1、 中国社会保障养老基金的隐性债务问题(1) 内容 摘要本文旨在从 理论 层面上对由基金制 社会 保障养老保险的创立所产生的隐性债务 问题 进行定性的 分析 和解释，并结合 中国 的实际情况和国际经验对于隐性债务中的责任认定、数值测算和债务安排等问题进行了具体阐述。 关键词 隐性债务责任认定数值测算债务安排 一、隐性债务问题的产生和概念界定 社会保障制度是 现代 市场 经济 不可缺少的组成部分，其中，养老保险是社会保障体系中的主要组成部分。以养老保险基金的筹集方式为准，可以分为基金制和现收现付制两类，基金制社会保障养老保险是在国家相关 法律 和政策的强制下，由社会保障养老体系覆盖范围内的个人在其
2、年轻时按一定比例自我积累形成的、以个人账户形式保有的养老基金，用以保障其自身年老时的基本经济生活安全。对于任何一个社会而言，在此类基金形成之时都将面对全部年龄层次社会保障养老保险体系覆盖范围内的参与者群体，在其参与者群体中的已参加工和退休者，此前没有缴纳过以个人账户形式存在的养老金，无法按照基金制社会保障养老制度自我积累、自我保障的基本原则获得养老金，然而由于他们已经为经济和社会 发展 做出了自己的贡献，拥有（现在和将来）获得养老金的权利，这样就产生了基金的筹集和支付的实际情况与其基本原则之间的矛盾，形成了在基金制社会保障养老保险体制下的国家对于其覆盖范围内退休者和在职者的某种负债，这就是隐性
3、债务。具体关系如图1 所示。 这里，为便于读者理解有关概念和叙述的简洁，我们对于隐性债务中的相关名词作如下解释：新人是指在基金制社会保障养老保险体制下刚参加工作的群体，他们的养老金完全可以按自我积累、自我保障原则筹集和支付；相应的中人和老人分别指在基金制社会保障养老保险体制下的在职者和退休者，他们未按上述原则支付的养老金是隐性债务的产生根源。这一债务称为隐性的原因在于其总体规模随时间而变化，并且是逐年地、部分地体现出来的。虽然对于基金制社会养老保险体制而言，隐性债务的发生是必然的，但是其存在具有时期性：从基金制社会养老保险的创立开始，到最后一个中人退出其覆盖范围结束。 （ lw.nSeAc.编
4、辑发布） 显然，隐性债务会 影响 到在基金制社会养老保险体制下养老金支付的顺利进行，因此必须得以妥善解决，否则就不能达到保障其自身年老时的基本经济生活安全的基本目标。 隐性债务可以具体分解为三个逻辑上具有承继关系的基本问题：隐性债务的责任认定、数值测算和债务安排。 二、隐性债务的责任认定 隐性债务的责任认定实际上就是由谁来负担支付义务问题。从法理上分析，基金制社会保障养老保险对于中人和老人而言属于事后要约，对于其创立之前中人和老人的经济行为不具备约束能力，因此不能要求他们按照新人的支付标准来实现个人养老基金的筹集。同时，由于中人和老人在基金制社会保障养老保险创立之前就已经对于经济和社会发展做出
5、了自己的贡献，他们是隐性债务的债权方，因此对于他们就更不存在所谓债权回溯问题，不能要求他们自己来支付隐性债务，这样做颠倒了债权债务关系的基本权责逻辑。从中国的经济发展的 历史 考察也不存在债权回溯的经济缘由：中国从二十世纪九十年代开始逐步构建基金制社会保障养老保险体制，到 目前 为止，这一过程的制度建设和具体实施尚未结束，因此其中的中人和老人的具体规模难以精确确定，从时间上看，其大致包括从新中国建立开始至1997 年参加工作，并被纳入到其覆盖范围内的社会成员。此前的为离休者，养老金只有公家财政负担，不进入社会保障范围；此后的为新人，不会产生隐性债务。可见，从新中国建立开始到二十世纪八十年代末期
6、是我国隐性债务产生的主要时期，而在此阶段我国实行的是计划经济，采用高积累，低消费的分配政策，通过降低居民工资的方式来积累建设资金，从而使我国迅速建立起比较完整的 工业 体系，同时建立以 企业 为行为主体的养老、医疗等现收现付制保障体系。然而，随着社会主义市场经济和社会保障体系替代了原有经济制度，产生了中国的隐性债务问题，而中国的中人和老人已经以低工资的形式向国家预付了社会保障的积累基金，因此没有任何经济理由要求中国的中人和老人为债权回溯支付金钱，而且中国的隐性债务基本上要由国家承担。从上述内容我们知道，中国隐性债务的权责认定问题的结论是由国家承担中人和老人的隐性债务，而具体由哪一个部门来解决这
7、一问题是我们下面要讨论的内容。中国的社会保障体系正处于初创时期，社会保障法尚未出台，具体的施行过程也存在众多问题。隐性债务的具体承担主体并不明确，这为该问题的解决带来极大的困难。从上述对于我国经济历史的回顾我们可以看出，中国的隐性债务主要应该由财政部负担。财政部作为计划经济时期唯一的经济管理部门以高积累，低消费的分配政策从中人和老人获取了资金，发展了公用制经济，虽然在社会主义市场经济改革的过程中剥离了一部分经济管理职能，但它仍是国有经济的主要管理者，因此作为原有政策的制订者和主要受益者，中国的隐性债务应该主要由财政部来负责解决。然而，目前财政部并没有履行这一义务，而是将其转嫁给社会保障的具体管
8、理执行部门劳动与社会保障部。劳动与社会保障部除了新人和中人交纳的个人账户养老金之外，没用其他的收入，因此只能动用这部分基金来支付隐性债务，进而造成了新人和中人个人账户的空帐问题。 由于没有社会保障法相关条款的约束和其自身支付能力的限制，我们承认目前不具备要求财政部全额支付隐性债务的现实条件，但是这不能成为其逃避应付责任的理由。由此产生的新人和中人个人账户的空帐问题，使我国目前的社会保障体制变成了名义上的基金制，实际上的现收现付制。这样，不仅使基金制的运行具有由空帐造成的资金不足的潜在支付风险，而且还会增加现收现付制由人口老龄化所带来的支付困难（这一问题在我国计划生育政策的有力推动下正迅速凸现）
9、，从长期来看，将有可能诱发我国社会保障体制的全面危机，严重阻碍经济发展和社会安定。因此，财政部必须承担起支付隐性债务的责任，将之作为自己的核心工作。在这一问题上，智利的社会保障改革为我国提供了良好的范例。其具体改革方案见表 1。值得注意的是，由于我国与智利在经济和人文背景方面存在很大差异，不能在我国照搬智利的经验。 （转载自中国评价网.nseac.） 表 1：智利养老保险制度改革对隐性债务的解决方案 智利养老保险制度改革对隐性债务的解决方案 1925 年，智利建立了现收现付制的养老保险制度，但是由于人口老龄化加剧、管理混乱等原因，该体制陷入了严重的危机之中。 1973 年，皮诺切特政变上台，成
10、立军政府，基于芝加哥学派的新自由主义学说，于 1979 年进行社会保障体制改革，建立基金制的养老保险体制，并于 1980 年颁布了养老保险法。 智利政府承担支付隐性债务的义务： 1.1980 年以前退休的老人，养老金由国家承担，不建立个人账户。 2.1982 年 12 月前参加工作的中人，有为期 5 年的自主选择权。如果选择旧体制，养老金由国家承担，不建立个人账户，但个人按15%缴纳保险费，雇主不再缴费；如果选择新体制，可获得标志其以往就业对旧制度的贡献和积累的权益的认可债权，作为个人账户的储蓄额，它不是按照基金投资的回报率计息，而是按照每年弥补物价上涨后的 4%的固定利率计息，在持有人退休、死亡或残废后兑现。 在改革前，智利有 200 万人参加养老保险计划，退休人员有 80 万人，新制度实行后只有 40 万人选择旧体制。目前，智利的社会保障体系运行基本正常，为经济发展和社会稳定提供了有力的保障。共 2 页: 1 2 下一页
