1、提高 PPP 项目的风控效率和效果失效模式和效果分析法在 PPP 项目风险评估中的应用 吉启苏 刘明 莫吕群 中亿丰建设集团 PPP 研究中心 中亿丰(江苏)城市基础设施投资有限公司 中亿丰(苏州)城市轨道有限公司 作者简介：莫吕群, 中亿丰建设集团 PPP 研究中心主任, 中亿丰 (江苏) 城市基础设施投资有限公司总经理, 中亿丰 (苏州) 城市轨道有限公司董事长, 江苏省政府采购评审专家、中国施工企业管理协会特聘专家本文在从政府、市场和 PPP 项目本身识别主要风险的基础上, 引入失效模式和效果分析法对不同风险进行定性分析。随着一系列顶层设计的逐步推进, 我国逐渐形成由规章制度、管理机构、
2、操作指引、标准化工具和专业培训构成的趋于完整的 PPP 框架体系, 推动 PPP 模式的进一步发展。PPP 模式驱动社会需求向行业订单的转化, 截止 2017 年 6 月末, 财政部 P P P 中心数据显示, 全国入库项目数量达 13554 个, 总投资额高达 16.4万亿元覆盖全国 31 个省、 (自治区、直辖市) 及新疆生产建设兵团, 横跨 19个行业。自 2016 年 1 月末至 2017 年 6 月末, 17 个月的统计周期中, 全国 PPP综合信息平台项目库中月均增长项目 386 个, 投资额 4842 亿元。由此可见, PPP 模式在国内需求旺盛。参与 PPP 项目是一种投资行为
3、, 投资总是伴随风险, 更何况 PPP 项目期限达十年以上, 风险发生概率及影响难以完全掌握。从 PPP 实践案例来看, 不论是1995 年的福建泉州刺桐大桥 BOT 项目, 还是 2017 年 8 月成都路桥高速公路 PPP项目, 一旦风险发生, 社会资本方都会或多或少遭受损失, 甚至威胁到企业自身的生存。面对巨大的 PPP 市场, 企业需要谨慎前行, 如何识别、评估、控制风险, 取得预期收益成为最重要的问题。企业需跳脱常规思路, 重视风险管理, 从战略层级进行风控布局。PPP 模式主要风险识别政府级风险。一是信用违约风险:非经营性或准经营性项目, 政府拖延付款;收益良好的经营类项目, 政府
4、提前收回经营权。二是法律变更风险:PPP 项目实施过程中宏观政策和适用的法律法规发生变化, 为满足新规要求, PPP 合同中的某些条款可能随之调整, 项目公司的成本可能随之增加。三是决策风险:PPP 项目实施过程中, 某些节点由于特殊原因亟需政府决策时, 政府内部决策拖延或流程模糊导致社会资本方产生额外的成本。四是政治风险:基础设施和公用事业特许经营管理办法第 34 条规定政府方应当按照协议严格履行有关义务, 为特许经营者提供便利和支持, 并特别强调, “行政区划的调整, 政府的换届、部门调整和负责人的变更, 不得影响特许经营协议履行”。法规规定政府换届不得影响协议的履行, 也恰恰说明政府换届
5、是 PPP 项目持续履行的风险之一。换届政府可能因项目不规范、合同不完备或履约成本过高等原因拒绝或拖延履行合同义务。五是土地获得风险:政府获得土地使用权失败或时间超过预期, 项目公司工程进度减慢, 机器设备利用率下降, 成本增加。市场级风险。由于利率、通膨、融资、市场竞争和市场需求发生变化致使项目预期收益减少, 项目内在收益率低于预期。一是利率风险:利率上调导致融资成本增加或贴现率上升导致未来收入的现值减少, 内部收益率下降。二是通胀风险:人民币内部贬值导致项目成本增加, 内部收益率下降。三是融资风险:融资失败或融资成本偏高导致项目成本增加, 内部收益率下降。四是竞争风险:由于 PPP 合同未
6、设定排他性条款, 政府又批准或发起类似项目, 在社会需求固定的前提下, 供给的增加必然导致预期收益的下降。五是需求风险:由于人口流动或地方经济水平变化导致社会总需求下降, PPP 项目未来收益也可能随之下降。项目级风险。项目风险主要围绕项目本身的特点进行识别, 比如项目实施地的自然环境、项目未来营收情况、项目设计方案的合理性及合作伙伴的资信情况等, 主要存在如下风险 (视项目差异可能有其他未列风险) 。一是合规风险:PPP 项目立项文件缺失, 如缺少物有所值评价报告财政承受能力论证报告实施方案。二是合同风险:合同文件对责任归属和风险分担划分不清。三是自然环境风险:项目实施地自然灾难频发, 如地
7、处板块活动区, 容易地震, 或沿海城市, 夏季易受台风影响, 除了地震和台风外, 还需考虑实施地干旱、洪涝、特殊地貌等风险。四是测算风险:经营性项目未来营收测算偏高, 项目实际盈利低于预期。五是方案设计风险:建设方案设计未能满足需求。六是合作风险:合作伙伴由于自身经营原因或利益问题提前退出项目公司, 影响项目的正常运营。七是组织协调风险:如果项目由多家社会资本方通过建立联合体中标, 在后续建设实施过程中可能出现沟通不畅、效率低下和协调无果等问题。八是收费变更风险:经营性项目建设过程中, 政府统一调整收费标准, 收费调整导致未来运营收入低于预期。风险定性分析应用目的。失效模式和效果分析法, 作为
8、一种能够最大程度识别并帮助减少风险的技术手段, 其应用目的可以概括为以下三方面:一是基于历史数据和过往经验结合现实情况对各类风险的发生概率、影响后果和检测度进行定性评分, 了解不同风险的综合影响情况;二是风险管理者根据不同风险的综合影响情况提出具体的风险应对措施;三是对比定性分析结果, 根据实际情况进行纠偏。三个指标。失效模式和效果分析法利用三个指标分析风险发生概率、影响后果和检测度, 发生概率有高、中、低之分, 影响后果有轻微、一般、严重之分, 而检测度根据检测时间的早晚分级明显。失效模式和效果分析法经常使用数字描述三个指标的不同级别, 如用 1 到 10 表示等级, 对发生概率而言, 1
9、表示概率较低, 10 表示概率很高 (几乎确定) 。分级越多, 风险综合影响的差异越细致;分级越少, 风险综合影响的差异越直观。案例分析。本文虚拟一个 PPP 项目并对风险发生概率、影响后果和检测度进行四级划分。PPP 虚拟项目概况如下。项目名称:A 市第一人民医院建设 PPP 项目;项目所在地经济情况:一般;项目性质:经营性项目, 回报机制为使用者付费;项目周期:3 年建设期+20 年运营期;项目内容:项目总投资 6.4 亿元人民币, 注册资本金要求 1.9 亿元人民币, 注册资本金中政府占比 10%, 剩余 90%由社会资本方出资。项目涉及房屋拆迁, 拆迁工作由政府负责。项目未来营收主要来
10、源于医院门诊收费、住院收费、药品盈利和物业收费等。社会资本方:Z 公司。合作伙伴:N 公司。首先, 对风险发生概率、影响后果和检测度进行四级划分:一是风险发生概率。1 表示:风险发生概率较低, 一般超过 5 年发生一次;4 表示:风险发生概率一般, 一般 3-5 年发生一次;7 表示:风险发生概率较高, 一般 2-3 年发生一次;10 表示:风险发生概率很高, 几乎每年都发生。二是风险影响后果。1 表示:风险影响后果较轻, 损失低于项目成本的万分之一;4表示:风险影响后果一般, 损失达到项目成本的万分之一;7 表示:风险影响后果严重, 损失达到项目成本的千分之一;10 表示:巨灾, 损失达到项
11、目成本的十分之一。三是风险检测度。1 表示:风险检测较早, 投标前能检测到风险;4 表示:风险检测一般, 施工前能检测到风险;7 表示:风险检测较晚, 施工过程中能检测到风险;10 表示:风险检测太晚, 建设期完成才能检测到风险。其次, 针对该虚拟 PPP 项目, 利用失效模式和效果分析法 (FMEA) 对风险进行定性分析, 结果如表 1 所示 (综合得分=概率等级得分*影响等级得分*检测等级评分) 。表 1 利用 FMEA 对风险进行定性分析 下载原表 接着对表 1 中的风险综合得分进行降序排序, 详见表 2。低频高损风险是指概率等级为 1 同时影响等级为 10 的风险, 如上表中的竞争风险
12、、法律变更风险和收费变更风险;高频低损风险是指概率等级为 10 同时影响等级为 1 的风险, 如上表中的组织协调风险;上表中未见高频高损风险 (概率等级是 10 同时影响等级也是 10) 。剩余风险一般为高频中损、低频中损、低频低损、中频低损、中频中损和中频高损风险。风险管理是动态的过程, 在实际项目建设中应该不断检验定性分析的准确性并进行实时纠偏。最后, 对失效模式和效果分析法的指导意义进行阐述。失效模式和效果分析法一般应用于前期调研阶段, 但通过对风险的动态跟踪实现项目全生命周期管理。失效模式和效果分析法建立风险评估与处理体系, 帮助风险管理者针对不同的风险制定合理的应对方案, 在风险管理
13、上有所侧重, 既能平衡风险和收益的冲突, 又能恰到好处地进行管理。从上表中看出, 测算风险、政府信用违约风险和政府决策风险的综合得分最高, 针对这些风险, 风险管理者必须思考:这些风险有没有办法进行规避?规避风险需要什么条件?一旦风险发生, 社会资本方是否有能力承受损失?是否建议接受此 PPP 项目?不仅如此, 风险管理者也需对其他风险进行逐条分析, 给出专业的应对建议供决策层参考。表 2 风险排序 下载原表 失效模式和效果分析法应用广泛, 方法本身简单易懂, 结论直观明了, 借助此类定性分析工具并结合专业的定量分析方法, 有利于企业在参与 PPP 项目过程中提高风控效率并改进风控效果。在激烈竞争的市场环境下, 现代企业不仅需要重视风控方法的实际应用, 更需建立科学的风控管理体系, 将风险管理落实在计划、流程、组织、战略和文化上, 真正做好 PPP 项目风险的事前防范、事中控制和事后应对。
