1、编样稿 75001以公共服务为导向的城管模式重构冯 刚（北京市社会科学院城市管理研究基地副研究员）导读：我国城市管理理论和实践表明，完善的公共服务对城市运行管理具有良好的促进作用。但由于城市化加速期的到来，我国未来城市管理和公共服务将面临更大的压力与挑战，建立以公共服务为导向的城市管理新模式将是应对挑战的理智选择。关键词：公共服务；城市管理；环境建设一、现代城市管理面临强化公共服务的形势与压力评价现代城市发展与管理的一个基本标准，是城市居民享受到的社会公共福利的数量和质量。联合国人类住区中心2001年2月在内罗毕发表了一个关于城市管理的宣言，认为：“城市管理与市民的福利紧密相连。完善的城市管理
2、必须使男男女女都能获取到城市公民的惠益。基于城市公民资格原则之上的完善的城市管理确保任何人,不论男女老幼,都不能被剥夺取得城市生活必要条件的机会,包括住房、使用权保障、安全的水、卫生、清洁的环境、保健、教育和营养、就业、公共安全和流动性。通过完善的城市管理,使市民得到用武之地,充分发挥自己的才能,努力改善其社会和经济状况。 ”随着城市的发展，城市管理的成果越来越成为市民的一项社会公共福利，这就要求城市管理要不断增强社会福利化趋势。（一）以创建服务型政府的改革强化城市政府的公共服务意识“十二五”经济社会发展，要求进一步转变城市政府职能，建立服务型政府。服务型政府城市管理的一个基本管理理念是，以增
3、加公共服务来减少城市管理，以完善城市管理来减少城管执法，在城市有效运行中促进社会的和谐。过去的城市管理体制和管理机制具有更多的管理导向和执法导向，公共服务导向不足，导致了城市管理实践中的社会冲突。建立服务型政府，可以使居民享受的公共服务从管理体制和机制上得到规范，具有制度化的保障。同时，公共服务也成为评价一届城市政府工作的标准，使城市政府在管理理念和管理目标上有了更大的社会压力。编样稿 75002（二）市民对生活质量要求的提高增加了公共服务数量和质量的压力随着城市经济快速发展，人民群众生活水平和教育水平的提高，对城市公共服务提出了更高的要求。比如，要求更安全的生存环境，更便捷的政府服务，自己的
4、人格和尊严更多地受到社会的尊重，更好地了解政府的决策、参与政府管理等。这些新的要求将促使政府城市管理观念的转变。使市民不仅城市城市管理的对象，也成为公共服务的对象，还成为城市管理的参与者。市民对城市管理与公共服务过程的参与，将更有效地提高城市公共服务的效果。（三）城市管理中政府、市场和社会协作关系的建立，将极大提高公共服务的供给效率现代城市经济社会的快速发展，要求进一步转变政府职能，建立起政府、市场、社会分工合作的城市管理体制。这对目前我国城市管理的体制、机制构成了巨大挑战。这种新的体制和机制，将明确城市公共服务的提供主体、生产主体和供给对象，从制度上保证城市公共服务供给的有效性。市场参与公共
5、服务产品的生产，将提高公共服务的生产效率。社会参与公共服务产品的生产，将保证公共服务的价值取向。二、公共服务将推进城市管理目标的有效实现（一）城市管理与公共服务是城市运行中政府有效管理的不可或缺的两个方面城市管理目的在于通过对政府工作人员和城市居民采用约束性的制度和规则，避免城市运行的无序和合偏差，维持城市社会的平衡。城市公共服务目的是通过有效满足城市生产和生活的需要，维持城市的生存和发展。前者的标准是环境秩序，后者的标准是居民满意。两者互不可分。因为，在城市运行中，市民既是城市管理的对象，也是公共产品服务的对象。只有将公共服务落实在城市管理过程中，使城市居民深切地感受到政府的服务职能，城市管
6、理才能真正得到居民的理解和认同。城市管理的制度规则才能得到切实有效的遵守。城市发展中产生的环境破坏、交通拥堵、秩序混乱等城市问题，直接原因是人们在城市生活中的各种行为。比如：日益严重的环境污染问题多与人们的资源消费行为有关；市容卫生环境问题，多与人民对公共秩序的遵守和环境维护行为有关；交通拥堵则在相当大程度与人们遵守交通规则的意识和行为相关编样稿 75003联。但决定人们这些行为的一个重要原因是政府的服务不到位。违章占道经营、小广告等市容环境问题，表面上是人们经营行为的无序，深层次看，相当重要的一个原因是政府在便民设施建设、困难群体社会保障等公共服务上的缺位所导致。交通拥堵所带来的出行不便和尾
7、气集中排放的空气污染加重，其中重要一个原因是道路建设规划的不科学和交通疏导的不力。城市暴雨和大雪后由于积水、积雪和树枝垮塌所产生的行路困难和交通事故，与市政道路管理能否在第一时间排水、铲除积雪和清理树枝的服务工作直接关联。（二）完善的公共服务在推进城市有效管理中发挥着越来越大的作用近年来许多城市在城市运行管理中的一个共同特点，就是强化公共服务意识，增加公共服务投入来促进城市管理，政府通过完善的公共服务减少了许多管理问题。北京今近年来在城乡结合部“城中村”投入巨大资金进行基础设施建设，取得了对城中村环境“顽固”治理的明显成效；北京在奥运筹办期间对生活小区环境整洁美化建设，同样是以完善环卫服务为前
8、提的；山东省烟台市在市政公用事业管理中实行社会服务承诺制，为市民提供标准化的市政服务，市政工作得到了市民的理解和支持；成都市在城市管理中实行“规范化服务型政府”建设，注重提高政府服务质量，提高了市民对城市管理的满意度；浙江省探索公共服务的监管制度，促使各项市政服务真正得到落实，保证了市政管理工作目标的实现；南京市和广州市出台对公务员公共服务行为的规范，强化了市政管理机构公务人员的服务意识与责任意识，使市政公用事业各项管理工作真正落到实处。这些做法，提升了城市管理的层次和水平，反映了现代城市管理的新趋势。三、城市管理中实现公共服务功能的现状及原因（一）城市管理中公共服务的现状现行的城市管理体制具
9、有更明显的管理导向和执法导向，服务导向不足。往往强调管理而忽略了服务，导致了实际管理中的服务缺位，使许多原本属于服务的问题变成了管理问题。例如，雪后树枝垮塌影响道路交通，市容卫生服务应该在第一时间到达现场，提供清理树枝、清扫积雪的公共服务，保证道路通畅。但现实生活中往往存在上述服务的不到位，造成交通堵塞，甚至引发交通事故，增加了交通道路管理工作量。实际工作中，许多管理甚至执法问题往编样稿 75004往与服务问题混淆，结果是，城市管理任务越来越重，城管执法案件办理率指标在逐步提高，而群众的满意度却不高。管理替代服务，使许多属于服务的问题变成了管理问题，加大管理成本，降低了管理效率。管理任务的加重
10、和管理压力的加大，导致了管理的粗放甚至管理缺位，带来大量的执法问题，加大了管理成本和执法成本，降低了管理效率。由于城市管理服务缺位、城市管理替代公共服务，结果是将压力传递至执法层面，从而使城市管理综合执法难度加大，反过来引发更多的管理问题。在城市运行中出现的流动商贩问题、占道经营问题、黑车问题的产生，除了市场设施服务、弱势群体生计保障服务以及城乡结合部新建小区交通服务等问题外，很重要一个原因就是日常的经营秩序管理责任和道路交通管理责任的缺失，对上述与市民生活关系密切的行为缺乏制度化的规范管理和疏导，导致问题产生和累积加重，最后只有通过强制性的执法来解决。这种由于管理缺位加大执法工作量，一方面加
11、大了执法成本，降低了管理效果和管理效率，另一方面城市管理政策和措施不能得到市民的理解和拥护，容易激化社会矛盾。现在各地城管执法队伍人数与武警相当，但城市管理部门依然感到人员紧缺，城管协管员人数大有不断增加之势。说明，城市管理忽视公共服务导向，将加大管理任务和执法工作量，导致城市管理的行政一元化，增加城市管理成本。（二）城市管理中公共服务缺位的原因1、缺乏服务型政府观念在体制、机制上没有强化服务意识和服务责任。城市管理部门往往将公众作为单纯的管理对象或公共服务的消费者，在城市治理过程中没有认识到公众是服务对象，也是管理伙伴。在现有管理体制下，公众常常被定位为“局外人”，仅仅消费政府提供的公共服务
12、，而非公共管理的服务对象一方参与主体。因此，在城市管理过程中，管理者往往忽略甚至怀疑公众介入的能力，更多地强调管理的单向性和强制性。因此，管理部门实施的政策、采取的行动以及得到的管理结果有时并不被公众理解，诸多努力有时也得不到认同，降低了政府管理政策的信度与支持度。2、缺乏城市管理效能的机制城市管理注重过程、效率，忽视结果、效益。比如：考核评价注重工作量，编样稿 75005而忽略效果、整体成本效益。政府对环境的管理单靠行政力量，管理投入大，管理效益低，直接影响了公共服务的质量和数量。结果，一方面城市管理相关部门总结出越来越多的工作成绩，另一方面，老百姓对城市管理和公共服务意见不少。3、缺乏政府
13、、市场和社会协作的管理构架城市管理中政府是公共服务的提供者，但实际过程中政府往往又成为公共服务的直接生产者。政府管理由于注重程序和规则，忽视生产效率，不仅加大了公共服务产品的成本，而且使政府对公共服务产品的监管缺失。另一方面，社会对公共服务参与的不够，导致公共服务的针对性不强，不能真正满足市民对公共服务的需求。四、完善我国城市管理公共服务功能的思路强化城市管理的公共服务功能，是现代城市管理的目标和价值取向。它为推进城市管理改革、提高城市管理效果和效率提供了新的思路。强化服务功能需要注重以下方面。（一）强化以人文本的城市管理意识树立以人为本的现代城市管理理念，不是一个新的话题。多年来的城市管理理
14、论中，关于以人为本的价值取向、人民城市为人民、城市管理的人本目标等观点广为普及。完善城市管理中的公共服务，是以人为本的城市管理理念最集中、最具体实在的体现。我们讲了多年的那句老话，“人民城市人民建，人民城市人民管，人民城市为人民”，实际上包含了城市管理的核心理念和全部精华，是我们今天城市管理各项工作的目标和方向。把以人为本的科学发展观念贯穿于整个城市管理的全过程，重点要从三个方面入手：一是尊重人。我们的城市管理在规章制度制定、执行中要充分考虑同时作为执行对象和服务对象的市民的生活风俗、习惯及其思想状况，“想其所想，急其所急，解其所惑”，使其得到充分的尊重。二是服务人。我们进行城市管理，说穿了就
15、是服务于整个城市的发展，服务于整个城市的人们。三是使人有归属。城市，是人们集聚和归属的一个区域。城市管理是为了满足城市功能的发挥及其发展的需要，城市管理归属于城市。作为决定城市发展和进步的主体，又是客体的城市人们市民，理应使他们对所生活的城市的管理有编样稿 75006归属感，这是以人为本的根本体现。我们的城市行政管理机制必须从注重以“行政监管”维护公共秩序，转移到以人为本的公共服务；必须从单纯依赖行政监管，转移到全民参与依法管理城市。使广大市民从传统的“被管理者”真正成为城市管理的主体。（二）构建政府主导、市场和社会参与的城市管理新构架随着我国城市管理市场化、社会化进程的推进，城市管理实现公共
16、服务职能的环境和条件发生变化。现代社会，政府的管理资源和管理能力越来越有限，必须调动市场和社会两种资源。政府是公共服务的提供者，但不一定是公共服务的生产者。可以由市场和社会来生产公共服务产品，从而增强公共服务的供给能力。市场与社会参与对促进城市管理与公共服务有积极作用。市场参与城市管理，可以大幅度提高公共服务产品的生产效率，降低成本，提高服务产品的质量。社会参与城市管理和公共服务，可以使城市管理与公共服务与城市居民的实际需求联系更紧密，使政府对市民的需求和愿望更了解，能够最大限度保证城市管理与公共服务更符合城市发展的要求。近年来各地城市在利用市场机制增强城市管理中的公共服务职能方面有许多探索，
17、但还没有形成制度化的市场参与城市管理与公共服务的模式。根据这些年城市管理与公共服务市场化的实践，未来在城市管理市场化中需要在注重两各方面。一是进一步深化市场参与城市管理的领域和范围，凡是可以利用市场机制的领域都应该向市场开放，发挥市场主体参与城市管理的作用。二是把握效率与价值的关系，在市场化过程中强化政府的监管作用。 （三）建立公共服务导向的城市管理决策、执行和监督体制我国城市管理中的公共服务职能部分缺位的一个重要原因是，在城市管理过程中缺乏一个有效的体制和机制保障。城市管理中的公共服务职能体现，需要在城市管理政策、法律、标准中体现，得到政策的约束；需要在管理制度、管理规范和管理流程中体现；也
18、需要在具体执行中进行调整和完善；还需要通过监督评价体系给予硬性保障。目前一些城市运行中城市管理职能存在的一个问题是，高层缺决策，中层缺管理，基层缺执行，监督机制不完善。难以在体制上保证公共服务职能在城市管理决策、管理、执行和监督体系中得到有效体现。在目前正在进行的“十二五”城市管理体制改革创新中，需要以服务型政编样稿 75007府建设为指导，重构市、区、街道的城市管理职能，强化市政公用部门的公共服务功能和职责，加强以街道社区为基础的城市运行属地管理，以街道和社区作为完善公共服务的平台。（四）建立城市管理与公共服务的责任机制城市管理中的公共服务职能的落实，需要一套以公共服务为目标导向的管理机制来
19、保障。首先要建立新的工作评价标准。一是建立以管理效能为标准的管理评价考核体系，改变过去单纯以城管执法结案率和任务量为考核标准的工作评价制度，逐步参照城管案件发案率升降为工作成效的标准。二是增加公共服务在城市管理中的考核评分权重，并根据各区的经验，将城市管理中的公共服务任务进行分解，在此基础上逐步建立以服务为主的城市管理评价体系。这种以公共服务为导向的城市管理工作制度的主要内容是，增加服务来提高管理，增加管理来减少执法。实质上是政府管理流程的再造。由过去注重结果变为注重问题原因，通过新的制度和机制，从源头上解决了影响城市管理的人的行为问题，有利于促进城市管理长效机制的形成。参考文献1刘文俭.现代
20、城市管理论纲J.现代城市研究,2008,(3).2赵子建.公共服务供给方式研究述评J.中共天津市委党校学报,2009,(1).3牛凤瑞,潘家华.中国城市发展报告 No.1R.北京：社会科学文献出版社,2007.4张静.法团主义M.中国社会科学出版社,1998.5陈柳钦.加强城市管理，提升城市竞争力J.渤海大学学报（哲学社会科学版）,2008,(1).6吴军飞.我国城市管理综合执法问题探讨J.成都大学学报(社科版),2006.7蒋一澄.新合作主义：欧洲城市治理理念的转型J.兰州学刊,2006,(4).8王志锋.新时期我国城市管理模式创新取向及路径选择J.经济体制改革,2005,(6).9宋刚,陈锐.复杂性科学与现代城市管理J.企业管理,2006,(4).编样稿 75008责任编辑：王缙
