1、 华中农业大学硕士学位论文非公共利益土地征收农民补偿研究姓名：严丹申请学位级别：硕士专业：土地资源管理指导教师：张安录201104最 低补 偿 意 愿 的因素， 探讨 影响 因素在不同 水 平 下的差异程度 。 最 后 ， 将受 访农户的最 低补 偿 意 愿 、 农户 实 际 获得 补偿 金额 及 政 府补偿 标准 进 行 比较 分析 ， 表 明 农户实 际 得 到 的补 偿 远远低于征地 补 偿 标 准 和农户 最 低的补 偿 意 愿 ， 明 显 不能 满 足 农民 实际 生 活的需 要。 在此基础上， 本 文提出 了 改 善 非 公共 利益 土地 征收 农民 补偿 的相关政 策 建 议 。
2、 琣 籉 表表表随着经 济的发 展和城 市化 进 程的加 快 ， 我国已进 入 城 市化 、 工 业化 的快 速 发 展期 ，地 方政 府为 了 增加 财 政 收 入 、 加 快 城 市建设 以 及土地 投 机者 为 获得 高 额 利润 ， 不断扩大公 共 利益征地 范围 ， 将工 业、 商业和房 地 产等 非公 共 利益用途 纳 入 征地 范围 ，在实际 发 生的土地 征收 案 例中 ， 非公 共 利益征地 比例高 达 ， 这 种征用目 的扩大化的现象 是 我国政 府在行使 土地 征用权中 最普 遍的问 题 铮。国 家 和地 方政 府以 很低的价 格征得 土地 ， 然后 高 价 出 让 给土
3、地 使 用者 ， 相反 农民 得 到 较 低的补土地 资 源配 置效 率 是 指 在一定 的技术 水平条件下， 土地 在各 产出 主体 之间 进 行分 配 所 产生的效 益。根 据 现代微 观经 济理 论 ， 只有 处 于帕 累 托 最优 的均衡 状态 时，土地 在各 产出 主体 间 分 配 所 产生的边 际产出 率 才是 相等 的蚊 簦 。土地 征收的过 程实质是 土地 资 源在农业与非农业部 门之 间 重 新分 配 的过 程。在非公 共 利益性质的征地 行为 中 ， 地 方政 府和土地 开发 商为 了 获取 高 额 的垄 断利润 ， 大量囤 积 土地 ，耕 地 作 为 一种重 要的不 可
4、再生资 源， 不仅能 够 为 农民 提供 生产和生活 资 料 ， 产生经 济效 益， 而 且 还 具有 涵 养 水 源、 保 持 水 土、 调节 气 候和维 持 生物 多样 性 等 方面的生态 效 益和保 障 粮 食安 全和维 护社会 稳 定 等 方面 的社会 效 益。但 长 期 以 来 ， 人 们只关注 农地 的经 济价 值， 一直忽 略了 其潜在的、 更庞大的社会 价 值和生态 价 值。在经 济利益诱导 下， 大量的优 质耕 地 被 以 非公 共 利益目 的征收 ， 耕 地 数 量不 断减 少 ，第 三、 农民 权益受 损， 激化 了 我国的社会 矛 盾 。土地 对 我国农村 集体 和农民
5、 不仅是 赖 以 生存 的物 质基础 ， 更是 农民 强有 力的社会 保 障 。土地 征收 使 得 农民 被 迫 失去 土地 ， 并且 只得 到 了 较 低的补 偿 ， 据 有 关资 料统计显示， 土地 征收 中 收 入 分 配 的比例大致 是 ： 农民 得 ， 集体 得 到 ，政 府及 其机构 得 钆 嘈拢 ， 这 不仅不能 使 农民 维持 原有 的生活 水平，而 且 生活 水平还 有 所 下降。其 次 ， 失地 后 农民 由于缺 乏 新的谋 生技能 ， 整 体 文化 水平低， 综 合素 质不 高 ， 使 得 他们 很难 重 新找 到 新的工 作 ， 失地 后 就 面 临失业的风险。再者 ，
6、 失地 农民 虽 然表 面 上 是 城 市居 民 ， 可 城 市居 民 的最低生活 保 障 制 度、 养 老 保 险制 度、 下岗 职 工 基本生活 保 障 和失业保 险制 度等 农民 都 无 法 真 正的享 受 ， 失地 农民 的权益严 重 受 损， 这 必 是 影 响 社会 和谐 发 展的关键问 题 掠 撤 迹 。另外， 由于非公 共 利益土地 征收 剥 夺了 集体 土地 所 有 者 的发 展权， 用地 单 位 和政 府则 分 享 了 这 部分 土地 增值收 益谱婊 浴 絷停。这 不仅严 重 损害 了 农民 的切 身 利益， 也 滋生了 很多 贪 污腐 败 和 违 法 乱纪 现 象 的发
7、生， 据 统 计 ， 改革开 放 年 来 ， 国家 通 过低在我国， 非公 共 利 益 用地均 被 冠 以公 共 利 益 用地的名义而 被 纳 入到征 地范 围 ， 并被 国家 通 过 征 收 或 征 用农村 集 体土 地的方 式予以满足 。 这不 仅 导 致 征 地范 围 的扩 大、征 地权 的滥 用及 农民权 益的被 侵 害， 更是 危害到我国的粮 食 安全、 生态 环 境 和 社会稳 定。 党 的十 七 届 三 中 全会 通 过的 中 共中 央关 于 推 进 农村 改革发 展若 干 重大问 题的决定 提 出 了 “严 格 界 定公 益性 和 经营 性 建 设用地， 逐 步 缩小征 地范
8、围 ， 完 善征益的界 定比较 严 格 ， 但是 现 在有逐 渐 放 松 的趋 势， 只要 法 院判 定征 地行为 的后果 涉及 权 力人 之外的大多 数人 ， 就 可 以认 为 该 用地项目符 合公 共利 益的需要 。 甚 至 认 为有可 以想 象 得到的公 共特 征 存 在即可 ， 无 论 公 共利 益征 收 行为 是 主要 目的还 是 附带可 予以行政征 收 的具有公 共 利 益 性 的事 业。 第 三 类是 界 定 不 明法 ， 主要 包 括 俄罗斯 ，乌 兹别 克斯 坦 等 。这类 模式 的 国家 不 仅在 法律 中 未 对公共 利益 明 确界定 ， 而且 也没有相应 的 制度 和
9、措施界定 公共 利益 ， 完全由政 府 判 断 是 否 属 于公共 利益 。例 如 俄罗财 产的 保 护 非常 不 到 位 。征 地费 用 由征 用 地价 款 、地上附着 物和 青苗 的 补偿费 构成， 征 地价 格 以 农用 地基准 地价 为计算标 准 ；第二类 是 经 营 类 征 购 ， 包括 ： 公益 性 经 营 用 地和 非公益 性 经营 用 地， 采 用 相当 补偿原 则， 征 购 土 地费 包括 征 购 地价 款 、地上附着 物和 青苗 补偿费 组 成。 征 购 地价 款 应 该 在 农地地价 的 基础 上参 考 农村集体土 地转为 建设用 地后 的 土 地用 途和 预 期 收益
10、等 因 素 共 同 确定 。 游珍提 出 不 管是 公共 利益 征地还 是 非公共 利益 征 地都 应 该 按 照市 场价 格 补偿， 市 场价 格 并 不 是 指建设用 地价格 ， 而是 应 该 参 照城市 分 区分 用 途土 地的 基准 地价 。 杜 新 波提 出 了 较 全面的 观点 ， 在 纯 公共 利益 用 途内 ， 可 以 按 照法定 的 农用 地补偿标 准 补偿， 但采 取 高标 准 的 社会 保 障 措施。 在 准 公共 利益 用 途内 ， 适合采 取 农用 地价 格 标 准 补偿并 给予较 高 标 准 的 社会 保 障 措施。 在 非公共 利益 用 途内 ， 宜采 用 征 专
11、用 价 格 标 准 补偿，对因 建设或 公共 工 作 等 原 因 对被 征 用 土 地周 边剩余 地块 造 成损失 的 补偿， 包括 对个日 本宪 法 第 三章 规 定：国民 财产权 不可侵 犯 ， 必 须 通过 法 律 规 范 财产权 的内 容 ，使 其 满足 公共 利 益 需 要， 通过 合 理的补 偿 ， 就 可以 将私 有财产征 收为 公共 利 益 需 要。据日 本的 土 地 征 用 法 的规 定：土 地 征 用 损 失 补 偿 以 个 别支 付为 原 则， 主 要以 现金为 主 进 行， 补 偿 金额 以 被 征 用 土 地 或其 附 近 类似土 地 的地 租或租金的折现 值 为 准
12、 。具体 补 偿 标 准 包 括 以 下 霾糠 郑 征 用 损 失 补 偿 ， 即 对 征 地 造 成 财产损 失 的补对 人 们 造 成 的经济 和 生 活 损 失 等 的补 偿 。建设 、 交 通运 输、 能 源 水利 、 公共 事 业及 其 他 非盈利 性用 地 项 目。在 土 地 征 收补 偿 方 面， 大多 数 国外 国家 是 实 施 土 地 私 有制， 在 政 策 允 许 的范 围土 地征 收是指 国家为 了社会 公 共 利益的 需 要， 依照 法 律 规 定 的 程 序和 批准权 限 年 宪 法 修 正 案首 次 区分 了“征 收和 “ 征 用” 两词的 概 念 ， 两者 既有共
13、 同之处也 有区分 ，共 同 之处在于 二 者都 是基 于 社会 公 共 利益的 需 要， 都 必 须依 照 法 律规 定 的 程 序， 都 要给予 相应 的 补偿 。不 同 之处在于 征 收是所 有权 的 改 变 ，是强制 收买， 不 存 在返 还 的 问题。征 用是使用权 的 改 变 ， 是强 制 使用， 用完 后 必 须立 即 归 还 ，这是一 种临时 使用土 地的 行为 。 理论 基 础黄 烈佳和 蔡 银 莺 等 学者主张 将农地价值 分 为 市场 价值 和 非市 场 价值 。 所 指的 市场价值 就是 指农地资 源 当前 能 够 用市场价格反映 的 那 部 分 价值 ，即目前 土 地
14、资 源 的 使 用价值 ，包括 直 接的 经济 产 出 价值 和 土 地提 供 休 憩功 能 、 景 观 功 能 、社 会保 障 等 间 接的 使 用价值 。 非市场价值 是 指无法通过 市场价格实 现，但 又客观 存在的 外 溢部 分 的 价值 ，主要包括 选择价值 、 土 地的 馈赠 价值 和存在价值 。 其中 ，选择价值 是 指人 们 尽管现在不使 用农地资 源 的 某 项效 益 或 功 能 ，但 是 未来 可 能 会使 用，因此为 了 保 证 在未来 需 要使 用时可 以 随时享有 ，消 费 者愿意现在提 前 支付的 价格货 币 计 量的那部分 社 会福利 ， 一 个 人的经 济 福利
15、 是 由效 用 构 成， 个 人的效 用 是 可以用 基数 来 度 量的， 是 可以 进 行 人际 间 比 较的， 边际 效 益 是 递减 的， 而 且一 元 钱 给穷 人带 来 的效 用 就比 富 人多， 因 此 应 建 立 向 社 会低 收 入 阶层 倾 斜 的经 济 政 策。 第 二 ， 国 民收 入 水平 越高， 社 会福利 越大 ； 国 民 收 入 分 配 越均 匀， 社 会福利 越大 ， 其 中的关 键就是 资 源的有 效 配 置 。 新福利 经 济 学 主要代 表 有 勒纳 甃 、 卡 尔多 得 者阿马 蒂 亚 森 ， 他 向 正统 的福利 经 济 学 理 论 提 出了挑战 ，
16、创 造性 引入 研 究 领 域， 根 据 道德和政 治者的表 述， 外 部性可以 描 述为 某 种经 济 活 动对社 会其 他 成员 产生 影响 ， 经 济 主体 却 没有承担 相应 的成本 或获 得 相应 的收 益 ， 它 主要分 为正外 部性和负外 部性。 正外 部性华 中 农业大学届 硕 士学位 论 文 ： 非公 共 利 益 土 地征 收 农民补偿 研究性 进展。 张鹏 提 出农民福 利 不 仅 包 含 可 以 用价格来 衡 量 或 者 从 市 场上 通过 货 币 交 换 得来 的商 品 及 服务， 它 具 有 更 广阔 的含 义 ： 一是 农民福 利 是 一个 历史 概念； 二 是 农
17、民福 利 应该更 多 地尊 重 和 考 虑农民自 身 的主 观 意识 ； 三 是 在充 分 重 视收 入对 农民福 利 的基 础 性 作用的 基 础 上 ， 要不 断注重 农民对 非收 入要素 的追 求 。综合 各 类 学者 的观 点， 本 文 认 为考 虑农民福 利 内 涵 时 不 仅 要考 虑农民的 经济福 利 ，更 要考 虑农民的 社 会保 障福 利 、 生 态 福 利 等 非经济福 利 内 容 ； 不 仅 要考 虑农民的客 观 需 求 ， 也 要考 虑到 农民的 主 观 意愿的 反 映。们 已彻底失 去 了土 地资 源的保 障功 能。华 中 农业人学届 硕 上学位 论 文 ： 非公 共
18、 利 益 土 地征 收 农民补偿 研究民的 心 理因素。 非公 共 利 益 土 地征 收 后， 农民被迫 放弃 原 有的 生活方 式 ， 必 须 重新选择新的 就 业岗位 ， 由于 受 自 身 文 化 水 平 和 能力 的 限制 ， 农民内 心 会 有不 满 、焦虑 和 担忧 等 多种 负面 情 绪 。 根 据问卷 设 计， 本文 选择受 访 农户 对土 地征 收 政 策的 满 意程度 反 映 受 访 农户 的 心 理状 态， 据调查， 的 受 访 农户 不 满 意目 前的土 地征 收 政 策。图 政府 垄 断 对 非 公共利 益土 地征 收 的 影 响 华 中 农业大学届 硕 上学位 论 文
19、 ： 非公 共 利 益 土 地征 收 农民补偿 研究图 土 地价格机 制 与非公 共 利 益 土 地征 收的名义将 大量 农村 集 体 土地 转为商业 、 房 地 产 等盈利 性用 地 ，从 中 牟 取了 巨 额 利润 ，这 不 仅加 剧 了 非公 共利 益 土地 征 收 发生 ，更是 严重 扭曲 了 土地 收 益 ，造 成 了现 实中 用 收 益 倍 数法 得到的征 地 价 格 远 远 低 于 真 实的农地 价 格 ，有学者 估 计， 年 ，全 国通 过工 农产 品价 格 “剪 刀差 ”从 农民手中 剥 夺的利益 超 过我国现 行 的土地 征收 制度 的产 生 有其 特殊的时代 背景 。 它 在 财力 有限的情 况 下能有效 地解决 政 府特 别 是地方政 府财 力 不 足 的问 题，保证 国家社 会和经济 发展 所 需的土地 芷 淙剩 。 但 是 ，这 种 征 地 制度 由于 自 身 存 在 的缺 陷使 农民无法 享 受到资 源重 新 配置后带来的福利 水 平 增 加 ，相 反 导致 了 农民福利 受到严重 侵害。 究 其 原因，首 先 是 政 府垄 断 ，压 低 征 地 价 格 造 成 的价 值损 失 ： 其 次 是 市场失 灵 、 无法 反 应 农
