1、政府绩效治理中的公民参与:绩效领导途径的分析 包国宪 毛雪雯 张弘 兰州大学管理学院 兰州大学中国政府绩效管理研究中心 摘 要： 公民参与是现代政府社会治理中不可回避的重要内容。借用西方的制度途径引导公民参与的方式在我国有明显的“水土不服”。在以公共价值为基础的政府绩效治理理论框架下, 从“品清湖综合整治”和“下围村村民议事”实例中获得线索, 讨论绩效治理、绩效领导与公民参与之间的关系, 证实基于公共价值的协同领导系统绩效领导更符合我国社会情境的引导公民参与的重要途径。绩效领导作为一个结构性概念, 其框架内的价值领导、愿景领导、效率领导相互作用, 通过识别需求、整合资源、有效执行形成良好的运作
2、机制, 有效帮助提升政府绩效水平。关键词： 绩效领导; 公民参与; PV-GPG 理论; 作者简介：包国宪 (1955) , 男, 甘肃庆阳人, 教授, 博士研究生导师, 从事政府绩效治理研究;作者简介：毛雪雯 (1987) , 女, 甘肃金昌人, 讲师, 从事公共政策与政府绩效治理研究;作者简介：张弘 (1990) , 女, 河南安阳人, 博士研究生, 从事政府绩效治理研究。收稿日期：2017-05-16基金：国家自然科学基金重点项目“政府职能转变背景下绩效管理研究” (71433005) ;国家自然科学基金一般项目“基于公共价值的政府绩效结构、生成机制及中国情境下的实证研究” (71373
3、107) Received： 2017-05-16一、引言习近平总书记在党的十九大报告中提出, 我国社会主要矛盾已经转化为人民日益增长的美好生活需要和不平衡不充分的发展之间的矛盾。伴随着经济的稳健发展, 我国公众的政治参与意愿和能力在不断提升, 人们开始更多地关注公共价值的实现和个人权利的保障。地方政府也在治理范式下积极探索新的治理模式以促进绩效的提升。在我们观察的实例中, 汕尾品清湖综合整治和广州下围村村民议事较为完整地展示了地方政府治理理念的转变和公民参与行为的变化。位于广东省汕尾市中心城区的品清湖是亚洲第二大滨海泻湖、中国第一大泻湖, 具有蓄水冲淤、渔业生产、旅游、海上交通等功能, 在汕
4、尾经济社会发展中具有十分重要的地位。1988 年, 汕尾建市设区以后, 城市人口快速增加、社会经济迅速发展, 品清湖周边一些群众开始在湖内违法围网圈湖养殖, 养殖产生的大量残饵、排泄废物, 以及生活、工业污水的直接排放, 严重污染了品清湖海域环境。更为严重的是, 围湖养殖导致利益矛盾凸显、民间纠纷频发, 成为当地社会治安管理的一大隐患。自 2010 年起, 汕尾市委、市政府就对品清湖进行过多次反复清理整治, 投入大量的人力、物力和财力, 但结果却并不理想。直到 2012 年, 汕尾市政府对品清湖管理体制做出创新安排, 把原市海洋与渔业局对品清湖的管理权下放给城区基层政府, 并由社会工作委员会发
5、挥核心协调职能, 形成并实施政府主导的社会共同治理方案。经过不到一年时间的整治, 品清湖逐渐恢复优美的自然风貌, 产生良好的社会效益和经济效益。下围村地处广州市增城区石滩镇, 20 世纪 90 年代初下围村是当时增城开发区所在地, 区位条件比较优越。然而与周边地区的快速发展形成鲜明对照的是, 下围村的发展几乎停滞不前。从 1992 年起, 在下围村村两委干部队伍中逐渐形成利益争斗的两大派系, 20 多年的派系之争不仅使下围村一次次错失发展机遇, 更伤害了村民们对下围村改革发展的信心。2014 年, 广州市委常委、增城区委书记到增城指导工作, 重点抓农村基层组织建设和村民自治工作, 下围村在区、
6、镇两级政府的支持下设立修建村民议事厅, 建立完善村民代表议事制度, 使村民们真正参与村集体事务决策与管理。现在的下围村成功成为第九批广州市文明示范村, 成为各地争相参观学习的村民自治成功案例, 并在广州市普遍推广。对比其他政府决策在执行中往往会受到各种阻力的案例, 我们关注的是为什么品清湖综合整治能够做到时间短、物质投入少、效果好?为什么下围村能够在短时间内解决积累多年的问题实现蝶变?追根溯源, 主要是绩效治理中公民参与的机制问题。汕尾市市民和下围村村民的积极参与固然重要, 但是在制度安排、利益冲突、政策执行等诸多影响公民参与的因素中, 是什么在发挥主要作用, 其效果和意义又如何?二、绩效治理
7、与绩效领导21 世纪国际社会环境不断升级的复杂化、不确定性促使公共管理进行深刻的变革。经济全球化、价值多元化要求公共部门不仅要面对恐怖主义、环境污染、经济震荡等一系列棘手问题的挑战, 同时在公民较高的绩效期待下, 高瞻远瞩的战略思考、跨部门跨区域协同机制、快速回应能力等成为现代政府治理不可或缺的重要能力, 政府行为必须从“管理”走向“治理”。与传统公共行政、新公共管理关注组织和行为的内部视角不同, 治理网络的构建必须从更为广阔、更为多元的行动者以及行动者之间联结的外部视角出发。社会偏好的集中达成成为绩效生产的重要条件, 公民的认同与满意不仅成为政府绩效内涵的重要组成部分, 还成为政府行为获得合
8、法性的重要标志。(一) 以公共价值为基础的政府绩效治理对于私营组织来说, 对经济效益的追求是其发展壮大的动力来源这一点毋庸置疑。在公共领域, 新公共管理理论将成本、效益等经济变量内容作为绩效内涵的核心要义, 视绩效为以政府为代表的公共组织的发展动力。这在社会发展还处于物质建设阶段时没有问题, 甚至这种纯粹地追求经济效益的动力驱使能帮助政府迅速发展起来。而随着社会的发展进步, 公私组织本质上的不同带来各种社会问题, 要想有效解释公私组织间的区别, 必须拓展绩效的内涵。不论是在中国语境下还是在西方体系中, 政府绩效都与公民、政党、行政系统这三方相关。公民或者社会团体、非营利组织等, 他们参与绩效生
9、产的方式就是“参与”;政党给出政府发展的方向, 好的政党能够把社会价值作为基本公共价值反映到具体的表现, 如实施竞选、制定党章或执政纲领等活动中, 而这些过程也能够帮助政党对民意进行了解把握和推测预计;行政系统是公共价值形成之后的一种效率保证。通过价值建构确定绩效内涵, 形成绩效管理的战略体系和具体的绩效方案在行政系统执行, 这样的过程即绩效治理。以公共价值为基础的政府绩效治理 (Public Value-based Government Performance Governance, PV-GPG) 的提出1, 是以思考绩效内涵为起点, 认为政府绩效内涵是在不同社会发展阶段中, 执政党、政府
10、、公民、市场、第三部门等多元主体集体偏好的基础上治理建构的结果。因此, 公民诉求的表达、参与的实质影响力和公民满意成为绩效治理中不可或缺的要素, 多元参与和有效的互动模式是实现绩效的必要环节。有序参与和有效参与是绩效治理与一般公民参与之重要区别。传统的公共服务领导力被定义于官僚系统中。但是, 领导力越来越多地被认为与政府创造权威的能力相关, 在横向分权的背景下成功运作并对公民的需求负责。公务员不仅仅要在传统科层制管理中表现卓越, 更要在结构松散的网络中善于创新和运营, 这些网络是由共识而不是规则和权力建立的2。因此, PV-GPG 理论提出绩效领导这一结构性概念, 认为绩效领导是由政府主导,
11、在绩效生产过程中管理公共价值冲突、减少绩效损失的协同机制, 其功能由协同领导系统承载。(二) 一般领导理论与绩效领导领导力被认为是创造高绩效的要素之一。公共部门领导力的研究主要是在一般领导理论基础上考虑并引入公共背景的产物。作为管理的基本内容之一, 一般领导理论已积累了大量研究成果。1995 年, 领导学季刊 (Leadership Quarterly) 发表了两卷领导学研究特刊, 其中总结了该领域的经典研究路径:俄亥俄州立大学的研究路径3-5、权变理论、参与型领导、魅力型领导、变革型领导6、领导 成员交换理论、信息处理或内隐型领导7、领导替代理论、领导艺术、自我领导、多元连接模型8、多层或领
12、导丛林、个性化等 13 个路径。在原有理论的基础上, 有研究开始提出一些新视角。有些学者关注性别因素, 研究女性领导者的特有风格与行为;有些学者关注领导沉默行为, 讨论该行为对追随者以及团队绩效的影响;还有学者重点研究负向领导, 提出辱虐式领导风格等概念。在以上理论框架和概念体系下, 大量研究将不同视角下的领导行为或风格作为主要变量, 研究不同领导风格与行为类别是如何直接或间接影响组织绩效、员工离职意向、角色外行为、信任程度、员工建言行为等9。值得一提的是, 在新近研究中逐渐兴起的在多元合作网络背景下对领导问题的讨论, 我们归纳为治理路径。不论是私营组织还是公共部门, 这些研究都特别强调跨部门
13、行动与多元合作对领导机制提出的挑战。在组织结构层面, 有学者提出“团队领导力”概念, 将领导力定义为满足团队需求以提升团队效率的过程;“多团队系统中的领导力”研究如何协调多样化的多个团队共同完成同一工作任务;“共享型领导的网络视角”研究在行动网络中领导权力的分布和时间演变。在领导风格层面, 有学者提出集体型领导、共享型领导和整合型领导等概念10, 将以科层制为组织结构基础的领导行为和风格, 与以网络为组织结构基础的领导行为和风格区分开来。该理论视角为绩效领导概念的提出建立了理论基础。与关注领导者个人特质和行为模式不同, PV-GPG 理论中提出的绩效领导是一个结构性概念, 具体表现为以协调不同
14、层级、不同类别、不同立场的复杂公共价值冲突为核心功能的一种领导机制, 包括价值领导、愿景领导、效率领导。价值领导在基本公共价值形成的过程中发挥作用。公民的需求是多元化的, 公共组织本身也面临诸如经济发展、社会稳定、文化繁荣等多元目标达成的挑战, 这些来自不同社会主体的诉求与偏好如何从社会系统进入政治视野, 成为某一历史阶段要优先解决的公共问题, 表现为社会的基本公共价值, 其载体为执政党特定时期的方针政策;愿景领导将执政党较为抽象的方针政策具化为具有实施意义的战略纲领, 从公共组织的视角出发, 通过愿景使命、目标、改革等形式, 对公共价值进行理解、协调与沟通, 整合公共资源。公共管理者不仅要在
15、组织内部进行积极的协调, 更要在行动网络中进行有意义的创新以促成合作;效率领导关注绩效生产的组织与管理过程, 与管理主义下的领导职能并无大异, 强调利用组织资源保障实现绩效指标, 通过有效的激励手段和沟通能力, 解决在绩效生产过程中的技术和效率问题, 通过依法执政和科学管理, 实现低成本、高效率的治理, 遵守执政党与政府战略层所要求的公正底线标准。绩效领导与一般领导理论相比, 其本质区别在于:第一, 一般领导理论以领导者或领导力为研究对象, 聚焦人以及人与情境的互动;绩效领导以绩效为关注对象, 聚焦实现治理绩效的领导过程和参与机制, 领导者成为治理网络中的要素之一, 领导职能的发挥将其他主体、
16、制度、激励、价值等要素连接在一起, 以提升绩效水平。第二, 一般领导理论以行为学为理论基础, 关注领导职能的一般属性;绩效领导以 PV-GPG 理论为基础, 突出公共性的研究视角, 公共性不再仅是影响领导有效性的环境因素, 而是成为绩效追求的价值内核。第三, 一般领导理论具有鲜明的管理主义特征, 虽然道德型领导、真诚型领导等理论强调领导的价值观, 但是作为特定组织的领导仍然为其目标的实现而服务;绩效领导衔接社会体系、政治体系、行政体系, 框架更为宏观, 既继承一般领导职能的效率导向, 又在多元主体构成的公共网络中行动, 回应公民集体偏好并化解多元价值冲突, 公共部门领导者的角色被重新定义, 具
17、有结构性特征, 而绩效领导的功能大多数只能由我们常讲的领导班子分工协作才能实现, 即协同领导系统的作用。在不同的情境和层次中, 领导者成为战略家和政治领袖, 以及各种角色的组合。三、绩效领导与公民参与公民参与在政治学、公共管理学领域是一个古老又永恒的讨论主题。在政府管理的各个环节引入公民参与也已经成为学术界与实践界的共识。中国目前正处于社会转型期, 社会问题频发、价值诉求多元化、公民参与需求高涨。社会冲突的产生与解决培养公民维护所在团体权益的意识, 同时启发公民通过参与公共事务表达诉求、解决公共问题的公民角色感。正如新公共治理所提倡的, 将政治价值置于治理的核心位置, 其最具吸引力的特点在于将
18、公共利益的实现视为一个包含政府、私人企业、公民或公民组织在内的共同生产 (co-produce) 过程11-12,2。大部分研究公民参与的学者强调的是源自西方民主政治理论的“积极公民资格、强烈公共精神”, 重点是要培养、提高公民的政策知识、信息获取能力等, 通过选举、听证、辩论等具体方式参与公共事务。这种以公民为主体的研究视角建立在强有力的制度保障之上, 虽然突出公民的主体地位, 但与目前我国公民参与的基础条件不相符。我国目前的公民参与情境与西方差异较大, 公民意识发展与参与能力参差不齐, 相关制度建设刚刚起步。因此, 结合政治、行政体制和文化环境, 有必要从公共管理者与领导机制的研究视角出发
19、重新审视我国的公民参与。公共领域在行动者、利益和参与这三个社会结构要素与私人部门的差异上构成了公共性13。其中, 参与连接私人与公共之间的交互。公民参与总是和政治参与、居民参与、政治介入、政治活动等概念一起被混用, 并没有一个明确的定义。学术界以参与的形态、程度、对象、目的、自发与否、参与结果等为基准提出多种定义14。综合来看, 虽然学者们有各自不同的理解, 但是参与这一概念却有其共同属性, 即公民参与是对政府决策产生影响的一般市民的行为。按照这一行为的范畴所包含的内容 (程序的或非程序的、自发的或被动员的、合法的或非法的等) 不同, 其概念也有所不同。(一) 绩效领导途径中的公民参与起源于西
20、方的民主政治框架为吸纳公共参与提供了良好的制度安排, 古代雅典城邦的公民集会正是直接参与和民主政体文化的制度起源。西方公民参与理论和实践的特点在于形成了一系列规则和制度15, 这包括以宪法形式固定“民选官”的选举程序和规则, 明确公民享有充分的参与权利, 并通过体系化的法规、条例与政策规范确保实现。我国“国家社会”的互动方式不论从历史渊源、文化传统还是制度设计等方面都与西方的“制度途径”有着较大差异, 在引导公民参与的途径方面, 更多地依靠政党、社会精英、公共管理者的领导角色, 我们称之为“领导途径”。改革开放以后, 中国实现经济的飞速发展, 其中, 公民作为社会经济发展的重要主体, 参与的热
21、情与愿望不断高涨, 特别是对环境保护、基层治理、反贪腐等领域的关注不断提高, 诸如“什邡事件”“乌坎事件”“PX 项目”等事件的社会影响力巨大。2014 年, 中国社会科学院法学研究所发布的中国法治发展报告显示, 在 2000 年至 2013 年期间, 我国境内发生百人以上群体性事件871 起, 仅 2010 年、2011 年、2012 年发生的群体性事件数就占总数的 62.4%。这在一定程度上反映出目前我国公民诉求表达的需要和公共事务参与渠道的提供并不匹配。同时, 由于缺乏相应的公民参与训练, 我国公民的正确参与意识、有效参与能力都还很欠缺。在这种情况下, 如果任由公民自发参与, 容易导致各
22、类无序参与的发生, 造成不好的社会影响, 反而阻碍良好的参与机制的形成。群体智慧理论认为, 在适当的环境下, 群体在智力上会表现得非常突出, 即使一个群体中绝大多数人都不是特别的见多识广或者富有理性, 也仍然能做出一个体现集体智慧的决定。但是, 只有这种各自并不完善的判断力以一种正确的方式汇聚起来时, 群体智慧才能表现优异。如果这种群体智慧的集合方式出现问题, 就会暴露甚至是放大群体内个体“有限的理性动物”“掌握较少信息”“缺乏复杂计算的能力或意愿”“任由情感影响判断”等局限性。因此, 在参与主体多元化、基本诉求差异化、治理环境复杂化的中国社会情境下, 需要通过绩效领导的途径帮助群体智慧正确集
23、合, 引导公民有序、有效参与。回到汕尾品清湖综合整治的实例来看, 汕尾市委、市政府提出“城在海中, 海在城中”的城市发展理念, 这是从片面的基础经济建设发展观转向全面的特色城市可持续发展观的具体表现, 充分考虑了当地社会不同主体的诉求与偏好, 认识到对美丽品清湖的期望是多方诉求的集中体现。将品清湖违法养殖带来的社会问题纳入政治领域, 把品清湖综合整治确立为需要优先实现的公共利益目标, 这种执政理念的转变帮助政府正确识别公民需求, 引导政府的绩效追求与公民的价值期待相一致, 也只有这种为社会多元主体所认可的公共价值, 才能使得政府在行政过程中获得合法性, 给公民提供充分的参与动机。虽然汕尾市委、
24、市政府很早就转变了执政理念, 但是早期的品清湖治理工作并没有带来良好的持续效益。直到“城在海中, 海在城中”这一抽象的价值理念被具化为可实施的战略纲领, 社工委成为整个整治工作的核心, 相当于在政府组织内部为各有关部门搭建一个协同工作的平台, 改变过去一切由政府包揽的硬化管理模式。在这种政府主导、部门协调、社会协同、公众参与、和谐共建的战略模式中, 政府、企业、居民等各方参与者在处理社会问题的过程中, 即便会产生矛盾, 也仅是实践中的具体问题, 是价值共识下的小摩擦, 很容易得到解决和统一。所以, 参加过品清湖综合治理工作的公共管理者在回顾治理工作时, 并没有过分强调开展工作的难度, 而是对曾
25、经遭受到极大破坏的品清湖表现出痛心, 并多次强调没有广大人民群众的配合, 这项工作根本不可能完成。群众对治理后的品清湖现状表现出强烈的自豪感, 对品清湖乃至汕尾的未来发展都抱有极大期望。社工委领导在访谈中也多次强调社会工作在品清湖综合整治过程中发挥的重要作用。社工委所做的社会工作主要就是引导养殖户、相关企业、周边村民等进行积极的参与, 再结合相关政府部门的观念转变、各主体间的有效沟通以及整治策略的有效执行, 才使得品清湖综合治理工作得以在短期内低成本高效益地完成。在 PV-GPG 理论框架下, 绩效领导对公民参与的引导有这样三个显著特征:第一, 引入动力学的分析视角, 明确公民与绩效领导者之间
26、的互动是一种动态博弈的结果;第二, 对绩效目标的设定综合考虑公民的需求、执政党的纲领、政府发展的愿景、公共管理者的偏好等这些碎片化的价值要素, 绩效领导整合协调全部要素, 使得多元主体对政府绩效的期望达成共识;第三, PV-GPG 理论突出公共管理者的领导作用。选择、约束、领导是框架中实现绩效治理的重要机制, 其中, 领导机制发挥着引导、协调、创新的功能, 组织管理过程与协同领导系统是将价值目标转化为绩效结果的重要实现方式。同时, 价值管理范式下公共管理者的角色被重新定义, 作为一种协调机制, 公共领导力不再仅仅实现效率目标, 在识别需求、实施对话、促进理解、达成共识、绩效结果的感知等方面也发
27、挥巨大的作用, 成为连接不同利益相关者的协同平台。将这种理论构建结合下围村的治理实践来看, 下围村新的村两委在工作过程中整合了全村村民的支持与参与, 通过在下围村内部搭建的这种协调和沟通平台, 村主任及村民代表充分发挥着各自的积极作用, 其工作核心明确了上级党委、政府作为治理的指导者, 通过村民议事制度将下围村发展愿景落实成为一个个具体的议题。在这一过程中, 村民的参与其实是一种不断强化的民主训练, 因而其自治能力也得到较大的提升。这种制度建设杜绝了领导人个人能力带来的短期发展, 规范了各级领导系统的整体作用, 承认城市化进程中农民利益的多元化, 用协同领导系统整合社会资源, 促进了基层政府、
28、基层自治组织在社会治理工作中的公民参与, 不仅能够帮助当地实现可持续发展, 还具有较高的普适意义。(二) 公民参与对政府绩效的意义当我们重新审视为什么绩效治理需要公民参与时可以发现, 随着信息技术的发展和公民意识的逐渐觉醒, 政府不再是管理决策和行政过程中的唯一主体, 公民也不再是被动的被管理者和只享受服务的普通受众。公共价值作为 PV-GPG 理论框架的基础, 是集体表达的、政治协调的、公民偏好的集中反映, 公共价值的认识选择、约束和领导作用发挥不但能够有效提升公民与公共管理者之间的相互信任, 而且是公民参与的动力所在。这正是公民参与的根本意义。社区公民参与专家指出:“如果没有行政官员个人认
29、可公民参与发挥的作用, 公民参与的各种创新行动就没有办法产生效果。”16同时, Cogan 在评价公民会议时说:“如果社区公民信任他们的领导人, 他们就能够容忍各种不便利的状况, 并原谅出现的一些不可避免的问题, 而在相反的情况下, 即便管理者拥有最理想的框架和运作环境也无法弥补领导不当带来的损失。”要想公民参与在政府绩效生产中起到积极的影响作用, 就需要重塑公民作为政府绩效“所有者”“生产者”“评价者”的角色, 即将公民重新定位为“产消者 (prosumer) ”。一方面关注公共价值生成与其对政府绩效内涵产生影响的社会过程;另一方面, 借助不同层面的选择、领导、控制机制以实现社会建构、组织管
30、理、协同领导的多维治理, 从理论上实现绩效最大化与最优化。已有研究也论证了公民参与对提升治理绩效的积极作用。通过公民参与, 制定的政策可能会更加真实地根植于公民的偏好;公众在对公共领域问题的决策做评价时可能会变为更有“同情心”的评价者;来自公众的支持也可能会带来更少分歧的、好战的民众17。同时, 研究还表明公民参与对建立绩效合法性、改善政府与公民关系、提升社会凝聚力、化解社会冲突、增进公民爱国主义情怀等方面有显著正向影响18-20。公民参与对政府绩效的意义可以总结为以下三点。第一, 公民参与能够重塑公民在政府绩效生产中的地位和角色, 给予政府绩效合法性基础。绩效作为政府合法性的来源, 又将成为
31、公共管理者职能定位的基础。但是, 公民在绩效生产过程中应该扮演怎样的角色?应该怎样发挥作用?在治理框架下更需要认真思考。第二, 公民参与能够帮助政府更经济地吸收公民的价值诉求和偏好, 成为感知公共价值的必要机制。传统公共行政“政治行政”二分的运作前提和理性科层制的组织视角将政府和公民割裂开来, 带来绩效目标置换、公共部门与民争利、唯 GDP 主义等一系列绩效异化现象。公共价值引导下的绩效治理框架试图通过对公共性的强调和协同网络的构建将执政党、政府与公民联系在一起。第三, 公民参与帮助形成政府绩效治理网络, 整合社会资源, 减少绩效损失。通过绩效领导的途径促进公民参与成为控制绩效损失的重要机制。
32、第四, 公民参与能够帮助社会形成正确的绩效观, 让政府和公众都知道什么是真正的绩效, 从而促进政府绩效生产的可持续发展。四、结论本文在绩效治理框架下讨论更符合我国社会情景的公民参与途径, 即绩效领导途径。虽然理论界一再强调公民参与对公共利益的实现与治理绩效的提升有着积极的贡献, 特别是在促进信息流动、增进认同、加强利益表达、提升公民满意度、建立对话机制、增强绩效合法性方面意义重大。但是, 大量实证研究也在公民参与对绩效生产造成的负面影响方面积累了证据, 主要表现在参与造成行政成本增加和行政效率降低等方面。这看似冲突的图景启发我们, 在我国, 遵循西方以民主为基础的参与途径也许并不能够实现理论预
33、期的效果。而绩效领导的途径能够更好地对公民与政府进行角色定位, 政府不再作为“家长”成为公民参与的替代者, 也不是“放任自流”的旁观者使行政体系陷入“民粹主义”危机, 而是通过绩效领导结构中各层级领导功能的系统发挥, 正确识别各类社会群体的偏好, 帮助行动网络达成价值共识, 为公民参与提供观念、制度、行动策略等方面的支持, 以实现公民的有序、有效参与。基于从治理实例中得到的线索和对相关理论的梳理, 我们证实了基于公共价值的协同领导系统绩效领导是引导公民参与的重要途径。充分发挥绩效领导的作用能够有效提升政府治理绩效。绩效领导框架图 (见图 1) 纵向呈现绩效领导结构层次, 横向梳理价值领导、愿景
34、领导和效率领导在引导公民参与时的领导过程、动力特征与核心功能。价值领导针对不同的政治人, 对利益相关者的需求与偏好进行识别, 协调各方利益, 引导不同的参与动机, 促进对绩效内涵、绩效评判标准达成共识;愿景领导针对公共顾客需求将价值领导达成的共识进一步具化为战略愿景与规划, 通过构建绩效治理结构整合政府内部与外部资源, 制定具有一致性的整体战略规划;效率领导针对技术型公民的动力特征, 在组织管理现场发挥作用, 通过依法行政、有效执行对不同类型公民参与的渠道、方法进行质量控制和监督, 确保公民参与形成有效运行机制, 为绩效生产提供科学保障。图 1 绩效治理中的公民参与绩效领导框架图 下载原图(一
35、) 绩效领导保证了绩效治理中有效的公民参与绩效领导作为绩效治理的重要机制, 为公民提供并保障参与渠道、实现路径和激励机制。绩效治理的网络结构为公民参与营造积极开放的氛围。以公共价值为基础的政府绩效治理框架通过“价值愿景效率”这一结构性领导网络, 由宏观到具体、由理念到措施的层次结构将共识的达成和促成目标实现的路径进行有机结合, 为参与者提供了有意义的路径选择和行动模式。协同领导系统通过偏好塑造和价值传导, 在产出绩效结果之前就使得公民对结果达成取得一致的预期, 公民在集体层面而非个人层面根据自身诉求和目的参与公共事务, 降低了绩效生产过程中产生冲突的可能性, 提高了参与效率。绩效领导机制引导利
36、益相关者之间进行沟通和协商, 公民参与产生真正的影响力并以绩效产出为显著标志, 又转而成为公民参与得以持续的动力。(二) 绩效领导途径下的公民参与发挥了重要的治理功能在全球化、信息化时代背景下, 责任、复杂性和价值成为挑战传统政府绩效管理的重要因素。PV-GPG 理论框架下对绩效内涵的理解超越新公共管理由“3E”到“4E”的平面绩效认知思路, 认为政府绩效是根源于社会偏好与多元价值博弈后的集体性政治表达, 公民参与成为绩效生产的必要环节之一, 参与式的绩效管理模式与合作生产式的绩效生成模式使政府绩效治理有了重要意义。协同领导系统正是在回答“如何实现公民参与和多元主体合作”这一问题上做出贡献。与
37、西方国家依靠广泛的民主价值认同和系统性的参与制度保障不同, 我国目前的参与环境并不完备。绩效领导从治理网络中处于核心地位的公共管理者切入, 所承载的价值、愿景、效率等三大核心内涵以及结构特征进一步外显为一系列针对不同价值需求发挥不同作用的领导行为, 通过识别需求、协调利益、提供愿景动力、整合资源、依法行政和科学管理将治理过程与绩效产出联系起来。(三) 绩效领导途径下的公民在政府绩效生产中的主体地位得到彰显在绩效治理框架下, 通过领导途径实现公民参与的意义在于达成价值共识、获得对绩效内涵的正确理解并予以引导, 这是绩效领导发挥作用的基本策略和终极目标。绩效领导通过带有公共权威的激励手段影响公民对
38、自身参与行为的预期, 通过授权、沟通等方式将公共价值共识逐步内化为公民的内在认同和行为规范, 引导并塑造各主体的认知与行为。通过一系列领导行为的强化形成共同预期的合法性压力, 既包括文化氛围, 也包括促进共识实现的战略性规划。在此行动网络下, 绩效目标清晰而被充分理解, 来自社会的支持成为绩效生产的重要投入, 公民在政府绩效生产中的主体地位得到彰显, 最终得到承载公共价值诉求的结果。这既是基于公共价值的绩效, 也是社会公众真正需要的绩效。基于以上研究, 我们针对不同的绩效领导层次提出公共管理者绩效领导力提升方法以指导实践。价值领导遵循公共价值, 寻求广泛的社会支持作为资源, 在提升中要以沟通能
39、力、引领作用、促进公民参与为重点;愿景领导以组织愿景和使命为准则, 以寻求诸如人力资源、制度支撑、公共财政资金、上级领导的支持等组织要素为资源, 在提升中以定位政府使命、运用激励手段, 提升创新能力为重点;效率领导以提升效率为价值要求, 借助科学管理方法控制成本提高效率, 在提升中应以岗位专业技能和跨部门沟通、运作能力为重点。参考文献1包国宪, 王学军.以公共价值为基础的政府绩效治理J.公共管理学报, 2012, (2) :89-127. 2BAO G, WANG X, LARSEN G L, and MORGAN D F.Beyond New Public Governance A Valu
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