在工业化和城市化进程中出现的失地农民是我国经济发展必须要面对的一个难题,安置和保障的效果直接关系到我国城市化的进程以及和谐社会总体目标的实现.各级政府在鼓励理论研究的同时,应十分注重实践的探索.比较典型的有浙江的“浙江模式 “,上海的“小城镇保险模式“, 广东的“ 南海模式“以及湖南的“
20、咸嘉模式“.“ 浙江模式“_2o 主要有土地换保险和基本保障;转农为工,进行就业培训;成立社区股份经济合作社;土地平整置换.上海的“小城镇保险模式 “本质就是“土地换保障“.广东的“南海模式 “.盈其核心内容是农民以土地权利获取工业化利益.湖南的“咸嘉模式 “列可以概括为“留地集中安置,综合开发建设“.上述 4 种模式各有特点,为我国其他地区顺利解决失地农民安置问题提供了有益的经验和借鉴.参考文献:1张烈彩.关于城郊征地后农民就业方向调整与变革的思考J.社会主义研究,1989,(4):6162.2魏浩光.论我国土地征用补偿费A. 中国城市科学研究(第一辑)C.贵阳:贵州人民出版社,1986.3
21、卢海元.土地换保障 :妥善安置失地农民的基本设想J. 中国农村观察,2003,(6):48 54.4顾吾浩.建设具有上海特点的都市型农业J.中国农村经济,1996,8(1O):5457.5赵淑琴.农地征用制度与实践:问题及征用补偿方略J. 农村经济问题,2004,(4):54 56,61 80.6尚春荣.土地征用制度的国际比较与我国土地资源的保护J.农业经济问题,1998,(5):2630.7唐钧,张时飞 .着力解决失地农民生计的可持续性J.中国劳动保障,2005,(8):20 21.8徐琴.失地农民的再就业困难J.南京工业大学( 社会科学版),2006,(2):7074.9徐璋勇,袁建歧 .
22、农民与城市化M.贵阳:贵州人民出版社,1994.10樊小钢.城市化进程中的社会保障制度创新J.经济研究参考,2004,(47):3745.11鲍海君,吴次芳 .论失地农民社会保障体系建设J.管理世界,2OO2,(10):3742.12朱明芬.浙江失地农民利益保障现状调查及对策研究J.中国农村经济,2003,(3):65 70.13周琳琅.城郊失土农民就业的路径思考J.经济问题探索,2004,(1):91-93.(下转第 169 页)8 期孙飒:旅游产业转型中旅行社竞争优势新思维 l694.4 保持持续竞争力要保持持续不断的竞争优势,旅行社必须不断考察其内外环境和要素,确定其机会,威胁,优势和劣势因素.在变化环境中选择独特的竞争优势,获得某阶段的持续吸引力.总之,传统竞争优势理论只是给旅行社指出了战略方向.国内很多旅行社在实践中则出现了对于理论本身
