1、 黑龙江大学硕士学位论文公务员职务调整有效对策探析姓名：白昕申请学位级别：硕士专业：行政管理指导教师：陈辉20100328中文摘要公务员职务调整是公务员管理的重要组成部分。科学合理的职务调整是实现公务员科学管理的基础，也是提高政府行政效率的基本条件。本文在对公务员职务调整问题理论分析的基础上，就公务员职务调整的理论基础与原则进行了阐释，特别是从中国行政管理实践出发，深入分析当前公务员职务调整存在的问题及其原因，进而从完善公务员职务调整的理念、制度、过程等方面进行有效的对策分析。希望能为我国公务员职务调整问题提供思想启示与政策建议，以求促进我国公务员人才资源的优化配置和政府行政效率提高的目的。
2、琤 独创性声明导师签名：学位论文作者毕业后去向：一、课题研究的目的与意义人事制度改革是政治体制改革的重要组成部分，建立公务员制度是我国人事条例月湛J际小吨谢H嗣窆埠凸裨狈以下简称公公务员职务调整也得到了相当程度的发展，成为公务员管理的重要组成部分。在条例和公务员法两部文件中，都根据职位类别对公务员职务序列进行设置，将公务员序列分为领导职务和非领导职务两大类，并对公务员的职务任免、职务升降、交流等职务调整问题进行了明确说明，使我国的公务员职务调整有了明确的法律依据。公务员职务调整是公务员管理的重要内容，是对公务员进行科我国公务员制度从年开始建立，经过多年的运作，取得了较大的成效。但由于社会生态环
3、境的制约和传统文化的影响，公务员职务调整过程中也暴露出许多问题。由于法律不完善，领导权力过分集中，使得在公务员职务调整过程中存在着不负责任、人才使用低效、职务腐败等现象，使得公务员职务调整呈现出非理性的特征。从结构方面看，家长式领导权力过分集中，行政组织被个别长官意志所左右，职务的设置，人员的任用、使用、升降完全取决于领导的任意专断，因而职务调整全靠长官意志决定，行政组织的人格化倾向使人情、关系取代制度，“潜规则” 成为公务员职务调整的主要准则，以情代法，以人代法现象严重存在。公务员流动的范围有限，专业化分工的欠缺，又造成了我国公务员职业发展困境，束缚了公务员的自身发展。基于此，研究公务员职务
4、调整问题，探寻诵 轿难 第二卷本喝嗣癯霭嫔纾臧妫页。党政领导干部职务任期暂行规定月；党政领导干部交流工作规定月；党政领导干部任职回避暂行规定月；科学地进行公务员职务调整是目前各国都在不断探索的，但因为本身的情况、标准等各不相同，没有形成统一的被大多数国家公认的客观公正、科学合理的职务调整制度。因此，完善我国公务员职务调整问题任重道远。在借鉴西方公务员职务调整经验的同时，立足我国实际，形成有效科学的职务调整对策。本文采用的研究方法主要有：四、论文的分析框架与结构第二章：公务员职务调整的理论依据与原则。本章主要是采用系统的分析方法对公务员职务调整理论基础与原则进行阐释，论述了人职匹配理论、职业生涯
5、发展理论与政府雇员职业开发理论等公务员职务调整的理论基础，论述了因事择人原则、群体互补原则、能力本位原则、竞争择优原则等公务员职务调整的原则。第三章：我国公务员职务调整存在的问题及成因分析。本章主要从我国公务第一章公务员职务调整概念的基本界定第一章公务员职务调整概念的基本界定公务员职务调整是公务员管理的重要组成部分。科学合理的职务调整是实现公务员科学管理的基础，没有科学合理的职务调整，就没有科学的管理。只有具备科学合理的职务调整，才能对不同类别的公务员，采用不同的职务调整方法。这是实现政府科学人事管理的前提，也是提高政府人事管理效率的重要条件。目前，关于公务员职务调整并没有明确的定义，使得公务
6、员职务调整在具体的研究和实践中存在着一定得问题。因此，在建构和完善合理的公务员职务调整对策之前，有必要对公务员职务调整的基本概念进行初步的阐释。第一节公务员职务调整的概念界定西方国家中，所谓“国家公务员话闶侵竿茄【俪绦主要是通过竞争性度、历史沿革、民族文化和理论认识存在很大差别。对公务员的称呼，不同国家有不同的称呼。有的称国家官员，有的称文官，有的称政府雇员，有的称政府公职人员。从各国对公务员的称呼及其内涵的揭示来看，一般普遍采用范围描述法，即在哪些部门工作的哪些特定范围的人员属于公务员。在英国，公务员也被称作格林伍德威尔逊：英国行政管理，商务印书馆，年版，第页。公务员职务进行明晰之前，有必要
7、对职位和职务进行界定。所谓职位，是指公务员担任的职务和责任。把公务员的职位按照工作性质、业务内容、简繁难易、责任轻重以及所需资格条件等，区分为若干规范化的种类，以此作为公务员管理的依据，这就是职位分类。职务，从狭义上讲，是指在一定的时间段内为完成某种特定目的所从事的活动，即任务；从广义上讲，是个体在组织中所扮演的角色的总称，通常由一系列任务组成。公务员职务是公务员在特定职位上所承担的职责、任务、责任和权限构成的集合体。所谓公务员职务调整是指人事行政管理机关，按照国家有关法律、法规和规定，根据政府工作的需要对公务员进行有计划地调换职位任职的管理活动。公务员职务调整是公务员管理的重要组成部分，是实
8、现政府科学有效管理的重要条件。第二节公务员职务调整的分类第一章公务员职务调整概念的基本界定务员职务。法国公务员职务调整是受法律保护的，同时也是公务员的基本权利。公务员一般均可以在国家公务员、地方公务员和医疗系统公务员三支公务员队伍之间进行职务调整，并且这种职务调整一般是临时调整。对于临时调动和离职的公务员，只要公务员本人愿意，就可以根据公务员职业生涯的原则，在其临时调动或离职几年以后，就有权重新回到原来的公职部门中去，而对于被辞退或被解公务员填补免职后出现的职位空缺，保证行政工作的连续性。二、职务升降张康之等：公共行政学本壕每蒲霭嫔纾臧妫页。第一章公务员职务调整概念的基本界定调任是指“国家行政
9、机关以外的工作人员调入行政机关担任领导职务或者助公务员通过交流，有利于开阔视野，丰富经验，提高综合协调能力；有利于第三节公务员职务调整的重要意义公务员职务调整是人事行政关系的动态表现形式。公务员职务调整功能的发挥有赖于行政组织系统的有机运作。公务员职务调整的最基本职能是实现政府人力资源的合理流动，并缓解、化解或消除组织系统中的关系冲突。科学合理的公务员职务调整对行政组织的良性运行具有相当重要的意义，同时对整个经济的发展、社会的进步以及个人的全面发展发挥着不可替代的作用。公务员职务调整是公务员激励机制的一种表现形式，是公务员制度的重要组成部分。通过公务员职务调整而完善公务员激励机制是稳定公务员队
10、伍、提高公务员素质、提升政府效能的迫切要求。目前，我国公务员法规定公务员激励机制包括了考核、晋升、培训及工资福利等内容，但也只是从公务员的整体进行设计，对不同层级的公务员的基本需求存在一定缺失，缺乏针对性和可操作性，因此，此类激励机制对公务员并没有起到实质性的激励作用。同时，我国公务员职务晋升目前还存在一些问题。一是法律制度不完善，晋升机会、空问有限，公务员晋升有一个前提就是必须有职位空缺，公务员职务的设置是成典型的金字塔型，领导职务总是少于非领导职务，高级职务总是少于低级职务。二是公务员职务晋升程序的设计存在漏洞，晋升依据不科学。同时公务员法又对公务员晋升做了整体上的规定，而且我国公务员绝大
11、多数是科级干部居多，越往上晋升的可能性越小。这样的晋升制度不能有效地调动广大公务员特别是科级以下低层公务员的积极性。因此，要从根本上调动公务员的积极性，就必须进行有效的职务调整。首先应该设计一个公平、合理的公务员职务晋升和职级晋级制度，使公务第一章公务员职务调整概念的基本界定二、有利于开发公务员潜能，提高行政效率公务员也遵循着人的成长、发展、衰退的基本规律，同时公务员作为一种特殊而又极为重要的职业，自身也面临着淘汰旧知识、补充新知识的需要。因此，公务员必须抓住将知识转化为能力而为社会作出贡献的阶段，从而发挥自身的最大价值。威廉詹姆士认为：“ 与我们应该成为的人相比，我们只苏醒了一半。我们的热情
12、受到打击，我们的蓝图没能展开，我们只运用了我们头脑和身体资源中三、有利于促进公务员与组织系统的新陈代谢第一章公务员职务调整概念的基本界定和发展，传统的政府人事制度中的职务调整问题日益突出。例如：职务调整过程中人与事相脱节、调整不规范、随意性较大、调整透明度低。这些问题在公务员职务调整过程中容易造成“暗箱操作”，任人唯亲，因人设职、用人不当。这些弊端在很大程度上源于传统的人事制度缺乏科学有效的公务员职务调整规范与程序。年实行公务员制度以后，初步建立了公务员竞争激励机制、新陈代谢机制、工作保障机制等有关公务员职务调整的管理机制，为减少和克服传统公务员职务调整存在的弊端创造了有利条件。但是，各种管理
13、机制还不够完善，公务员职务调整仍然存在着一定的弊端。年开始实旌的公务员法以及年实施的公务员职务任免与职务升降规定孕等法律法规都对公务员职务调整问题进行了迸一步的明确规范，但是公务员的积极性、主动性、创造性还没有得到充分和完全的发挥，与社会主义市场经济体制相适应的科学有效的政府人事制度的改革目标还有很大差距。因此，公务员职务调整问题还有待于进一步研究与完善，进而促进政府人事制度改革，不断给政府人事管理增添生机与活力。公务员职务调整的理论依据与原则有效的公务员职务调整均是有一定理论依据及其原则的。年，劳伦二、职业生涯发展理论第二节公务员职务调整的原则具体的职位要求的结果。它与前者有联系，并且是前者
14、的基础。第二，人适其职。公务员的素质和能力应符合具体的职位要求，这是因事择人的基本条件。在国家行政组织中，各种职位要求之间存在着很大的差异，公务员的素质也存在着个体差异。一方面，不同的职位有不同的任职条件；另一方面，素质不同的公务员只有从事适合于自己特点的工作才能充分发挥自己的潜能。人适其职才能人当其用，人尽其才。第三，人安其位。人安其位即任职人员安心于在其岗位上工作。在事职相符、人适其职的情况下，人与事的配合可以说已达到某种较理想的状态。但是，任职人员如果不安心于其职位，则随时有离职而去、破坏这种较理想状态的可能。因此，职务调整过程中必须创立一种人安其位的条件，通过与职位挂钩的工资、福利、晋
15、升机制等措施维持公务员任职的稳定性。处于不同年龄段的公务员，在知识、经验、性格、作风、精力等方面，都各有自己的特点。年长的公务员经验丰富，善于处理复杂的问题，但精力有限；年青的公务员朝气蓬勃，思想活跃，精力充沛，善于开拓和创新，但经验不足；中年的公务员年富力强，兼有老干部和青年干部的长处，善于承前启后。因此，在公务员职务调整时，年龄结构互补的原则可以将不同年龄段的公务员各有长短，把各个年龄段的公务员有机地结合起来，有利于发挥各个年龄段公务员的优势，有利于整体功能的发挥。但这并不是指在公务员职务调整过程中机械地、简单地让老、中、青干部各占三分之一，不同层次的公务员、不同工作性质的职务在具体的年龄
16、结构组合上也会有差别。比如乡镇一级的公务员在职务调整时应以中青年为主体，这是其工作的事务性、执行性、具体性所决定的，而咨询性的职位则需要在知识、经验上有更高的要求，可以中老年为主。公务员的智能不尽相同，各个公务员的能力各有特点，有的善于决策，有的善于协调人际关系。一个公务员只能在某一方面或某几个方面能力突出，不可能样样全能。因此，在公务员职务调整时，要注意将不同智能类型的成员组合起来，形成智能结构合理、功能齐全的公务员系统。一个理想的行政组织，要由具有帅才型、将才型、智囊型能力的人组成。例如一个行政机关中，既有思维敏捷、足由于先天遗传和后天实践的影响不同，人们都各有不同的心理素质。从心理学角度
17、看，有稳重、急躁、活泼等不同的类型，也即人们有情绪体验的快慢、强弱，动作的灵敏或迟钝的差异。有的性格外向，有的性格内向，有的沉着寡言，有的热情奔放，有的谨慎细腻。因此，在公务员职务调整时，心理素质要贯彻互补原则。例如既有深谋远虑、沉着冷静的公务员，也有尖锐泼辣、雷厉风行的公务员；既有疾恶如仇、一丝不苟的公务员，也有善于妥协、勤于协调的公务员。将不同气质、性格的公务员组合一起，刚柔相济、动静共存，有利于行政组织在行政管理活动中处在最佳状态，避免陷入关系紧张、矛盾重重、内耗丛生、失控失衡、被动挨打的局面。人的能力的充分发挥是能够创造最大的生产力和社会财富。人的能力在一定事得其人时，公务员能力发挥的
18、比较充分，即公务员能力的施展与价值实现是依托于公务员与职位的合理匹配与稳定作为保障的，从而在人与事之间形成有序的良性互动。也就是说，公务员能力的实现与职位能力要求的适应有着密切的关系。当公务员的潜在能力与所在职位对能力的要求完全一致时，公务员的潜在能力就能得到完全发挥，公务员个人能力总量不变；当公务员的潜在能力与所在职位对能力的要求略有差距，公务员个人潜在能力能够得到完全发挥，公务员能力也会迅速提高；当公务员个人潜在能力远远达不到或远远超过所在职位对能力的要求，个人潜在能力都难以得到较好的发挥。从这一意义上讲，用来能力本位原则指导公务员职务调整能为公务员能力提升提供平台。职务调整不利于甚至是压
19、抑了公务员个人能力水平的发挥，难以做到“竞争上岗、的人事调整机制及其科学规范的程序，从而使优秀公务员脱颖而出并被提拔和调整到适合的职位上。能力本位要求引入竞争机制选拔优秀公务员进行职务调整，要求凭能力大小调整和使用人才，塑造一支高能力、高素质、高水平、专业化的行政管理干部队伍，使公务员真正发挥作用。把能力本位作为公务员职务调整的基本原则，可以建立一个以能力正确发挥的流动运行机制。第三章我国公务员职务调整存在的问题及成因分析年，我国颁布了国家公务员管理暂行条例，年日开始施行中华人民共和国公务员法，年颁布了公务员职务任免与职务升降规定孕，这些法律法规均适应了特定的时代背景，满足了行政发展的需要。作
20、为公务员管理重要组成部分的公务员职务调整问题也得到了长足的进步。但是因我国处于特殊的社会发展阶段，诸多复杂因素影响并制约了我国公务员制度的实施，使得我国政府在公务员职务调整上存在和暴露出很多问题。这是与我国的国情、传统文化以及特殊的干部管理体制等因素是分不开的。第一节我国公务员职务调整存在的问题在我国传统的干部人事管理制度下，政府机关完全控制着公务员个人的命运。公务员一旦进入政府机关，往往只能从一而终固定在一个职位上，由此造成了事实上的部门、单位所有制意义上的“人员稳定。随着社会主 义市场经济体制的建立与完善，公务员职务调整问题也不断的完善，在一定程度上促进了人事制度改革的进程，满足了社会发展
21、的需要。然而，审视目前我国的公务员职务调整，仍带有一定的不合理之处。这种不合理的现象说明了我国的公务员调整还存在着诸多问题，其功能发挥也不尽如人意。第三章我国公务员职务调整存在的问题及成因分析的个人意志，以主要领导人的好恶、印象和感觉作为公务员职务调整的第一依据，或者主要领导人在小范围的圈子里来对公务员的升降、去留进行定夺。另一方面，在价值取向上，在职务调整过程中形成了人们重权力、重金钱、重关系、重资历、重人情，而轻知识、轻能力、轻实绩的倾向，这必然诱导公务员买官、卖官、跑官、要官等不正之风。受根深蒂固的封建等级特权思想的严重影响，官本位已经成为衡量人的价值的重要尺度，驱使着公务员一心求官，追求职务的晋升。就公务员个人而言，怀有对提拔晋升的攀比心理，对降职的失衡心理和畏惧心理；就位思想，使公务员普遍缺少参与流动的意识，不愿意放弃职位而一心朝向职务的晋升。这使得职位、级别成为身份、地位的象征以及能力的体现，受到公务员的竟相追逐；同时，领导干部的个人意志与好恶又导致了公务员跑官、要官、贪污受贿等腐败等土壤的滋生，严重侵蚀公务员队伍的素质和工作价值取向，影响了公务员队伍的整体形象。由于我国的监督机制与制约机制仍不够健全与完善，在公务员职务调整过程中，一些领导往往利用自己手中的特权操纵着公务员的职务调整，更有甚者将自
