1、 山东大学硕士学位论文公务员行政伦理责任法治化研究姓名：陈海民申请学位级别：硕士专业：宪法学与行政法学指导教师：肖金明20070320山东大学硕士学位论文第四部分主要立足于我国现实，在分析我国行政伦理责任法治化的缺陷和要面临的社会现实状况后，提出在我国进行行政伦理责任法治化的目标和途径。【关键词】政治责任法律责任行政伦理责任法治化鰅 懈 縄妇 删豫辳鵱够辳総琽 坞舢觭吲 獻佗砒。啊唧关于学位论文使用授权的声明本人完全了解山东大学有关保留、使用学位论文的规定，同意学校保留或向国家有关部门或机构送交论文的复印件和电子版，允许论文被查阅和借阅；本人授权山东大学可以将本学位论文的全部或部分内容编入有关
2、数据库进行检索，可以采用影印、缩印或其他复制手段保存论文和汇编本学位论文。苈畚脑诮饷芎笥袷卮斯娑导师签山东大学硕士学位论文为了更好的完成行政伦理责任的法治化进程，必须为法治化进程提供坚实的理论基础，为此，我们必须把对伦理责任的研究纳入行政法学的研究范围之内，在结合我国国情的基础上，运用行政法学的基本理念和基本原则，建立符合我国责任政府建设需要的行政法意义上的行政伦理责任，为进行行政伦理立法奠定坚实的行政法学理论基础。山东大学硕士学位论文第一节“责任”的界定张文显教授在法学基本范畴研究中，认为“责任”一词在现代汉语中的基本语义有三种：其一，“责任” 即为份内应做的事。这种责任是一种角色义务，中心
3、意思是“义务”。其二，特定的人对特定的事项的发生、发展、变化及其成果负有积极的助长义务。其三，因没有做好份内之事获没有履行助长义务而应承担的不利后果或强制性义务。孙笑侠在法的现象与观念中也考证了“责任” 一词的语义：责任是一种“份内应做的事” ，“责任” 一词表示责任关系这一前提的存在，责任蕴含着某种责任关系。冯军先生在刑事责任论一书中认为“责任” 一词在 现代汉语中有三种山东大学硕士学位论文第二节公务员责任的基本原理不论中国还是外国对与公务员的内涵和外延的理解有什么不同，国家赋予公务员以一定的职权，公务员代表国家、以国家的名义行使行政权力，国家规定公务员以一定的职责，公务员必须依法履行行政职
4、责。根据权责一致原则，权力与责任是统一的，有多少权力就必须要承担起与之相适应的责任，人民权利的让渡产生了政府的权力，政府在获得权力的同时，也必须承担了相应的责任。作为政府权力具体实施者的公务员，其责任也是与政府的责任相一致的，公务员要回应、满足和实现公民的的正当要求，对法律负责，公务员不但要对自己行使权力的行为进行自我的监督，规范行为的程序，还要接受来自外部各界对自己的监督，来不断改善权力行为的行使质量，这从某种意义上也是对人民赋予的国家权力的负责。山东大学硕士学位论文合著的宪法和行政法对“责任政府” 的解释，他们所言的基本属性宪法性山东大学硕士学位论文三、公务员责任的宪政理论基础人民主权即意
5、味着国家的一切权力属于人民。社会契约论是人民主权理论的理论前提，社会契约论是关于国家、国家权力起源的学说，是天赋人权的逻辑发展。社会契约论最早是由荷兰思想家格老秀斯提出的，人民通过契约成立国家，以自然法为基础的社会契约学说是由格老秀斯建立，他认为在在自然状态下，人们为了保护自己的自然权利和人身安全，认识到只有联合起来，根据自己的意志，把统治自己的权力通过社会契约转让给一个人或者多数人，当人民将权利让渡给一个人或者多数人后，就要永远服从其命令，不能收回这项权力他认为，主权属于国家者，为对外主权，属于一个人或者多数人者，则是对内主权。格老秀斯主张君主与臣民的关系经过契约形成后，主权就属于君主，人民
6、要永远服从君主山东大学硕士学位论文的命令洛克不赞同霍布斯的社会契约论，他发展了近代社会契约学说，他认为自然状态尽管是一种完备的自由状态，但它同政治社会相比，缺少为公众所知的法律、依照法律裁判纠纷的裁判者、保证判决执行的权力，自然状态中的人会缺乏安全感，在这种情况下，人们自愿放弃了保护自己和别人可以做他认为合适的任何事情的权力，以及单独处罚违反自然法的行为的权力，订立社会契约，成立了国家。人们订立社会契约的目的是为了自己的福利着想的，用来保护他们的生命和财产安全，因此，政府在行使权力时，必须按照公共利益所要求的尺度去处理，否则就超出了“公共利益” 的要求，人民就有权进行反抗。洛克的社会契约论反对
7、君主专制制度，为君主立宪制度提供了理论根据，是资产阶级反对封建专制制度的思想武器。格老秀斯、霍布斯、洛克等思想家的社会契约理论在许多方面都是存在不同之处的，但是其核心思想是相同的，他们都认为国家的权力是来源于公民订立的社会契约和公民权利的让与、委托，公民之间、公民与政府之间之所以要订立契约，目的在于保障每个人的基本权利、维护全体社会成员的公共利益。正如何怀宏教授指出的，“社会契约意味着政府在承诺维护公共利益的基础上，它拥有了公共权力。即管理社会的权利、服务社会的义务、满足公众需求的责任。社会契约还意味着公民有服从公共权力管理的义务、监督与制约公共权力的权利。”山东大学碗士学位论文公意有事订立社
8、会契约的全体人民的共同意志，所以主权始终属于全体人民。全体人民行使主权，表现为一种共同意志，这种共同意志是全体人民中多数的意见，而不是全体人民个人意志的总和。政府的权力也不是来源于社会契约，而是来源于能够体现人民意志的法律。“卢梭的人民主权思想表达了几个含义：第一，人民主权是政府权力的逻辑基础，没有人民主权，就不可能有政府权力；第二，政府权力必然要受到人民主权的制约；第三，政府权力是有责任的权力，它必然要对公意负责。”回宪政的基础是“人民主 权” ，政府及其公 务员要对人民负责，也是 宪政制度的必然要求，公务员责任是建立在“人民主权”理论的基础上的，“人民主权” 理论为公务员责任的具体实现提供
9、了动力源泉，离开了“人民主权”这一理论上的重要基石，公务员责任就如无源之水、无根之木，就失去了它存在的意义了在对国家权力进行分工的基础上，孟德斯鸠进一步提出了三权互相制约的理论，渭撕晟确艿轮鞅唷鞣椒啥飨胧，北京大学出版社如年版，第页基于公民与国家之间的委托一代理关系，公务员在行使公权力的同时要对人民履行义务，承担相应的责任。政府要适应社会发展的趋势，重塑政府职能，变“全能政府”为“ 有限政府”，这个“ 有限”要求政府的 权力是有限的，因为 公权力来源与宪法和选民意志，并受其限制，政府公权力的有限决定了政府责任的有限性，体现了公共权力和政府责任之间的“权责一致”原则。由于权力越集中，越容易被滥用
10、，进而侵犯公民的私权利，所以公民就需要一种确定的、公开的社会秩序来制约政府权力、保护自己的权利，在宪政体制下，这种社会秩序的缔造者和维护者就是宪法和法律。宪法实质上是社会契约的法律表现，社会契约的内容和形式决定了宪法的宗旨，而社会契约的成立与履行是以建立完善的权力制约机制来实现，对这种制约的服从就是对四、公务员责任的表现形式。参见李蔬君政府责任的逻辑前提分听亍颇闲姓貉弈觑簂期政治责任起源于很早就使用弹劾程序的英国，英国在世纪就出现了弹劾。在实行内阁制的英国政府时期，政府是由首相、阁员大臣和非阁员大臣组成的，内阁制政府责任是由集体共同责任和大臣个人责任相互结合，这种政府的政治责任形式是辞职，在年
11、，英国内阁首相渥尔波因得不到议会多数信任而辞职，从而开创了政府向议会承担政治责任的先例。志和利益。如果政府决策失误或行为有损国家和人民利益，虽不受法律追究，却要承担政治责任。其二，行政机关的首长要负责决策得到有效的贯彻执行。行政首长并不一定直接去执行每一项决策，也不可能全部知晓其属下每一部门所有工作人员的具体行为，但他有责任拿出有效的措施，推动其下属按既定的目标行事，以确保决策得到很好的贯彻落实。如果行政首长对其所管辖的部门用人不当、管理不力、工作失察，或在发现问题后又没有采取补救措施，从而造成重大损失，那就是失职，就要承担政治责任，这是行政首长对其职务行为所负有的连带政治责任。狸停骸氖贝瘛罚
12、蟷话嫔鏻蜩臧妫页。参见蔡放波论政府责任体系的构建载中国行政管理甑期山东大学硕士学位论文而不是像西方国家的政府绕涫枪窭嘈姓嗽法律责任法律责任，简单来说就是行为人由于违法行为、违约行为或者由于法律规定而应承受的某种不利的法律后果。法律责任制度的目的是为了恢复被违法行为破坏或阻滞的法律关系和法律秩序，是为了教育违法者本人并使其再社会化从而防止其从新违法，同时教育社会上的一般人，使人们增强法律意识和守法观念，是为了保卫现存的社会关系和社会秩序。山东大学颈士学位论文关于公务员的违宪责任，首先需要解决公务员是不是违宪主体的问题，关于违宪主体，宪法学学术界和司法实践领域都提出了自己的观点，我国宪法规定：“全
13、国各族人民、一切国家机关和武装力量、各政党和各社会团体、各企事业组织，都必须以宪法为根本的活动准则，并且负有维护宪法尊严、保证宪法实施的职责，一切法律、行政法规和地方性法规都不得同宪法相抵触，一切违反宪法和法律的行为，必须予以追究，任何组织和个人不得有超越宪法和法律的特权；切违反宪法和法律的行为，必须予以追究。中华人民共和国公民必须遵守宪法和法律”。宪 法规范中涉及的这些主体违反宪法的原则与规定应构成“违宪”，我认为，公务员是可以成为违宪主体的，宪法条文的规定就为公务员承担违宪责任提供了明确的法律依据和原则指导，虽然违宪责任是法律责任的一种，但是违宪责任是一种由违宪行为引起的特殊的法律责任，不
14、同于一般的法律责任，因为构成违宪责任的违宪行为与一般违法行为是有区别的，因为宪法规范不仅为普通法律提供了立法依据，而且它还有自己特定的调整对象，即国家机关之间的相互关系以及它们与广大公民之间的相互关系。此外，一般法律责任主要体现惩罚性或补偿性，丽违宪责任则不同，政治性是违宪责任的根本特性，所以说违宪责任并不是严格意义上的法律问题，实际上是个政治问题。由于违宪责任的政治性特点，在如何保证实现违宪责任的问题上，就不能通过普通的追究刑事责任、民事责任或行政责任的方式来实现，在西方民主国家，宪法观念已经深入人心，并建立了一套体系严密的违宪审查制度，来监督宪法的实施情况，追求违宪主体的违宪责任。在我国，
15、我们要建立社会主义法治国家，首先要树立宪法之上的法治观念，依法治国首先要依宪治国，政府依法行政的前提必然是要遵守宪法，“宪政是法治与德治的理性统一，作为法治的最高形式，宪政包含着社会所普三种责任的关系政治责任、法律责任和伦理责任构成了责任政府的政府责任体系，三种政府责任并不是相互对立的，而是统一的，各自的基本属性把它们密切联系起来。三种形式的政府责任是政治制度、法律制度和行政伦理对政府要求的具体体现，政府的责任体系是一个整体，不能把三种政府责任割裂开来，三种责任是不仅在各自的领域内发挥对政府行为的约束作用，同时也在相互协调中的发挥政府责任体系的整体作用，所以了解三种政府责任形式的相互关系，对于
16、发挥政府责任制度对政府行为的监督、约束作用具有重要的意义，也有利于规范政府机关及其公务员合法的行使职权。政治责任由于其所具有的政治性特征，在与法律责任并存时处于优先地位。可以优先追究政府的政治责任。政治责任要求国家机关及其工作人员所作所为，必须合理、合目的性，其决策必须符合人民的意志与利益，这种对国家机关及其工作人员的政治性要求不可能完全明确规定在法律之中，还会在国家的政策性文件和执政党的规章制。参见张成榍责任政府论亍泄嗣翊笱甑期。山东大学硕士学位论文度中有所体现在法律责任体系中，违宪责任与政治责任的关系最为密切，究其原因在于逢宪责任归根结底是个政治问题，违宪责任不仅具有法律责任的固有特性法律
17、性，还具有政治性，违宪责任的政治性特征对于政治责任的追究具有十分重要的作用，但是两者还是有很大区别的，违宪责任主要是对宪法原则和宪法精神的违反所产生的法律责任，在现代民主宪政国家往往具有可诉性，责任的可诉性体现了违宪责任的法律性质，相比较而言，政治责任是不具有可诉性的。违宪责任的政治性体现在对违宪责任的追究机制上，虽然宪法和法律中对于违宪责任的形式作出了规定，比如罢免、引咎辞职等责任形式，但这些规定并不是并不具有法律责任所具有的强制性，不能通过法律的强制手段来实现，而只能通过政治途径来追究违宪责任。法律责任包括违宪责任和行政法律责任，违宪责任体现了行政伦理责任的基本内涵，我国宪法要求国家机关及
18、其工作人员要依靠人民群众，同人民群众保持密切的联系，接受人民的监督，全心全意为人民服务，宪法对于政府机关及其工作人员的要求实际上是对其行政伦理的要求。行政法律责任也是行政伦理责任的具体体现，行政伦理要求行政主体在行使行政职权的同时要履行行政职责，行政主体要履行的行政职责本质上是行政伦理价值观对行政主体的伦理要求，行政主体要遵守“公平、公正、廉洁、诚实、守信”的行政伦理原则，对行政主体违反或不履行行政伦理义务的行为追究行政法律责任的过程，从道德意义上来说，就是实现行政主体行政伦理责任的过程。在民主宪政制度发达的西方国家，行政伦理责任法治化已成为一种趋势，这一过程把政府责任的伦理因素与法治因素结合
19、起来，使行政伦理责任能够具有法律责任所具有的规范性、法定性和强制性。由于行政伦理是对国家机关及其公务员提出的最基本的伦理要求，是一种职业伦理，不同于一般的社会伦理，从某种意义上来说，它的标准又高于一般公民所应具有的社会伦理。行政伦理立法的内容必须符合公务员在行使权力的过程中所能达到的行政伦理水平，所以法律在把行政伦理责任法定化的过程中必须准确把握行政伦理的特殊要求，在行政伦理责任法治化的过程中，只能对于符山东大学硕士学位论文山东大学硕士学位论文第二章行政法学中公务员责任理论的应有之义行政伦理责任第一节行政学与行政法学范畴内的公务员责任一、公务员责任的国内研究现状接下来的六年中，学术界逐渐重视政
20、府责任的历史性和不断变化性。社会主义市场经济体制的逐步确立，促使并要求社会承担起更多的社会责任，这一研究阶段的研究重点仍没有把政府责任与政府职能区分开来。年以来，以张成福教授的责任政府论为标志，我国学术界对政府责任的研究成百花齐放之势，责任政府及起责任的概念也逐渐清晰，围绕责任政府的内涵、实现途径、保障措施等进行了比较多的研究，这些研究成果对责任政府的梳理是比较严密的，也揭示了责任政府的基本内容，更预示着对责任政府进行系统研究的必然性。回出东大学硕士学位论文关于政府责任即行政责任的概念，国外行政学界有各自不同的观点，在行政学发展的初期，行政学者芬纳认为行政责任包括主观责任和客观责任两种形式，主
21、观责任是行政机关工作人员的伦理自主性，是对责任的感受，是忠诚、良心和认同。客观责任来自法律的、组织的与社会的需求，是法律规定和上级交付的客观应尽的义务和责任。的价值加以质疑，基于大众喜好、需求利益及专业判断个人良知，来对规范、规则、约束及程序提出改变；鼓励与其他组织单位，民选官员及大众合作。”衔#姓鹑蔚幕炯壑堤逑衷冢人们我认为行政学意义上的公务员的行政责任就是公务员因其公权地位和公职身份而对公民、法律法规和社会等负有的政治、法律和伦理责任。公务员作为行使行政权力的主体，也就是行政责任的主体和承担者，行政权力的行使首先应对权力的主人一人民负责。其次，行政权力的行使是为了执行法律、法规及公共政策，
22、就要对政治和法律负责任。公务员作为社会生活的管理者和服务者，也应对社会的价值观和伦理道德负有责任，所以，行政责任的对象包括了公民、政党、法律法规、社会价值和伦理道德等。有行政学者从最广意义上、广义的层面和狭义的角度上来分析政府责任的主要内容，最广意义上的政府的责任意味着政府的社会回应，广义上的政府责任是法律和社会所要求的义务，狭义的角度的政府责任意味着政府机关及其工作人员的法律责任。并认为政府责任的责任体系包括政治责任、道德责任、行政责任、政府的诉讼责任、政府的侵权赔偿责任等五个方面。另有学者认为政府责任可以分为两个层次：第一个层次是政府对于公民的责任。政府的责任首先表现为政府对国家权力主体的
23、公民或代议机构负责，这种责任其实质是“公仆的责任” 第二个层次是政府内部的 责任。员责任应该有三种表现形式：政治责任、法律责任和伦理责任。因为公务员责任意味着公务员必须遵循一定政治制度赖以维持的基本价值和政治义务，忠实于政治制度的各种规范，忠实服务于人民，遵循社会的道德规范和职业道德规范，努力实现公共目标、社会的公平正义和繁荣发展。从这个意义上来看，行政学的行政责任应该包括政治责任、法律责任和伦理责任这三种形式的责任，因为行政学的研究对象是行政机关及其工作人员，尤其是行政机关及其工作人员的行政行为，而这些正是在政治、法律、社会道德所确定的框架内行动的，那么行政学探讨行政责任体系所包括的政治责任
24、、法律责任和伦理责任，也是合乎行政学研究的规范性的。关于公务员责任的这三种表现形式的有关内容，在前面的论述中已有所涉及，在此就不再赘述。参见金太军公共行政的民主和责任取向析论，蓑天津社会科学弈甑期由东大学磺士学位论文控权论在英国占据着很重要的地位，英国的控权论来自对行政权的不信任，英国是严格的议会主权的国家，法院和政府同处于议会之下，互不干涉，政府的行政权力是要受到在英国人民心中具有崇高地位的普通法院的控制，英国普通法院以越权无效和自然正义为依据，在议会主权下用司法权控制行政权，但英国的控权论片面强调司法权对行政权的控制，对行政权的控制具有阃接性，司法权本身不能对抗行政权，只能因为行政行为的越
25、权来控制行政权，所以，英国的司法权对行政权进行控制的作用就受到了限制。控权论是美国行政法理论的主流理论，从最初的严格控权理论，到新政时期的既保证行政权又控制行政权理论，到年代后期的司法控权和程序控权相结合的理论，都体现着控权论是美国行政法理论中的重心。美国的控权论是来自对行政权行使过程中闯题的认识，来自于实践，较英国控权论更具理性和务实色彩。美国的控权论同时强调司法权和行政程序对行政权的控制，在承认行政权的合理存在的前提下，谋求程序上的公开、公正和公平。美国的司法权控制行政权来自三权分立原则，司法权对行政权的控制完全处于主动地位，司法权具有较大的自由裁量度。国控权论被我国学者引入之后，受到了很
26、多批评，但也被赋予了很多新的内容，控权论认为行政机关处于义务主体、责任主体的地位，行政法主要应规定行政机关的义务、责任以及相对人在行政过程中的权利，认为行政法律关系应追求民主公平，控权论放弃了效率这个价值取向基于以上控权论关于行政法律关系的观点，控权论中的行政法律责任就有自己的特点：行政法律责任的主体是行政机关；行政法律责任的追究主体主要是负责司法审查的法院；行政法律责任的形式基本上就是损害赔偿；行政法律责任的规则强调对被害相对人给予适当补偿。控权论的行政法律责任就是指行政主体及其工作人员因违反行政法律规范或行政不当违法法定职责和义务而依法应当承担的否定性法律后果。这种行政法律责任的主体仅指行
27、政机关及其工作人员，而不山东大学硕士学位论文平衡论最早被完整的提出是在现代行政法的理论基础论行政机关与相对一方的权利义务平衡一文中，该文认为行政法的全部发展过程就是行政机关与相对一方的权利义务从不平衡到平衡的过程。现代行政法不应是管理法、控权法，而应是“平衡法”，其存在的理论基础则应当是“平衡论” ：即在行政机关与相对一方的权利义务关系中，权利与义务在总体上应当平衡。它既表现为行政机关与相对一方的权利和义务分别平衡，也表现为行政机关与相对一方各自权利义务的自我平衡。平衡论中的行政法律关系主体是行政主体和行政相对人，双方处于不平等的地位，权利义务呈现出不对等性，平衡论中的行政法律关系同时追求民主
28、、公平和效率，即追求行政法治，不论是追究行政机关的法律责任，还是追究行政相对人的法律责任，行政机关和行政相对人在一定的行政法关系中都承担着一定的行政法义务，所以平衡论中的行政法律责任主体既包括行政机关又包括行政相对人。法律责任的追求主体是双重多个，复杂负责追究相对人法律责任的是行政机关，复杂追究行政机关法律责任的有权力机关、行政机关的自控机关和司法机关等三种，并且责任的种类繁多，以尽可能地约束各行政法主体，平衡论中对行政机关的归责原则是违法原则，对相对人的规则是过错原则，对公务员的归责是过错原则。平衡论的行政法律责任是行政法律关系主体由于违反行政法律规范或不履行行政法律义务而依法应承担的行政法
29、律后果。这种行政责任概念的主体既包括行政机关或其公务员，也包括违反行政法律规范的公民、法人或其他组织，体现了行政主体和行政相对人权力、义务和权利之间的平衡关系。的现实情况，但是现代社会要求政府承担起更多的杜会义务。要求政府积极的依法行政，控权伦的行政责任制度有碍于积极行政的展歼。平衡论的行政责任理念既追求行政法治，又能防止消极行政，既能保护公民权利，有能防止公民权利的滥用，但是平衡论的行政责任理论具有太重的理想化、应然性特点，在具体的实现程度上还不得而知。综上所述，关于行政法律责任理论，平衡论的观点是比较先进的，对我国行政法治进程影响也比较大，其行政法律责任的主体是行政机关和行政相对人两方，基于本文主题政府责任的需要，在运用平衡论中的观点讨论政府的法律责任时，仅将政府的法律责任的主体限定在行政机关及其工作人员的范围之内，而将行政相对人排除在此范围之外。一、行政法学与行政学上的公务员责任比较公务员责任是行政法学和行政学两个学科的研究重点，两个学科根据各自的学科特点，对公务员责任的研究也是符合各自的学科要求的。上文中对行政法学和行政学领域内的公务员责任进行了细致的论述，下文拟从两种学科关于公务员责任概念的比较的角度出发，从比较研究中发现某些对行政法学理论有积极意义的公务员责任理论。
