1、上海市城市体规划(19992020)说明上海市人民政府 目 录 规划编制背景1 第一章 总则7 第二章 城市性质、规模和发展目标10 第三章 城市总体布局17 第四章 产业发展规划26 第五章 对外交通规划34 第六章 市域交通规划48 第七章 环境景观发展规划57 第八章 历史文化名城保护规划65 第九章 住宅发展规划70 第十一章市政基础设施规划72注：第十、十二、十三、十四、十五章无说明。规划编制背景 一、上一轮总体规划实施情况概述 上一轮“上海市城市总体规划方案?于1984年上报国务院，经中共中 央书记处讨论，1986年国务院原则同意，并作了批复。 1986年国务院批准的总体规划的实施
2、，使上海的社会、经济和城市建设有了很大发展，城市面貌发生了深刻变化，为迈向21世纪的上海奠定了物质基础和基本框架。为了适应上海的改革开放和经济、社会发展的需要，规划建设了闵行、漕河泾、虹桥三个经济技术开发区；中共中央、国务院关于开发和开放浦东问题的批复”下达以后，又及时编制了浦东新区总体规划，确定建设陆家嘴金融贸易区、外高桥保税区、金桥出口加工区、张江高科技园区以及一批现代化居住生活园区，从而为对外开放、引进外资和技术、发展第三产业、发展高新技术产业创造了有利的条件；为了促进旧区改造和新区建设，按照城市总体规划确定的居住用地布局规划，进行了大规模的住宅建设，1998年人均居住面积已经达到970
3、平方米；为了适应经济发展、人民生活需要和改善投资环境，把城市基础设施的建设作为城市建设的重点，按照城市总体规划所确定的各项专业系统规划，进行了轨道交通、高架道路、高速公路、越江隧道和大桥、污水治理等一系列重点工程的建设。还结合重点经济建设项目的安排，加强了郊区工业城镇及工业区的配套建设。对照城市总体规划，除有些目标和内容根据经济形势变化作了局部调整外，基本得到了实施。二、新一轮总体规划编制的必要性 进入九十年代以来，上海的战略地位发生了巨大的变化。 1、党的十四大文件中提出了“以上海浦东开发、开放为龙头，进一步开放长江沿岸城市，尽快把上海建成国际经济、金融、贸易中心之一，带动长江三角洲和整个长
4、江流域地区经济新飞跃”的要求。这是党中央和国务院根据国际、国内形势和我国世纪之交改革开放的总体战略部署作出的重大战略决策，为上海的21世纪发展指明了方向。 根据这一战略的要求，上海城市功能和性质发生了巨大的变化。1986年城市总体规划确定的城市性质，提出了上海是我国最大的港口和经济、科技、贸易、金融、信息、文化中心，但实际上还是比较强调上海作为工业基地来建设，为了贯彻党和国家赋予上海的历史使命，抓住机遇，促进发展，迫切需要更新观念，探索新思路，尽快进行新一轮上海城市总体规划的编制工作。 2、上一轮城市总体规划曾提出要注意有计划地建设和改造浦东地区，但对其发展方向及功能定位等并不明确，而根据中共
5、中央和国务院“关于开发和开放浦东问题的批复”编制的浦东新区总体规划方案，无论在人口规模、用地规模，还是在功能定位上，均大大超越了原有上海城市总体规划为浦东地区所确定的目标。浦东的开发开放增强了上海城市的综合功能，带动了长江三角洲和长江流域地区经济的发展，提供了连结世界经济的桥梁。因此，根据市委、市政府关于“振兴上海、开发浦东、服务全国、面向世界”的战略思想，结合浦东开发实际开展新一轮上海城市总体规划的编制工作已是势在必行。 3、八十年代中期以来，上海社会经济发生了深刻的变化，对城市布局提出了新的要求，具体表现在： (1)上海市区行政建制起了很大变化。除了浦东新区已成为市区一部分外，闵行、宝山、
6、嘉定、金山、松江相继撤县建区。城市建成区范围和城市人口规模也有了实质性的扩大和增加。 (2)土地有偿使用制度的推进，为上海经济发展注入新的活力，成为市区土地使用功能调整的有力杠杆。市区危棚简屋地区改造和工业布局调整进程加快，市区的产业结构和空间布局发生了较显著的变化。 (3)随着郊区经济的迅速发展，郊县各类城镇的社会经济和人口、用地等规模都有了很大发展，城镇体系结构也发生了变化。为了适应这些变化，并满足城市新的发展要求，上海城市总体规划也必须作相应的调整。 4、随着城市经济、社会迅猛的发展，涉及城市基础设施建设，产业发展与环境保护，旧区改造和新区建设，住宅建设和社区设施的配置，包括城市用地和人
7、口的发展及布局等，这些都亟待新一轮城市总体规划的统筹安排，合理解决，从而引导城市的持续发展。 总之，根据中华人民共和国城市规划法的有关规定，开展新一轮上海市城市总体规划的编制工作，是适应上海城市已经和正在发生的变化和实现上海经济、社会发展战略的客观需要。三、新一轮总体规划编制过程 1、准备阶段 上海市人民政府于1991年确定修订上海城市总体规划。根据市政府会议精神，上海市城市规划建筑管理局同年向市政府请示“关于修订上海市城市总体规划方案若干问题”。请示中提出这次修订总体规划重点研究解决的问题为：优化城市布局结构、优化土地使用功能、优化城市基础设施、优化城市生态环境。1992年，会同有关委、办、
8、局以及市政府经济研究中心编制了“上海市城市总体规划修订纲要”(征求意见稿)，以后又根据纲要初步研究了上海市城市总体规划修订方案。 2、编制阶段 1993年6月上海市第三次规划工作会议召开后，新一轮上海市城市总体规划方案正式进入编制阶段。第三次规划工作会议明确了新一轮城市总体规划必须着眼于下一个世纪上海的发展；必须着眼于上海城市功能的调整，必须着眼于上海城市布局正在发生的深刻变化，必须着眼于上海经济体制的改革。同时提出要加快形成中央商务区，建成一流水平的现代化交通通讯体系，按照国际经济中心城市的格局调整产业结构布局，设置大型绿化圈，把上海建成一个清洁、优美、舒适的生态城市等。1994年，市政府在
9、第四次规划工作会议上，对如何编制好新一轮城市总体规划作出了更明确的部署，提出了新一轮城市总体规划的编制应立足于把上海建成国际经济、金融、贸易中心；立足于面向21世纪的长远发展；立足于经济、社会、城市规划的有机统一。上海市第三、四次规划工作会议所提出的指导思想，是开展编制工作的重要依据。1994年第四次规划工作会议期间，在上海展览中心举办了城市总体规划征询展示会，共有5万多名各界人士到 场，收到书面意见300多份。 经过1994、1995年两年的努力，参照迈向21世纪的上海经济社会发展战略的研究成果，并结合“国民经济和社会发展九五计划和2010年远景目标纲要”的编制工作，形成城市总体规划讨论稿。
10、通过多次专家论证，包括建设部委派的专家论证，1996年基本编制完成新一轮城市总体规划征求意见稿，并于1997年初重点征集了市人大、市政协、市有关委办局、各区县政府以及部分研究机构等58家单位的意见和建议。 3、深化细化阶段 征求意见稿在规划目标、规划内容、规划范围上取得了新的突破，但是在与社会经济发展计划的衔接、深水港港址规划论证、以及近期建设规划深度方面尚存在一些问题，1997年市委市政府决定分三个层次完成总体规划的深化细化工作。第一层次是研究明确上海2000年和2005年的城市建设目标、方针和具体实施项目；第二层次是研究上海中长期发展框架；第三层次是研究与上海发展关系密切的长江三角洲大都市
11、圈的战略规划。按照这个要求，1997年10月完成了上海市城市近期建设规划纲要。在此基础上，于1998年初编制完成上海市城市近期建设规划并上报市政府，该规划具体提出了上海城市建设今后三、五、八年的分阶段实施目标，为市委、市府部署上海近期城市建设工作提供了重要依据。1998年又重点对上海市城镇体系、市域综合交通网络、工业用地的规模和布局、历史文化街区保护、城市环境建设等专题进行了深化研究，同时吸取了兄弟省市在城市规划建设方面的有益经验，组织市规划委员会各专业咨询委员会的专家对总体规划修编中的重要问题进行了专题论证，并相应作了深化和调整。1999年初，新一轮城市总体规划基本编制完成。 4、预审阶段
12、按照程序，总体规划先后听取了市规划委员会、市人大、市政协的意见，在11月11日经市委第七届五次全体会议审议原则通过，并于12月7日提请建设部专家进行了评议。在上述预审工作的基础上，规划作了进一步修改和完善。2000年1月经市人大常委会审议通过后报国务院审批。 四、新一轮总体规划的主要特点 按照可持续发展战略，体现上海建成“一个龙头，三个中心”战略目标的要求，新一轮总体规划突出以下五个特点： 1、服务全国，面向世界。按照中心城、市域以及以上海为中心的长江三角洲城市群三个层次的发展要求，统筹上海的生产力布局和重大基础设施建设。 2、城郊并进，增强综合竞争力。新一轮总体规划覆盖6340平方公里的市域
13、范围，明确了“多层、多核、多轴”的城市布局体系。中心城主要是完善功能，体现繁荣、繁华；郊区主要是加快发展，体现综合经济实力。 3、有机统一，协调发展。更好地将城市空间规划和经济、社会、环境发展规划有机地结合起来，进一步提高经济中心城市的综合功能。 4、以人为本，改善环境。以环境建设为主体，营造上海城市新形象，促进上海可持续发展。 5、继承传统，体现特色。保护体现上海历史文脉的传统建筑和街区，特别是优秀近代建筑及其环境风貌，展示上海现代化建设丰厚的传统文化底蕴。 第一章 总则 一、关于规划依据 据中华人民共和国城市规划法(以下简称规划法)规定，编城市总体规划，应当以国民经济和社会发展规划以及城市
14、发展战略为重要依据，统筹兼顾，综合部署，力求取得经济效益、社会效益、环境效益的统一。据此，本规划在编制中，严格按照有关法律法规规定落实、执行。 1、中华人民共和国城市规划法(中华人民共和国第七届全国人民代表大会常务委员会第十一次会议通过，1990年) 2、城市规划编制办法(建设部，1991年) 3、上海市城市规划条例(上海市第十届人民代表大会常务委员会第十九次会议通过，1995年) 4、上海市国民经济和社会发展“九五”计划与2010年远景目标纲要(上海市第十届人民代表大会第四次会议批准，1996年)；同时，规划编制还依据了下述文件、规定及有关会议精神： 1、中国共产党十四大、十五大报告 2、国
15、务院关于加强城市规划工作的通知(国发199618号) 3、国务院关于进一步加强土地管理，切实保护耕地的通知(国发1997卫1号) 4、国务院办公厅关于批准建设部城市总体规划审查工作规则)的通知(国办函199931号) 5、上海市第三次、第四次规划工作会议；规划编制还参考了对城市发展重大问题的专题研究成果，主要包括： 1、迈向21世纪的上海、国际经济中心城市的崛起 2、中国21世纪议程上海行动计划 3、上海市土地利用总体规划(1997-2010) 4、上海市第二次全市性综合交通调查总报告 5、上海城市交通政策研究总报告 6、上海高速公路网规划(1999-2010) 7、上海市环境保护“九五”计划
16、和2010年远景目标纲要 8、上海都市旅游发展规划大纲(讨论稿) 9、上海市人民政府关于加强本市环境保护和建设若干问题的决定 10、关于加快本市能源结构调整若干问题汇报 11、苏州河环境综合整治方案、苏州河环境综合整治工程水质管理规划 12、上海面向21世纪初的住宅建设发展战略研究。二、关于规划的地位和作用 规划法第二十九条规定：“城市规划区内的土地利用和各项建设必须符合城市规划，服从规划管理。” 本规划严格按照规划法规定，由上海市人民政府组织编制，并根据国务院关于加强城市规划工作的通知X国发1996贝8号)及建设部关于报送城市总体规划有关事项的通知(建办规199830号)要求，报国务院审批。
17、一经批准，编制国民经济和社会发展近期计划、分区规划、区(县)域规划、详细规划、各专项规划以及在本市进行的各项建设活动，均应以此规划为依据。 三、关于城市总体规划与土地利用总体规划的衔接 按国务院批复的上海市土地利用总体规划，2010年全市基本农田保护面积为2747平方公里(412万亩)，本次城市总体规划经与土地管理部门协调后确定2020年基本农田保护面积仍维持2747平方公里，后十年建设用地可通过自然村归并、宅基地复耕、滩涂围垦造地予以平衡。 上海市土地利用总体规划确定的2010年全市建设用地面积约2294 平方公里，而本次总体规划确定全市集中城市化地区城市建设总用地约1500平方公里，在土地
18、利用总体规划确定的建设用地框架内。两者虽分类和统计口径不同，但在土地利用总体规划确定的全市建设用地中扣除农村居民点等其它农村建设用地后，与城市总体规划确定的全市集中城市化地区城市建设总用地大体一致。 第二章 城市性质规模和发展目标 一、关于城市性质 1986年国务院在上一轮城市总体规划的批复中指出：“上海是我国最重要的工业基地之一，也是我国最大的港口和重要的经济、科技、贸易、金融、信息、文化中心，应当更好地为全国的现代化建设服务。同时，还应当把上海建设成为太平洋西岸最大的经济、贸易中心之一”。当时确定的上海城市性质，对上海的现代化建设发挥了重要的指导作用和产生了深远的影响。 进入九十年代，随着
19、经济体制改革的深入和社会经济的加速发展，中央把促进上海尽快崛起为国际经济中心城市作为国家整体发展中的重要组成部分，并在党的十四大报告中明确要求“以上海浦东开发、开放为龙头，进一步开放长江沿岸城市，尽快把上海建成国际经济、金融、贸易中心之一，带动长江三角洲和整个长江流域地区经济的新飞跃。在十五大报告中又指出：“改革开放和发展经济的根本目的是提高人民的生活水平。下世纪初第一个十年要实现国民生产总值比2000年翻一番；东部有条件的地区要率先基本实现现代化。”中央的战略决策明确了上海在中国改革开放和发 中的地位和作用，也指明了上海迈向21世纪的发展目标，客观上要求对上海的城市性质必须在更高的层次上予以
20、定位。 据此，本次规划对上海的城市性质表述为：我国重要的经济中心和航运中心，国家历史文化名城，并将逐步建成社会主义现代化国际大都市，国际经济、金融、贸易、航运中心之一。这一表述，既体现了中央对上海的要求和上海新时期的发展需要，又涵盖了原总体规划关于城市性质的基本内容。 1、党的十四大报告明确提出要“尽快把上海建成国际经济、金融、贸易中心之一”。 本世纪30年代，上海已成为远东地区最大的金融、贸易和航运中心。新中国成立以后，上海作为我国最重要的工业基地之一和最大的工商城市，对国民经济的发展起到了重要作用。 改革开放以来，上海作为长江三角洲地区城市群的中心城市，拥有全 国最大的港口和最多的外资金融
21、机构，也是国际跨国公司在中国大陆投资最集中的地区之一，并在与长江三角洲地区及全国的分工合作、互相促进过程中，发展成为我国最大的经济中心城市。这使上海初步具备了沟通国内外市场和与国内外经济循环接轨的能力，使上海发展成为国际经济中心城市的内在条件逐步走向成熟。 同时，随着世界经济增长重心向亚太地区转移和中国正在成为世界经济新的增长极，中国参与国际分工的领域日益拓展，配置资源的区域范围日益扩大，这迫切需要自己的国际经济中心城市。业已兴起的沿海经济带 和正在兴起的长江流域经济发展带为上海从中国最大的经济中心城市崛起为国际经济中心城市提供了重大的机遇和坚实的基础。 另外，世界城市发展的经验表明，国际经济
22、中心城市的崛起与发展离不开雄厚的工业基础的支撑与推动。上海已拥有完整的工业生产体系、相当的生产规模、较高的科技开发水平以及强大的工业综合体，这为发挥经济中心的作用提供了坚实的基础。 2、国务院1996年1月明确提出要建设上海国际航运中心。 上海港在本世纪30年代已是世界重要海港之一，其吞吐量和集散能力均居当时国内首位。在其后的四、五十年时间里，上海港作为我国最大的港口对国民经济的发展起到巨大的推动作用。改革开放以后，上海港的国内外业务发展迅速，国际航行船舶和进出口量剧增。上海港已经确立了我国最大航运中心的地位。 建设以上海港为中心的长江三角洲地区组合港既是上海发展的需要，也是长江流域经济带发展
23、的需要。上海港作为全国最大的航运中心，肩负着繁荣区域经济、扩大流通的历史使命，必须充分发挥组合港的综合优势，互助协作，突出港口群体在国家经济中的作用；同时，上海国际经济中心城市的形成与发展也需要与之相匹配的国际航运中心的强力支撑，以保持同世界经济体系的紧密联系，主动参与世界范围的经济循环和竞争。据此，规划确立“以发展我国最大的航运中心为先导，以建设集装箱深水港区为标志，尽快建成上海国际航运中心”的战略目标。 3、1986年国家已公布上海为国家历史文化名城。 上海拥有丰富的近代历史文化遗产和丰厚的传统文化底蕴，1986年被国务院正式公布为国家历史文化名城。与上一轮城市总体规划相比，本规划将“历史
24、文化名城”作为城市性质之一予以定位，以正确处理保护与发展的关系，切实保护历史文化遗产。 二、关于城市规模 1、人口规模 本次城市总体规划对人口规模的预测与上一轮规划有所不同。1986年总体规划主要以户籍人口作为研究城市人口规模的依据，本次规划以对实际居住人口的发展预测为研究的重点和依据，确定城市人口规模。在预测城市市政基础设施需求量和城市交通需求时，还考虑到短期流动人口的因素。本次规划确定的实际居住人口是指户籍人口与常住外来人口之和。 1998年底，上海市全市户籍人口为1307万人，较1985年的1217万人增加了90万人，平均每年增长69万人。自1993年以来本市户籍人口的自然增长已连续6年
25、负增长，户籍人口的再生产已完成从“低出生、低死亡、低自然增长”向“低出生、低死亡、负增长”的模式转变。依据本市近10多年来人口的增长特点，预计规划期内本市户籍人口自然增长仍将保持负增长态势，常住外来人口及流动人口仍将维持一定规模的增长，但机械增长将呈平稳态势。随着未来城市建设规模的相对稳定，人口及就业岗位的逐步平衡，从城市健康有序发展的角度考虑，按照城市产业结构的调整及 对人才的需求，未来城市人口发展重在合理控制人口总量，优化人口结构，提高人口整体素质，加强对流动人口的管理。 (1)户籍人口预测： 按照户籍人口的变化规律，预测分为自然增长和机械增长两种。 自然增长：在未来的20多年内，随着独生
26、子女结婚增多，在2000年前后上海育龄妇女的总和生育率将有所上升，到2020年前后，总和生育率将稳定一段时间。上海人口的年出生数将从1995年的8万人左右逐步上升，在2020年前后基本稳定在每年出生14万人。随着上海社会、经济的不断发展，本市人口的预期寿命将会有缓慢提 高，人口老龄化严重，在今后20多年中，人口死亡状况将大致以每三年增 加1万人的速度上升。 机械增长：是指带户口迁移人口的增长变化，是影响上海今后户籍人口规模的主要因素。考虑到政策因素解决因历史遗留问题的人沪人口已基本消化，而引进人才的结构、层次都有较大的变化，从总量上不会有很大突破，预计在2020年以前，本市户籍人口的机械增长将
27、逐渐趋向缓和。 据上述预测分析，规划本市户籍人口规模，2005年为1340万人，2020年为1400万人。表21：户籍人口增长预测表年份户籍总人口(万人)自然增长率(。) 年净迁入(万人)19981306582567 200513402290201013801400 0760202014000760 (2)常住外来人口预测 常住外来人口，根据建设部有关文件的规定，是指户籍不在本市但在本市居住1年及1年以上的外来人口。据1997年第六次上海流动人口调查，全市流动人口总规模为341万人，其中净流人上海的人口有228万人。根据对未来人口的预测，外来人口总量一般在300350万左右。取上限350万人，
28、其中1年以上常住外来人口如按50计算，仅为175万人；如按60计算，则为210万人。随着上海经济发展及产业结构的调整，上海国际经济中心城市的地位将逐步确定，未来20年中，外来人口的规模不会无限制扩大，流动人口的结构、层次将发生很大变化，高层次流动人口将有所增 加。因此350万流动人口中1年以上的常住外来人口以60计算已留有余地，到2020年常住外来人口控制在200万人左右是可行的。 (3)实际居住人口预测 根据户籍人口自然增长和机械增长的预测，结合对常住外来人口发展趋势的分析，得出未来上海城市实际居住人口的发展规模，即2005年为1470万人左右，2010年为1500万人左右，2020年为16
29、00万人左右。年份实际居住人口(万人) 户籍人口(万人) 常住外来人口(万人) 199814151307 108200514701340130 201015001380-1400120-10020201600 1400200 2、用地规模 为综合利用土地资源，结合城市产业结构调整和功能完善，在市域范围内进行产业和用地布置，并与本市土地利用总体规划相协调，确定城市 建设用地总量和结构。 规划主要城市建设用地按区域分布，中心城约600平方公里，郊区城镇建设用地约670平方公里，市域重大基础设施和工业用地约230平方公里，总计约1500平方公里，在国务院1999年批准的上海市土地利用总体规划(201
30、0年)确定的全市建设用地框架内。 现状中心城的城市建设用地为446平方公里，人均城市建设用地约538平方米，规划中心城城市建设用地约600平方公里，人均城市建设约75平方米，符合国家标准城市用地分类和规划建设用地标准(GBJl37-90)有关人均建设用地指标的允许调整幅度要求。 为促进郊区土地利用的集约化发展，规划郊区城镇人均城镇建设用地控制在120平方米以内。按国家标准村镇规划标准(GB50188-93)，并与上海市土地利用总体规划相协调，规划新城人均城市建设用地控制在100120平方米，中心镇和一般镇人均城镇建设用地控制在90120平方米。此外，农村中心村的建设用地也控制在100平方米以内
31、。 第三章 城市总体布局一、概况 随着上海经济社会发展的进程、城市功能的不断完善，上海城市的总体布局也经历了一个不断发展和调整的过程。 1956年，市委、市政府根据“利用和发展沿海工业以支持内地工业的思路”，提出了对上海工业充分利用、合理发展的方针。在此形势下，从 1956年至1958年，先后在近郊区规划建设了彭浦、桃浦、漕河泾、吴淞、高桥、周家渡、北新泾、 菹藻浜等8个近郊工业区，相应建设了一批住宅新村。上海建成区的面积由解放初期的82平方公里发展到127平方公里。这是上海城市第一次较大的发展。 1958年，国务院先后两次从江苏省划出10个县归属上海管辖。在这期间，上海市决定在上海周围建立卫
32、星城，疏解市区的工业企业和人口。同年开始了上海第一个卫星城闵行的规划与建设，并相继辟建了吴泾、嘉定、安亭和松江等卫星城。 70年代，根据国家关于上海发展石油化工工业的指示，规划选址杭州湾北岸围海造地建立了石油化工企业，按照生产和生活同时并举的思路，规划建设了金山卫卫星城；国家决定在上海建设宝山钢铁总厂后，选址在宝山月浦，同时又规划建设了宝山卫星城。 因此，从50年代末至70年代，根据上海经济社会大发展的要求，尤其是工业的发展，先后开辟、建设了7个卫星城。根据1986年国务院批复的上海市城市总体规划的精神，上海积极地并有计划地推进了卫星城、郊县小城镇和农村集镇的建设，加快了金山卫和吴淞两翼的发展
33、，特别是浦东新区的开发开放，进一步带动了上海城市布局和发展方向的重大调整。 二、关于城市总体布局原则 1、充分体现上海市“一个龙头，三个中心”的地位和作用，城市总体布局必须从长江三角洲地区城市协同发展的角度出发，研究构筑布局 理的长江三角洲地区城市群，充分考虑资源的合理配置，加强上海对长江 三角洲地区城市的辐射和服务功能。 (1)随着上海城市化发展的进程和功能的逐步完善，上海对周边地区的影响已超出了城市行政范围，上海市与周围地区特别是长江三角洲地区的城市有着不可分割的联系。 (2)从国际发展经验看，国际经济中心城市的形成与发展和城市群的 发展是互为条件的，国际经济中心城市的存在是城市群形成的重
34、要标志， 而国际经济中心城市的形成又不能脱离城市群的发展。上海在向“三个中 心”发展的同时，必须把建立以上海为中心的长江三角洲经济圈与城市群 放在极为重要的地位。 (3)尽快建设以上海为中心的长江三角洲地区城市群，通过发挥上海 的作用，带动长江三角洲及沿江、沿海地区的经济腾飞，这也是全国经济 发展和对外开放的客观要求。 2、为建设与上海现代化国际经济中心城市相匹配的郊区，形成城乡一体化发展的格局，这次的城市总体布局，把城乡作为一个有机整体进行了研究。 为改变现有中心城过大，郊区城镇分散、规模偏小的状况，必须进一步控制中心城发展规模，引导中心城的人口和产业向郊区疏散，城市建设的重点将转向郊区，并
35、同步推进郊区工业化、城市化和现代化进程，以产业发展为动力，依托市域范围内的道路交通、市政配套等完整的基础设施体系，切实贯彻执行郊区“三个集中”的原则，发挥集聚、规模和乘数效应，高起点地规划建设相对独立、功能齐全、各具特色的各级城镇。郊区 城镇要形成较完整的服务体系，增强其对村镇居民和农业人口生产、生活的吸引力。 三、关于城市布局的发展方向 1、1986年总体规划的实施，经过90年代的大规模建设，沿江沿海地区的发展已经有了一定的基础，本次规划提出拓展沿江沿海发展空间，形成宝山新城、外高桥港区(保税区)、空港新城、海港新城、上海化学工业 区、金山新城等组成的滨水城镇和产业发展带；沿江沿海地带集空港
36、、海港和规划新城、外高桥保税区、星火工业区、上海化学工业区等重要的对外交通枢纽、重要城镇及大型工业园区于一体，凭借其对外交通的优势将成为城镇和产业最重要的拓展空间。 2、市域城镇体系的发展完善是以郊区中等规模城市兴起为标志的，同时郊区城镇的发展也是郊区城市化水平提高的基础。因此必须高起点、高 标准地建设结构合理、功能完善、各具特色的郊区城镇，体现国际经济中心城市城乡一体化发展水平。重点建设新城，经过有序引导，加快其集聚功能以达到中等城市的规模，对上海城市格局的发展变化有着相当重要的作用。 3、我国第三大岛崇明在21世纪将成为上海可持续发展的重要战略空 间。崇明岛将依托自身的区位条件和土地、环境
37、、岸线资源，以及规划兴建的越江隧道和沿海铁路等综合优势，积极提高对外开放度，大力加强基础设施建设，重点培育具有海岛特点的优势产业，成为上海未来发展新的战略空间。崇明岛的开发还需要结合经济和社会发展的形势变化逐步推进。本次规划把它作为21世纪上海可持续发展的重要战略空间，抓紧作好崇明岛发展战略的政策研究，加强基础设施的建设，近期要加强陆岛交通联系 实现崇明岛和中心城90分钟可达的目标。 四、关于城市布局中的城市发展轴线 1、沪宁发展轴：以沪嘉、沪宁高速公路和沪宁铁路为主要联系，以嘉定新城、南翔、安亭的建设为重点，把嘉定、南翔、安亭等与中心城联系起来。 2、沪杭发展轴线：以沪杭高速公路和沪杭铁路为
38、主要联系，以松江新城、佘山国家旅游度假区为建设重点，把莘庄、松江、枫泾等与中心城联系起来。 3、滨江沿海城镇发展轴：以长江、东海为依托，以郊区环线、轨道交通为主要联系，形成宝山新城、外高桥港区(保税区)、空港新城、海港新城、上海化学工业区、金山新城等组成的滨水城镇和产业发展轴线。五、关于市域城镇体系 1、上海市城镇体系的现状特征 上海城镇体系在城市化发展水平、城镇等级规模、城镇空间分布及职能分工等方面的现状特征和主要问题如下： (1)城市化水平差异显著，城乡一体化发展进程缓慢。 1998年上海市户籍人口为1307万人，其中非农人口953万人，占总人口的729，虽高于全国平均城市化水平(29)，
39、但郊区城市化水平偏低，为34。国外发达国家和地区较为普遍的规律是城市化和工业化同步推进，上海郊区工业化水平1996年已达687，郊区城市化水平明显滞后于工业化水平。而且由于地区经济社会发展水平的不同，城市化水平地区差异极大，城市化水平最高的宝山区(50)与城市化水平最低的崇明县(212)相差近288个百分点。 (2)城镇规模级差悬殊，没有形成合理的网络体系。 上海郊区户籍人口约188万人，其中区(县)府所在地的10个城镇，约占总数的二分之一。其他集镇中，一半以上人口在5000人以下。郊区城镇人口规模偏小，缺少中等规模城镇，同时由于交通联系、产业构成、文化设施等制约，影响了中心城的产业和人口向郊
40、区的有序疏解。 (3)城镇空间分布密集，规模偏小。 1998年上海市郊区共有204个乡镇，平均镇域面积约为25平方公里，城镇密度偏高，平均规模为5000人，难以形成规模效益。 (4)郊区城镇职能分工趋同。随着郊区的全面发展，乡镇工业发展迅 速，在市场经济形势下，郊区城镇应根据自身条件形成地域特色。 2国外特大城市城镇体系的发展情况 充实郊区、发展郊区、提高郊区城市化水平已经成为特大城市发展的基本趋势。“大城市、大郊区”已成为国外特大城市城镇体系的发展战略：把城市发展重点放在郊区，大力推进郊区城市化水平，使特大城市拥有一个地域宽广、经济发达、城镇化水平较高的大郊区，郊区城镇建设以中等规模城市为主
41、，以充实大城市城镇体系内涵。 (1)纽约 纽约的郊区城市化发展是以新城建设为主的。从市区往外，分为核心圈、内圈、中圈、外圈四个不同层次。在“都市统计区”范围内，城市规模级差较小。在郊区发展中小城镇，包括3座20万人口以上中等城镇，6座1020万人口、17座510万人口、11座25万人口小城镇。 (2)东京 东京以卫星城和工业区的形成推进城市化地域的外延。大东京由中心城、东京都、东京区、首都圈四个层次组成。大东京发展战略以郊区建设为重点，在距中心城50100公里的环带，布局和建设了16个卫星城，在郊区7个县设置工业区。东京建设卫星城的主要途径是：城镇结合铁路或高速公路干线；城镇距中心城2050公
42、里；一般利用原有城镇作为建设基础。 (3)巴黎 巴黎的新城建设，紧密结合交通干线，均匀分布在巴黎四周，距巴黎市中心1535公里，规模在1530万人，并注意发展新城特色。为了打破巴黎原来同心圆向外发展的弊病，巴黎先后规划建设了5座新城，新城采用东南向西北、沿塞纳河平行的两条轴线发展模式，这两条轴线既是工业轴，也是城市发展轴。 3、市域城镇体系规划的调整重点 1986年总体规划的上海城镇体系是由中心城、卫星城、县城、集镇等四级层次组成。卫星城对中心城的疏解也起到了一定的作用，但因为规模过小、功能单一和隶属方面的问题，效果不明显，因此本次城镇体系规划，根据特大型城市的特点和新的发展要求进行调整，重点
43、是： (1)将原总体规划的县城和部分卫星城调整为新城。 一方面，根据国外大都市的发展实践和经验，在区域经济、交通一体化的基础上，建设距中心城一定距离并具有产业、居住、服务、文化设施等综合功能的中等规模城市，而不是功能单一的卫星城，以达到中心城向外疏解的目的；另一方面新城具有较强的独立性，以充分发挥地方政府建设新城的积极性和优势。 (2)结合重大基础设施，建设空港新城和海港新城。 (3)积极发展相当于小城市规模的中心镇。六、关于中央商务区 建设一个现代化的中央商务区(CBD)是上海迈向国际经济中心城市的迫切需要。现代的中央商务区是以金融、贸易、信息和商务办公等为主要职能，并具有显著的国际化程度，这些功能在土地上的反映首先是建设规模和用地结构。根据上海的用地状况和发展需求，上海中央商务区用地规模约为3平方公里，力图在规划上赋予整体、合理布局，形成浦东、浦西既相互联系又相对独立的格局，并结合未来的发展趋势，留有一定的发展余地。CBD名称用地面积(平方公里)纽约下曼哈顿21 纽约中城区12东京 新宿16临海部副中心15幕张145伦敦IFC+Westend26道克兰堪纳瑞105巴黎IFC+格朗瓦尔2德方斯商务区16芝加哥中心18休斯顿中心 15悉尼金融区 1新加坡15北京 15上海 3 七
