1、第五章 政府行为与政府诚信一、主要教学内容及重点1、政府行为中的诚信理念。政府诚信的基本理念:第一，政府诚信适应的范围,第二，政府诚信的主体第三，政府诚信的特殊性,第四，值得注意的问题；政府行为及信用指标:政府公共行政权力的有效性:（1）合法性（ 2）合理性；（1）政府行为的法治化程度,（2）政府政策的稳定性,（3）政府工作人员的道德,（4）政策工作的公开度；建立政府诚信的必要:第一、建立政府诚信是民主政治的必然要求，第二、建立政府诚信是法治国家的客观要求，第三、建立政府诚信有利于政府角色正确定位，第四、建立政府诚信是树立良好政府形象的重要手段，第五、建立政府诚信是加入的道德前提。2、西方政府
2、诚信制度的演变。1、形成时期，2、发展时期， 3、 成熟时期。3、政府诚信危机及其化解。1、政府诚信危机的表现：其一、社会政策多变,朝令夕改，其二、浮夸造假,谎话连篇，其三、上有政策，下有对策，地方保护主义严重其四、人浮于事，尸位素餐，在其位不谋其政其五、无视法律法规，权大于法。2、政府诚信失范的原因：第一、行政体制问题，第二、诚信立法问题，第三、失信赔偿问题，第四、行政文化问题3、政府诚信危机的化解：其一，政府角色要再定位，其二，政府信息要公开，其三，政府决策机制要完善，其四，保证政府诚信制度的供给， 其五、对政府诚信进行监督。二、教学基本要求 掌握：诚信，诚信失范，政府信用等概念。理解：政
3、府诚信的基本理念，政府诚信失范的原因。了解：西方政府诚信制度的演变。三、教学难点政府诚信失范的原因；政府诚信危机的化。四、教学时数与安排 本章分三课时讲授，第一课时讲述政府行为中的诚信理念；第二课时讲述西方政府诚信制度的演变；第三课时讲述政府诚信危机及其化解。五、教学内容第 五 章 政府行为与政府诚信在行政伦理中，由政府行为所导致的政府信用问题无疑是其中十分重要的一个方面。政府信用的建立在很大程度上依赖于政府行为（包括公共政策之制订、实施和完成等）的合理与合法，而此处之所谓“合理”显然包含两个方面的意义，其一是理性之“理”，亦即政府行为之作出必须具有技术的合理性；其二是伦理之“理”，亦即政府对
4、每一样涉及公共利益之决定的作出及其实施皆必须具有伦理的合理性。然而，此中问题所牵涉的头绪颇为复杂，正如珀帕斯（G.M.Pops）所说的那样，在政策制订范围内有关伦理决定分析的任何间架，都必须将整个政策过程，从问题之识别到政策之评估考虑在内 。然而大体上，我们可以说，政府的管理伦理包括个人的、职业的、组织的和政策的伦理等四个方面。而对所谓的政府行为的认识及其所涉及的信用承诺等伦理问题之考察，依照 G.M.Pops 的看法，以政策决策作为一个分析的出发点（the point of departure）应当是十分合适的 ，盖政策决策直接涉及到的就是一个公共利益问题，而公共利益无论是其作为政策决定的制
5、定、实施到完成，包括其中内在地涵具的伦理判断、责任问题等等正是民众对政府信用和权威加以评判的晴雨表。 一、 政府行为中的诚信理念1、政府诚信的基本理念“信，国之宝也。” 诚信最早根源于儒家文化。确切地说，当时的诚信主要指向封建统治下的个人道德修养，并带有很强的阶级性。时至今日，诚信这一伦理规范因市场经济的带动而被赋予了新的时代特征。而政府的公信力则来源于政府贯彻执行路线、方针、政策的能力，源自于政府职能的发挥、行为的规范和效能的提高，还源自于促进社会进步、经济繁荣、政治稳定和实现最广大人民根本利益的能力，其通过公众的评价来得以体现。这里，首先对政府诚信加以界定 。第一，政府诚信适应的范围。“诚
6、信”二字，“ 诚”是一种出之于内心的善意，“ 信”则是指一种外在的社会关系的属性。诚发于内而信形于外，就其“社会功能”来说，就是“信用”。“诚信”应用于政治领域与公共权力相联系，体现在立法、司法和行政三方面。本文的政府诚信是针对政府这一行政主体而言的，将诚信与政府和行政权加以联系，所强调的是法治社会里制度规范和法治条件下政府的“诚信”，表现为政府的可信度和公信力。第二，政府诚信的主体。政府诚信的主体就是我国政府。按照层级的不同，我国政府又分为中央政府和各级地方政府。这两者的职能有所区别:中央政府主要进行决策和重大问题的执行，而地方政府主要负责执行和具体政策的实施。因此，在我国政府失信中，更多涉
7、及的则是与公众联系紧密的地方政府。当然，无论是政策的制定还是执行都需要通过人即政府官员来进行，这里又涉及到政府官员个人的诚信问题，政府官员的诚信属于公务员个人道德的范畴，不应作为本文讨论的范围。第三，政府诚信的特殊性。根据主体不同,社会信用体系可分为政府信用、商业信用、个人信用。商业信用或者个人信用所建立的基础都是市场经济下主体的平等，交易双方是平等契约关系；政府诚信则是一种公信力。首先，政府诚信的主体是政府，其直接作用对象就是公众，而二者的关系并不是平等的契约关系。虽然按照西方的传统理念，人民是政府合法性的来源和政府权威建立的基础，但在实际操作中公众往往处于被动的地位。政府与公众关系的定位不
8、同于商业信用中平等主体双方关系的定位。其次，商业信用或者个人信用中主体有一定的选择性，即使一方失信，另一方仍然有选择的余地，而对于政府的失信，公众往往只能被动地接受。另外，政府是整个社会的表率，政府信用与商业信用和个人信用的地位不同，它是构建整个社会信用体系的核心。一旦政府信用缺失，建立社会信用体系则是空一句话。第四，值得注意的问题。“只要劣币与良币等值，只要现存体制不能使手持劣币者受到惩罚，人们便不会奉公守法。” 政府是否诚信也存在着同样的问题。因此,完全有必要建立一种外部评价和强制性机制来对政府的行为加以规范和约束。即政府一方面要做到诚信,另一方面不诚信应当承担一定的后果。通过积极履行和消
9、极承担两方面来设计制度才能趋于合理。我国目前的责任追究制度尚有待完善。在西方,政府诚信的理念源远流长。行政管理学者斯塔林曾对政府责任所涵盖的价值做了六个方面的界定:回应(responsiveness)、弹性(flexibility)、能力(competence)、正当程序(dueprocess)、责任(accountability)、诚实(homesty) 。其中重要的一点就是诚实。不光如此,一些国家还从体制、法律上对政府进行了规范和监督。1978 年,美国颁布了政府道德法,1993 年颁布了美国行政部门雇员道德行为准则,许多州政府亦相继颁布了政府道德法;英国制定了地方政府雇员行为规范; 墨西
10、哥颁布了公务员职责法;韩国 1993 年修订了 1981 年制定的韩国公职人员道德法等等。强调了政府的道德责任,这一行政的法制化进程极大地规范了政府的行为。各国在政府责任方面的践行为我国构建政府诚信提供了典范和借鉴。当然,政府诚信的问题仍然是仁者见仁,智者见智。然而,在林林总总的失信现象中,政府失信是最具破坏作用的“病毒”。政府诚信贯穿于政府与公众的整个互动关系中。至此,全社会已经形成一种共识:要建立起良好的市场制度和经济秩序,最关键的是政府要有信用。政府诚信是构建整个社会信用体系的核心。2、政府行为及信用指标在现代社会中，政府对整个社会的生产、生活都有着或大或小的影响，渗透在社会生活的各方面
11、，这些都是政府行为的具体体现。政府行为，简单地说，就是政府在公共管理事务中，运用公共权力来承担公共责任、谋求公共利益的管理行为。政府行为涉及的范围很大，几乎囊括社会生活的所有的方面，主要包括：（1）政治领域：对外维护本国的独立和安全，对内保卫公民的各种权利，维护宪法和法律的实施。（2）经济领域：通过政府的经济管理部门，运用国家政权的力量，对社会经济发展实施领导、组织、协调和监督。在市场经济体制下，政府主要对经济发展进行统筹规划、政策指导、制定和实施法规、控制协调、检查监督、引导服务等。（3）文化领域：政府对文化艺术的各方面的管理。包括新闻出版、广播影视、教育、体育、传统文化的保护等。政府起到组
12、织引导、监督和扶助等作用。（4）公共服务：政府为增进社会的公共福利所进行的各项公共事业、各项福利措施。政府行为不但涉及的范围很广，它本身也具有很强的权力效应。这主要是因为政府行使的权力是一种公共权力。政府行为区别于个体行为的最显著的特点就是公共权力的运用。所谓公共权力，就是由全社会和公民认同的，并由宪法和法律所确认的，对于所有公民都有约束力的权力。公共权力包括立法权、司法权和行政权，政府所行使的是行政权。由于政府行使的公共权力影响的是群体的利益，所以对其有效性的考察就显得十分重要。政府公共行政权力的有效性是基于以下两个方面：（1）合法性。指的是公共权力的行使要符合宪法和有关法律所规定的范围、种
13、类、程序和限度。（2）合理性。合理性有：第一、伦理的合理性。是指公共权力的运用必须以公共利益为基础，符合国家、民族、国民的利益和有利于社会的发展。公共事务从本质上来说，就是谋取社会的普遍利益，而不能为个别集团或个人服务。第二、技术的合理性。主要是指公共权力的实际运用的可操作性， 操作不当，势不能实现其合法性和伦理的合理性。以上所说的政府公共权力的有效性的各方面都与政府的信用有关，可以说是政府信用的内涵。“信用”对于一个社会的运行而言是至关重要的，而政府的信用对于整个社会信用体系的建立有着重大影响。“民无信不立”，一个政府要取信于民，从而实现自己的运作，没有信用是难以达到的。政府信用的重要性表现
14、于：首先，政府信用是社会信用体系的重心，是建立完善的社会信用体系的必要前提。社会的信用体系包括政府信用、企业信用、银行信用、个人信用或公民信用。政府信用的建立是企业、银行和个人信用赖以建立的基础。（1）如果一个政府缺乏基本的信用，则它颁布的法令则不可能为公众所信赖，其对经济、社会生活的保障作用就会削弱，建立起来的经济的、生活的秩序则难以为继,甚至根本就无从建立起来。我们常常说“朝令夕改”，即是政府缺乏信用的显著表现，轻则致民众怨声载道，重则致社会崩离散乱。（2）政府信用对其它信用有保障作用，其它信用的建立要依赖于一个法律环境，这个环境要由政府来提供。（3）“上行下效” ，政府的行为是对大众的表
15、率。政府信用的丧失会直接带来经济领域的信用和个人信用的丧失。（4）政府失信所带来的危害远远大于企业、个人失信所带来的危害。因为政府拥有非常大的公共权力，其它主体和它的地位是不平等的，所以一旦政府失去信用，则受损方很难追索利益。其次，政府信用的重要性还体现在它对于社会经济发展的重要意义。信用理论的提出首先是在经济领域。保罗?肯尼迪在大国的兴衰中指出，西方信用制度发源于政府公债形成的市场。在“年中国担保论坛”上，著名经济学家吴敬琏观点鲜明地阐述了信用之于市场体系建立的重要性，“现代市场经济是信用经济，只有在一整套严格的信用管理体系基础上建立起稳定可靠的信用关系，现代市场经济才有可能存在”。他认为，
16、信用体系对国家经济的规模、水平和竞争力产生决定作用。学者童大焕也指出，在一个市场化的开放社会里，政府信用已经成为决定市场资源（人力资本和货币资本）走向的最根本要素。（1）政府的信用为经济活动提供制度保障。要保证经济活动中的效率原则和公正原则的实现，需要政府建立起良好的法律体系和社会保障体系，政府的建立的制度要得到公众的认可和遵循，就要依赖政府的信用度。（2）企业在经济活动中交易成本的降低，是基于对国家制度的信任。银行的活动和银行信用更是要依靠于国家信用。作为货币政策实施者的中央银行的信用实际上就是政府信用的一个方面，而以盈利为主的商业银行的放贷、存款等业务都需要依赖于政府信用。因此，一个政府的
17、信用问题是决定它能否良好地进行社会公共管理事务的关键。一个政府的信用取决于几个方面的因素，这几个因素组成政府信用的指标体系。（1）政府行为的法治化程度：守法是建立政府信用的前提。现代社会是法治社会，法律体现了公民的意志，是社会公正性的最集中的体现，“法律面前人人平等”，作为政府就更应当守法，这对于整个国家的法治化都非常重要。政府的行为要符合法律和立法目的，政府的行为，在实体上和程序上均由立法机关规定；法律的具体规范是由该法的立法目的所决定，政府要正确理解立法目的，正确实施行政行为。另外，政府行为还要受到法律的监督，以防止其越权、滥用职权和失职；对行政机关的行政违法，要承担相应的责任。（2）政府
18、政策的稳定性：政府信用的另一个指标是政策的稳定性，连续性。如果政府的政策朝令夕改，则无法取信于民。要让政策具有稳定性，首先要实现政策制定和政策本身的制度化、法制化。这就意味着政策不能根据个人的意愿而变化。 另外，政府在制定政策时应当考虑的是民众的利益，不能因为个人利益、集团利益而制定政策，这样的政策既不具有合法性，也容易随人事的变更而变更。政府要把政策看作是对民众的郑重承诺。（3）政府工作人员的道德：政策的执行归根结底是由人来实行，再好的政策，如果不能真正实行，则是一种失信。因此，行政人员的诚实、廉正就成为政府信用指标里的一个重要内容。从根本上说，政府的信用要靠政府自身的法治化来实现，但是，法
19、律只是一种外在的约束，而且不可能自动实现。要使政府信用真正落实，有赖于行政人员的公正的执行。事实证明，一个政府的行政人员的腐败是政府丧失信用的最为直接和明显的原因。（4）政策工作的公开度：政府工作的公开化程度也是衡量一个政府的信用的一个指标。行政的公开化是 20 世纪中期以来西方各国行政发展的一个重要趋势，是行政民主的突出表现。因为政府的工作是为民众服务，民众有知情权、监督权。政府工作的公开才能保证它实现公开、公平原则。3、建立政府诚信的必要建立政府诚信不但是社会道德建设的需要，而且是政府自身建设的需要。 第一、建立政府诚信是民主政治的必然要求。民主的基本原则是主权在民，人民是终极的统治者，但
20、现实中权力的行使者和归属者却发生了分离，因此，只有当受治者统治者的关系遵循国家服务于公民而不是公民服务于国家,政府为人民而存在而不是相反这样的原则时，才有民主制度存在。而如果公民控制着他们的领导人，就可以假定后者对(必须对) 前者负责。在现实的政治生活中，大多数国家通过选举来确定一种契约式权责关系。政府权力由人民委托赋予，而在拥有权力的同时也被赋予相应的责任。中国现阶段的政治体制虽然与西方的代议制有所不同，但宪法规定我国政府应当对人民负责。政府诚信从某种程度上讲就是政府行政行为所产生的信誉对于社会、团体和民众所产生的心理反映。在现代行政管理和公共管理过程中，政府诚信直接表现为相对方(公众) 对
21、政府行政行为的满意度。提高政府的可信度，使人民产生对政府的信赖，有助于形成政府和人民的合力，不仅推进了民主政治的发展，还利于社会的共同进步。目前我国政府颁布规章、政策的随意性与我国民主政治发展的目标是不一致的。随着计划经济向市场经济的转轨，政府也应当与时俱进，“代表中国最广大人民的根本利益”。第二、建立政府诚信是法治国家的客观要求。法治的实体价值之一就是权力的合理配置。伴随行政职能的扩大，政府有了更大的自由裁决权，我国虽然有一系列法律的出台，但对行政行为的规范还存在诸多不足，这可能促进政府权力的异化。因此，应当从法律上加以制约。行政法治要求对行政行为进行规范，以使可以随意运用的权力(arbit
22、rary power)受到限制。在改革的过程中,一小部分政府官员的腐败现象、一些企业和银行借用政府信用进行牟利活动损害公众、政府在处理社会事务特别是公众与政府部门利益冲突事务中的某些不公正、一些地方政府部门在解决公众事务中的乏力等都在一定程度上影响了政府信用度的提高。究其根本原因,不在于政府内部官员的素质,而在于制度和法治的不完善。在法治社会中,政府首先是制度的存在,而不是人的存在。公众以法为纲,而非以人为纲,公众信仰的是国家颁布的法令而不是政府里的人。只要国家的法令坚如磐石,则作为执行法律的人政府官员的更替形同“换汤不换药”,不影响国家的本质,不会动摇公众的对政府的信心和公众生活的基础社会秩
23、序。以法律制约权力以获得政府的诚信是法治社会的一个重要特征,因为法治的本质在于诚信。第三、建立政府诚信有利于政府角色正确定位。建立健全的社会信用制度，培养公民的诚信品德是事关社会主义市场经济能否顺利推进的重大问题，而政府在其中起着关键性的作用。当“政府信用建设” 成为“ 社会信用木桶”的“信用短板”时，它就成为影响社会信用建设进程的制约瓶颈。建立政府诚信就是意味着在两方面定好位：（1）政府与企业。在市场经济建设过程中，政府与企业的关系错综复杂，政府诚信对企业有很大的影响力。政府决策、行政的暗箱操作和非透明性、行政法规的朝令夕改等等都成为企业尤其是外商投资的巨大障碍。另外，很多地方政府负债所造成
24、的信用危机都与长期以来计划经济下国有企业的产权不清、政企不分有关。因此，政府诚信的一个重要内容就是在与企业的关系上要政企分开。不仅要引导并监督企业诚信的建立，建立企业的信誉档案，对企业的纳税状况、守法状况、财务管理状况等进行严格的登记，更要以身示范，加强自身的诚信建设。（2）政府与公众。我国宪法第二十四条第一款规定:“国家通过普及理想教育、道德教育、文化教育、纪律与法制教育，通过在城乡不同范围的群众中制定和执行各种守则、公约，加强社会主义精神文明的建设。”2001 年 10 月我国颁布了公民道德建设实施纲要，体现了我国在建设社会主义精神文明方面的新成就。现阶段我国的政府职能已经扩大到了公民道德
25、建设领域，不仅为其提供法律支持和政策支持，还提供了制度和机制保障。作为承担促进社会公共利益增加职能的公共权力机构，政府必须引导和督促公民具备对公共利益的奉献精神和良好道德。在执行这一职能时，政府自身必须加强自身的诚信建设。第四、建立政府诚信是树立良好政府形象的重要手段。政府诚信是塑造良好政府形象的起点，是取得社会公众信任、支持,提高行政效益的一种重要手段。随着市场经济逐步深入，我国政府官员越轨现象严重。除政府官员的越轨外，政府的失职渎职行为，如:行政许可和行政审批中的权力寻租现象，行政政策的多变性，行政效率低下等等也对政府形象造成了一定损害，产生了一种晕轮效应“10-1=0”。这侵蚀了政府的公
26、信力，因为对政府的评价往往是从行为结果进行的，行政行为的随意性使得公众对政府的信赖降低。相对于企业信用而言，政府诚信这种资源的可再生性难度更大。经验表明，人民对政府权力的认同与服从并不取决于政府拥有巨大的权力，而是政府所具有的人格魅力形成的权威。由诚信的政府所形成的政府人格魅力无疑将带来并引导整个社会道德的提升。第五、建立政府诚信是加入的道德前提。中国加入后，政府面临多方面的挑战，政府如何信守承诺、忠实执行法律法规和规则就是其中之一。规则对成员国政府而言就是法律，如果政府在执行法律过程中不能信守承诺,就随时可能面临被制裁的危险,也会在整个贸易大家庭中失去信誉，最终有违我们加入世界贸易组织的初衷
27、。据悉，在加入签署的 300 多项承诺文件中，绝大多数都是规范和约束政府行为的。这就要求政府部门在行政中转变指导思想，改变过去发号施令、无所不能的旧方式，虚心学会如何向社会提供更多的公共服务。并且主动把行政事务中的涉民事项、涉商事项公之于众，接受群众的监督。的透明度原则，国民待遇原则以及各项法规和政策等等对中国的行政都有一定的要求。针对失职渎职行为，政府应当提高政府政策的透明度和规范化，并改革审批制度。这样才能不游离于国际大舞台和国际规则之外。一个富有效率的社会信用体系，应当包括信用数据的开放和信用管理行业的发展,信用管理系列立法与执行,即信用的规范和失信惩罚机制的建立和完善；政府对信用交易和
28、信用管理行业的监督,以及信用管理教育和研究发展等等。这些都需要政府的导向和带动。全社会的信用体制应该是自上而下建立起来的，政府诚信是社会诚信的核心，其示范和引导作用对诚信社会的建构尤为重要。二、西方政府诚信制度的演变以西方发达市场经济国家中的英、美、法等国为代表，从宏观上探讨其政府诚信制度的演变历程。这一制度对于西方国家摆脱和防止经济政治危机，维护市场经济的正常秩序，增强公民对政府及民主制度的信任，保持社会的稳定发展起到了至关重要作用 。1、形成时期。西方政府诚信制度有一个长期的发展过程，其起源可以追溯到古希腊罗马时期。古代希腊各城邦之间经济上相互依赖，商品贸易相当繁荣。在经济的发展过程中，产
29、生了大量的有关商业、信贷业务、各种买卖的惯例与契约，从而为商贸的进一步发展培育了良好的交易制度，诚实信用也逐渐成为人们经济交往的最主要的行为规范。尤其重要的是，希腊文明中的城市自治、主权在民、“轮番为治”的政治体制为市场构建了良好的权威制度,有利于市场交易制度的形成，从而促进市场制度合成一种有序结构。这是希腊市场经济发展的重要条件。罗马征服希腊后，希腊文明不仅没有被消灭，反而在罗马得以发扬光大，并且罗马为市场制度建设包括政府诚信制度作出了突出贡献。其一，制定了商品生产者社会的第一个世界性的法律罗马法。罗马法界定了人们在市场经济中的基本权利关系，从而强化了市场经济中自发形成，并且也是市场经济得以
30、建立与发展的基础性制度产权制度。其二，罗马法确立了市场交易中的诚实信用原则。其三，罗马帝国改善和发展了税制、交通、货币等市场工具性权威制度。正因为罗马帝国构建了有利于市场经济发展的市场制度,才导致罗马的商人资本、货币经营资本和高利贷资本，能在古代形态范围内发展到最高点 。到了 15 世纪，随着生产力的提高和商品货币关系的发展，西欧的封建制度逐步衰退，资本主义生产关系逐渐生成与壮大。为了推动商贸、市场、资本关系的发展，为了与教皇和贵族争夺统治权，在摆脱外国干预争取国家统一的过程中，西欧各国的君主与城市市民结成联盟逐步建立起了君主专制制度，形成了强大的中央政府。在专制制度下，许多国家的经济有了明显
31、的发展，商业和手工业进步很大。但随着权力的集中，专制王权的阻碍作用也越来越大。在 1718 世纪欧洲和北美的资产阶级革命过程中，资产阶级思想家提出了“社会契约论”、“人民主权论”、“ 分权制衡”思想及“私有财产神圣不可侵犯”、“保障公民基本权利”、“法治”等原则，从而为政府诚信制度的建立奠定了理论基础。“社会契约论”阐述了国家是由“全体个人的结合而形成的”，国家只能建立在自由人的社会契约之上，社会契约赋予国家权力，国家代表着“普通利益” 和“ 公共意志 ”,享有主权的应该是人民，而不是什么君主和法律 。“人民主权论” 揭示了“ 全部主权的源泉和根本 ,存在于国民之中 ”。政府“ 是民众间的一种
32、隐含的契约”，“政府最终合法与否,决定在民众自己政府大厦的基础是被统治者的认可” 。约翰?洛克从理论上经典地阐述了私有财产神圣不可侵犯的原则。他认为，享有私有财产是人的自然权利，人们放弃在自然状态下的自由，通过社会契约来建立政府，而建立政府的惟一目的就是“保护每个人的私有财产”。政权的基础就是财产。因此，任何政府首要的、不可推卸的职责就是保护私有财产。政府对财产的任何侵犯，就给予了人民以推翻它的理由。人民是决定并管理税收的主权者，并通过民主的代表制度来行使这种主权 。孟德斯鸠的论法的精神深刻而具体地阐明了三权分立、制约平衡的重要思想，成为 18 世纪资产阶级政治家的教科书。革命成功后，资产阶级
33、初步建立起了有利于市场发展和资本扩张的私人财产权保护制度、现代税收制度、权力制衡制度等政府诚信制度。这有力的推动了西方市场制度的有序运作和市场经济的发展。2、发展时期。早期资产阶级革命的胜利为资本主义生产方式的确立和发展扫清了道路，西方进入了以自由竞争为特征的传统市场经济发展阶段。为了推动经济的发展，保障公民的自由，防止公民的权利受政府专横权力的侵害，西方各国建立和发展了针对政府和政府首脑的选举、监督等机制，规范政府行为，西方政府诚信制度也日益发展起来。主要表现在以下几个方面:(1)在政府职能方面，推崇“看不见的手”的作用，国家是“守夜人”。在自由资本主义发展阶段，英、法等经济学家深入考察了自
34、由竞争的市场经济，提出了自由放任的政策和思想，其中亚当?斯密对经济自由主义的论述最为出色，对自由竞争的市场机制的分析最为透彻。斯密认为依靠自由竞争的市场机制，采取自由放任的政策，避免国家干预，以使人们在从事经济活动时，“受一只看不见的手的指导,去尽力达到一个并非他本意想要达到的目的” ,从而增进和实现社会公共利益。斯密把市场经济中的国家比作是“守夜人”，其作用和职能主要是:“第一，保护社会,使不受其他独立社会的侵犯；第二，尽可能保护社会上各个人，使不受社会上任何其他人的侵害或压迫；第三,建设并维持某些公共事业及其公共设施。” (2)实行政府首脑或议员的选举制度。在前资本主义社会中，国家权力高度
35、集中在君主及少数人手里，并且实行世袭制。西方资产阶级形成后要求通过选举的方式参与国家政治生活，分享政治权利，提出以“人民的权利”牵制“ 政府权利”的思想。在反抗专制王权，建立“ 代议制”民主制度的斗争中，西方各国逐步确立了选举制度。英国 1689 年和 1701 年颁布了权利法案、王位继承法等一系列宪法性文件，确认议会是凌驾国王之上的最高立法机关,宣布国会议员实行直接的“自由选举”等。1787 年的美国宪法规定:国会参议员、众议员分别由公民间接和直接选举产生；举行“参议员和众议员选举时间、地点和方式，在每个州由该州议会规定”；总统每隔四年进行一次换届选举，由每个州委派的选举人选举产生，“委派方
36、式可由各州议会确定” 。当然，资本主义初期的选举制度存在很大的局限性，选举权是少数有产者的专利。19 世纪以来,西方国家经历了多次改革之后,才逐渐建立起以普遍、平等、直接、秘密为核心原则的选举制度。(3)建立政府采购制度。西方政府采购制度的主要特点是对政府采购行为进行法治化管理。美国在 1761 年颁布了联邦采购法，英国政府在 1782 年设立了文具公用局，专门负责对政府部门所需办公用品的采购工作，同时开始对政府采购的管理进行立法。政府机构也开始就采购问题进行制度建设和机构建设，标志着政府采购制度的初步形成。英美的这一做法逐渐为其他国家所效法。(4)建立公务员制度。19 世纪中叶以来,英、美、
37、法、德等国陆续完成了本国的工业革命，社会经济迅速发展，国家的功能趋向多样化，资产阶级新生力量和其他社会阶层向政府提出新的政治要求，以解决政府公务活动中日益暴露的腐败等问题。各国在否定封建君主的“恩赐官职制”和克服“ 政党分肥制 ”的基础上，进行了文官制度改革，逐步形成和发展了国家公务员制，对政府中行使国家行政权力执行国家公务的行政工作人员的录用、升降、权利和义务等予以规范，以适应社会经济政治的发展。(5)建立行政监督制度。国家产生后，监督作为一种国家职能伴随着行政管理职能的产生和发展而出现。近代资产阶级思想家提出了分权制衡理论，通过三权分立各司其职,互相制约，以权力制约权力来防止“暴政”和腐败
38、，维护社会发展所需要的正常的秩序。在自由资本主义发展阶段，西方各国主要建立了以议会和法院为主体的行政监督制度，预防行政机关及其工作人员违法行使职权，追究其违法失职行为，从而保护因行政违法失职行为而受到损害的国家、社会和他人的利益。自 19 世纪末以来，资本主义世界发生了引人注目的变化。在第二次产业革命的推动下，社会生产力迅速发展，资本主义经济生活中出现了垄断现象，自由竞争和垄断并存。在资本主义基本矛盾及其经济体制诸多弊端的共同作用下，经济危机和“市场失灵” 现象频繁发生，给市场经济带来了强烈的冲击和动荡。特别是 19291933年首先从美国爆发的世界性经济大萧条成为西方市场经济有史以来最深刻、
39、最严重的经济危机。自由放任的传统市场经济走到了尽头，西方进入现代市场经济发展阶段。在形势和经济环境的变化中，西方各国的政府诚信制度也进行了调整和不断完善。3、成熟时期。上世纪 30 年代的大萧条充分表现了自由放任状态下西方市场经济的信用危机，宣告了自由放任政策或经济自由主义的破产，应运而生的罗斯福“新政”和凯恩斯“革命”分别从实践上和理论上开辟了国家干预主义的新时代。二战后西方的经济学家进一步研究了“市场失灵”问题，阐明了政府干预社会经济生活的必要性。西方政府对经济过程的参与和调节，表现在两个方面:第一是国家直接参与经济过程，即通过国有企业直接进入市场过程；第二是政府对经济和社会的宏观调控，主
40、要包括:(1)通过立法手段和有关经济政策为市场经济的发展创造所需制度环境条件；(2)通过财政政策、货币金融政策等手段对宏观经济总量的调节和通过计划、投资控制及结构政策手段对经济结构转换的结构调节；(3)通过收入政策和社会福利保障制度使市场经济的分配体现出社会公正,建立社会“安全网”。政府的干预和调节并非取代市场机制，而是为了恢复、纠正和弥补市场功能。可见，从罗斯福“新政”以来，西方国家的政府职能在社会经济领域实现了从自由放任到宏观调控的巨大转变，明确了政府的责任。从西方国家干预、调节和管理经济的实践来看，其政府职能的转变主要表现在:第一是直接经营一定的经济事务，为全社会提供公共产品及服务和基础
41、设施；第二是维护公平竞争秩序，防止市场垄断,管制垄断企业，保护消费者权益；第三是建立健全良好的经济秩序，保持国内国际市场开放，降低交易成本，促进自由贸易；第四是实行稳健的经济政策，维护宏观经济稳定；第五是加强监管，保护自然资源和生态环境；第六是建立健全社会保障制度，维护社会公平。然而，随着西方政府对社会经济生活的广泛的大规模的干预，各国也出现了“政府缺陷”等一系列问题，主要包括:(1)政府干预的无限扩张导致行政官僚机构迅速发展，行政人员膨胀，成为“大政府” 。(2)行政权的扩张致使政府的地位提高，成为国家权力体系中的中心。政府机关除了原有的行政执行权外，还获得了行政立法权和行政司法权，且行政执
42、行中的自由裁量权急剧增加，国家权力“从国王转移到议会、从议会转移到政府、从政府转移到总理或首相，这是世界各国共同的发展规律现实是政府控制议会，不是议会控制政府。” 西方国家原有的权力制衡机制受到挑战，传统的议会对政府控制和监督的力度遭到削弱。(3)政府的无效干预。政府干预的方式、范围、层次、力度和预期选择都不适当，不足以弥补市场机制的缺陷反而妨碍了市场机制作用的正常发挥。(4)政府权力扩张带来的腐败问题。政府职能的扩大使得政府机关拥有对大量的社会资源进行分配和再分配的权力，政府官员手中掌握着越来越多的经济管制权、国家公用物资的订购权、公共工程的对外招标权，许多企业向政府官员提供回扣、佣金以及其
43、他各种利益好处，以获取政府的订货、工程的承包以及逃避国家法律监督等，这严重地腐蚀了公制人员的职业道德和损害了政府的形象。为此，西方各国采取措施进一步完善政府诚信制度，提出了“公平”、“公正”、“ 公开”的原则，通过立法等方式建立政务公开制度；完善公务员制度和政府采购制度。继续强化传统的行政监督机制，又发展出对行政权事先、事中监督机制，形成了全方位、多层次的行政监督制度和社会监督制度；为了弥补政府失灵，在政府经济行为运作过程中引入了市场机制，提高了政府经济行为的有效性，这都展现出以市场精神改造政府经济行为的意图，这种政府管理的市场化一方面是把原由政府承担的公共事务交由市场调节，另一方面是越来越多
44、地把私人企业的管理机制引进到政府管理中来，要改进政府经济行为，就必须把自由竞争的文化带到政府部门之内，调整组织机构，分散权力和责任，让政府各机构间相互竞争，从而确保政府的高效、廉洁和诚信。总之，西方发达市场经济国家的政府诚信制度是经历了长期艰苦曲折的过程才逐步建立和发展起来的，它对于西方国家摆脱和防止经济政治危机，维护市场经济的正常秩序，增强公民对政府及民主制度的信任，保持社会的稳定发展起到了至关重要的作用。这一制度对其他正在走向市场经济的国家不无借鉴和启示意义。它告诉人们诚信政府应建立在政治民主的基础之上，权力的制约和平衡是关键；诚信政府是法治政府，法治的理念落实于行政领域的第一要义便是政府
45、守法，政府应在宪法的范围内依法行政，包括立法机关制定的法律、法规、条例和政府制定的法规、规章、制度；诚信政府是有限责任政府，政府应根据形势的需要，转变政府职能，提高行政效率；诚信政府是公开的政府，实行“公平、公正、公开”的原则，政府的行政行为应民主化、程序化、制度化和公开化；诚信政府是廉洁政府，应接受社会全方位的监督，远离贪污和腐败。二、 政府诚信危机及其化解1、政府诚信危机的表现其一、社会政策多变,朝令夕改。一个地方政府制定的社会政策是发展本地区经济的指导方针，它应具有最基本的稳定性和长久性。只有这样，该地区的企业也才会有相应的投资计划和生产计划，办起事来也才有章可循、有据可察，也才能确保企
46、业生产的发展和规模的扩大。但是，当前我国个别地区的政策制定却缺乏严肃性和连续性，前任栽花后任拔，后任又有后任“挖” ，也就是群众所说的“ 书记一动，各事重弄 ”，不同任的官员为了彰显自己的才干和政绩，往往对前任的政策进行大刀阔斧的“改革”。即使同一任的官员，个别人也是今天说一套，明天讲另一套，出尔反而，言而无信。这种缺乏持久性和信用性的社会政策和行径，最终只能使想投资的人不敢投资，想干事的人不敢干事，结果，政府束缚了自身工作计划的开展。其二、浮夸造假,谎话连篇。有的地区官员为了显示自己执政以来的经济发展和社会进步，提高自己身价，采取说假话、办假事、造假账、编假政绩的办法。老百姓生活少温饱，偏说
47、群众生活好，老百姓缺衣少食，偏说百姓丰衣足食。结果就出现了媒体报道的，有的地方出了不少政绩显赫的干部，该地区的老百姓却度日如年的情况。个别官员甚至隐瞒事实，掩盖失误，欺骗上级，蒙蔽群众，完全置人民群众生命于不顾。正是因为这种失信意识作怪，个别地区也才会出现这样不正常现象:表面红红火火,骨子里却是造假，而且越红火的地方造假“成本”越高，巧立名目,搜刮民脂，导致干群关系紧张，人民对政府不满。其三、上有政策，下有对策，地方保护主义严重。个别地区政府官员对国家制定的宏观调控政策不是认真贯彻执行，而是从本地和本人之私出发,扭曲执行，变相处理，上有政策，下有对策，行中央之名，做地方保护主义和谋个人私利之实
48、。国家要求开放市场，促进资源优化配置，他则滥用行政职权，限制市场竞争；国家要结构调整，资产优化重组，他则政府干预，暗中支持企业搞“脱壳破产”，逃避银行债务；国家要规范和整顿市场经济秩序，他则睁眼闭眼，一手硬一手软，放任制假售假、走私贩私、偷税漏税。最终，使不讲信誉、不守承诺之风蔓延，破坏市场经济秩序，滋长了一部分人用不法手段牟取暴利的投资心理，影响了地方经济健康发展，也败坏了政府信誉。其四、人浮于事，尸位素餐，在其位不谋其政。作为政府部门，代表人民利益，本应强化服务观念，确实履行指导和服务的职能，全心全意为人民办实事。但当前我国一些地方政府部门却机构臃肿，人浮于事，官员不仅严重超编，而且尸位素
49、餐，在其位不谋其政，对群众的呼声充耳不闻，对群众的疾苦无动于衷，对群众的难题不管不顾，对群众的要求漠然视之，拿着人民的俸禄不为人民办事，甚至利用职权，没有好处不办事，有了好处乱办事，行政不作为，所为亵行政，严重背离了公务员应有的职责。其五、无视法律法规，权大于法。法律法规是一个国家及地区政府根据本国人民需要制定的，具有普遍性、强制性和权威性，任何公民和法人都应以其作为最高的行动准则，政府也应如此。但是，当前我国部分地区政府却无视这一准则，权大于法，目无法纪。这些地区政府或随意设卡收费，搜括民财；或强制摊收集资，扣取工作人员合法收入，增加群众额外负担；或损公肥私，自设小金库，私吞国家财产等。有些地方甚至出现官匪勾结、欺压百姓、鱼肉乡里的情况。老百姓有理无处讲，有冤无处伸，法律形同虚设，不能维护人民的正当权益，而似乎成了有权人的“正当权力”。长此以往，人们就会对国家的权威产生怀疑，也会失去对法制法规的信念，进而产生怨恨心理或采取过激行动。政府诚信危机会造成不良的社会影响，主要表现在:第一,政府失信会增加行政成本。就政府组织和政府内部成员之间而言，失信的直接后果是政务遮掩、公文旅行,人为增加行政成本；政府失信降低了人民群众对政府的信赖感，当基层群众
