1、 研究报告 西南财经大学财政经济研究所西南财经大学财政经济研究所西南财经大学财政经济研究所西南财经大学财政经济研究所 2008 年年年 年 9 9 月月月 月 7 7 日日日 日 频繁灾害下的财政制度与政策选择频繁灾害下的财政制度与政策选择频繁灾害下的财政制度与政策选择频繁灾害下的财政制度与政策选择 兼论汶川震后之重建策略兼论汶川震后之重建策略兼论汶川震后之重建策略兼论汶川震后之重建策略 周克清 童光辉 寄送：四川省人大预算工委 ，四川省财政厅厅长 、副厅长 、机关党委书记 、巡视员、副巡视员 、财科所 ，财政部驻四川专员办专员 、副专员 、办公室 ，中共四川省委政策研究室主任 、副主任 。
2、成都市财政局 ，德阳市财政局 ，绵阳市财政局 ，阿坝州财政局等 。 研究报告 2内容摘要内容摘要内容摘要内容摘要 ： ：灾害频发已经成为我国经济社会中的常态性特征 ，给国民经济和人民群众的生活带来巨大灾难 ，“5.12”汶川大地震正是其中的典型 。我国在 “多难”的国情下如何建立有效的财政制度与政策成为 “兴邦 ”之关键 。为了积极应对灾害 ，在最大程度上减轻灾害带来的损失 ，需要构建起应灾性财政预警和响应机制 ；为了加强灾后重建工作 ，需要实现灾后重建资金管理的规范化与制度化 ；而为了有效开展灾害预防工作 ，实现应灾预算的制度化 、加强应灾资金的绩效审核和监督更是必不可少的 。 关键词关键词
3、关键词关键词 ： ：灾害应急 财政响应 灾后重建 应灾预算 一、引言 我国幅员辽阔 ，地质特征多样 ，气候复杂 ，历来是多灾多难的国家 。近年来 ，随着工业化的 进程和生态环境的破坏 ，更是呈现多灾并发 ，点多面广的趋势 ，更有甚者是重复受灾 、连年受灾 ，对我国国民经济及民众生活造成了巨大的损失 。其中 ，“5.12”汶川大地震带来的影响最令人震惊 。截至 2008 年 7 月 8 日，四川汶川地震已造成 69197 人遇难 ，倒塌民房数百万间 ，造成直接经济损失估计超过1.5 万亿人民币 。 鉴于灾害频发已经成为我国经济社会中的常态性特征 ，因此我国急需在财政制度与政策上实现灾害响应机制和
4、灾后重建工作的制度化 ，保证更加有序和高效地应对灾害 。尽管学界高度关注地震及重大自然灾害的预警 、响应及重建机制 ，对于 如何构建财政应急机制 、分配灾害预警及重建责任等有一定的帮助 ，但研究深度尚不够 ，还需要做更加深入的研究 ，以进一步构建我国灾害响应及重建的财政制度 。 二、我国应对灾害的财政制度建设软肋 （一）我国现有应灾体系与财政职能的定位 1应灾法律与组织体系 随着自然灾害及其他灾害的频繁发生 ，我国加强了灾害的预警及防治等法律法规及应急预案的制定和实施 。我国相继颁布 防震减灾法 （ 1997）、 破坏性地震应急条例 （ 1995）和突发事件应对法 （ 2007）等法律法规 ，
5、编制 国家地震应急预案 （ 2006）等预案 ，初步形成了 针对自然灾害及其他重大事件的应研究报告 3急体系 。在这些法律法规及预案中 ，根据 灾害 的不同 性质 ，灾害预警及响应由不同的主管机构及组织体系来完成 。 2应灾财政的职能定位 在现有法律框架及应急预案中 ，通常将财政部门的职责界定为救灾资金筹集和拨付 。在财政制度整体框架下 ，我国还设计了为灾害防治及救济提供捐赠的财政及税收优惠条款 。 （二）我国应灾制度及财政制度框架的软肋 1国家应灾制度整体安排的软肋 第一 ，重视紧急性 （救济性 ）应灾制度安排 ，轻视重建和预防性应灾制度安排。在现有法律法规及应急预案中 ，大都是应急性制度安
6、排 ，对重建性 和预防性制度安排较少 ，难以有效应对频繁灾害的现实环境 。第二 ，重视民政性应灾制度安排 ，轻视财政性应灾制度安排 。在大部分预案中 ，民政部门的职责及其他相关部门的职责均非常明确 ，对财政部门的职责界定却仅仅是笼统性的 “负责救灾资金筹集 、拨付 ”。 2财政应灾制度安排的软肋 第一 ，灾害预防的财政制度存在较大缺陷 。我国有限的物资储备和较低的预备费在频繁的灾害面前显得非常苍白和薄弱 ，难以有效预防灾害的发生并减少灾害带来的损失 。第二 ，应急财政资金安排和拨付迟缓 。在大型灾害发生之后 ，救援机构及其他相关部门根本无法通过层层申报 和核批来获得急需的财政应急资金。同时 ，
7、由于财政资金的拨付程序比较复杂 ，抗灾资金到达救灾部门的时间比较长 。第三 ，灾害重建的财政资金筹集和管理制度混乱 。各级政府重建责任不清 ，财政资金筹集相互推诿 。同时 ，捐赠救灾资金的税收待遇落后 ，捐赠资金对救灾的贡献率较低 。 三、灾害响应与财政制度及政策选择 （一）灾害预警与响应制度框架 为了减轻灾害所造成的损失 ，国务院和各级地方政府编制和发布了各种类型和各个层级的预案 ，从而形成了灾害预警与响应制度的框架体系 。在此框架下 ，政府对于可预测灾害 ，一般在灾前启动灾害预警机制 ，做好其他 防范和预警措施 ；对于无法预测的灾害 ，政府部门则主要是采取日常性的防范措施 。 研究报告 4
8、（二）灾害预警与响应的财政制度建设 减轻灾害造成的损失 ，不仅要求建立民政性灾害预警与响应机制 ，而且要求建立财政性预警与响应机制 。民政部门启动预警机制和紧急预案之后 ，财政部门必须立即启动相应的预警机制与响应机制 ，形成与民政预警系统相配套的财政资金紧急动员机制和拨款机制 。 财政性预警与响应机制通过编制财政性预案来体现 ，预警和响应级别可以参照民政性预案来设置 ，而财政预警和响应则主要通过财政资金紧急动员和拨款机制来保证 。其中 ，财政资金紧急动 员和安排需要对灾害的危害程度 、严重程度和影响范围作出紧急评估后作出 ，而财政资金一旦安排后则需要从财政资金紧急拨款渠道迅速向灾区支付 。同时
9、 ，财政预警与响应还要启动有效的制衡机制以维护财政纪律 ，防止救援过程中的贪污腐化及其他违规事件 。 “5.12”汶川大地震发生后 ，国务院和四川省紧急动员了大批资金 ，并通过“特事特办 ”或“绿色通道 ”将资金迅速拨付给灾区以支援抗震救灾 。汶川大地震后的财政资金紧急动员和拨付通道有效的支援了抗震救灾活动 ，但它毕竟属于非正式的制度安排 ，非常容易在操作过程中走样 ，影响各种救灾活动的效果 。因此，建立和完善财政资金的紧急动员和拨款机制是非常重要和迫切的 。 四、灾后重建与财政制度及政策选择 （一）灾后重建中责任的划分 根据灾害的影响程度可以分为全国性灾害和地方性灾害 。其中 ，全国性灾害并
10、不是指灾害发生在全国范围内 ，而是指灾害影响全国的社会经济活动 。对于全国性灾害 ，不仅需要灾害发生地政府及民众承担相应的重建责任 ，而且中央政府及其他地方政府亦需要承担一定的重建责任 。即使是地方性灾害 ，受灾地区也会向其他地区转移灾害造成的经济和财政影响 ，因此各级政府对灾后 重建责任进行合理的分配会减少灾害对整个国民经济的影响 。 “5.12”汶川大地震的巨大影响要求举全国之力来展开重建活动 ，而无论是中央政府拨出大笔资金 （初步安排超过 700 亿的财政资金 ）， 还是各地方政府的对口支援都在一定程度上体现了灾后重建责任的全国分摊 。但 2008 年 6 月颁布的汶川地震灾后恢复重建条
11、例 却没有有效分配中央政府和相关地方政府在重建中的责任 ，不能不说是一个缺陷 ，因而需要在其他文件中加以明确 。 研究报告 5（二）灾后重建资金管理的制度化与规范化 一般来讲 ，灾后重建资金主要来源于三个部分 ：灾害发生地政府的自筹资金 ，转移支付及资金 ，民政 （捐赠 ）资金 、灾害地民众资金及其他资金 。为了有效管理灾后重建资金 ，并使之发挥最大的效应 ，需要从以下方面着手 ： 1. 灾害地政府要建立重建预算 ，对灾后重建的资金来源及管理建立法制化的制度体系 。由于灾后重建可能所需时间较长 ，因而需要建立多年期的重建预算 ，并运用绩效预算或计划 规划预算制度提高重建资金的使用效果 。如果灾
12、害特别严重 ，则要求中央政府建立相应的重建预算 。在汶川震后重建过程中 ，四川省及震区各级政府需要建立特别重建预算以满足资金管理需要 。 2. 建立有效的纵向和横向转移支付制度 ，减少灾害 经济和财政影响的全国性扩散 。在汶川震后 ，中央政府迅速建立纵向转移支付制度 ，承诺拨付超过 700亿元的专项转移支付资金 ，建立汶川震后重建基金 ；同时 ，要求各有关地方政府对口支援灾区重建 ，初步建立了横向转移支付制度 。据估计 ，四川灾后重建总投资将超过万亿元 ， 1显然四川省的有限财力无法承担起相应的责任 ，需要进一步加大纵向转移支付和横向转移支付的力度 。特别是如何在合适的条件下将对口支援制度转化
13、为更加普遍的横向转移支付制度 ，满足公共服务均等化的要求 。 3. 建立更加完善的财政税收制度鼓励国内外捐赠 ，扶持和引导灾民自筹资金投 入到重建活动中去 。“5.12”汶川地震后 ，我国共接收了大量国内外捐赠资金。据民政部报告 ，截至 7 月 18 日，全国共接收国内外社会各界捐赠款物总计580.93 亿元 ，实际到账款物 578 亿元 。 2但是 ，我国对于社会福利捐赠的税收抵扣制度尚不完善 ，不利于鼓励公众向福利事业投入大量资金及其他物质资源 。因此，进一步完善捐赠的税收抵扣制度显得十分迫切 。同时 ，要完善对灾民的各项税收优惠政策 ，加大对灾区企业及民众的减免税优惠 ，引导灾民及其他地
14、区的民间资本投入到重建活动 。国务院发布的 关于支持汶川地震灾后重建政策措施的意见 已经对此 做了初步的规定 ，但文件中部分优惠政策尚需要进一步明确 ，增强优惠政策的实际效果 。 五、灾害预防与财政制度及政策选择 1 尹婷婷 ，四川灾后重建总投资预计将超过 1 万亿人民币 ，http:/ 2 新华社消息 ： http:/ 研究报告 6（一）“应灾预算 ”的制度化 为了有效预防自然灾害及其他灾害 ，需要平时就做好预防 。因此 ，财政制度的设计需要为防灾减灾提供有效的资金支持 ，设立专项资金 ，建立特别拨款程序 ，形成有效的 “应灾预算 ”制度 。财政制度设计的重点需要解决三个问题 ： 1. 在现
15、有预算体系下增加财政预备费 。 预算法 规定财政预备费按照当年财政预算的 13编列 ，实际上大部分政府均是按照 1的低限来安排的 ，不足以应付日益频繁的灾害 。因此，增加财政预备费是非常必要的 。 2. 在现有预算体系下增加灾害预防费用 。汶川大地震中大量房屋倒塌 、公路交通中断 、人员疏散不及时 ，表明灾害预防做得很不够 ，而灾害预防费比较少是其重要原因 。灾害预防费的增加主要用于灾害规律性的研究 、灾害常规性预防 、灾害知识宣传 、减灾防灾演习等 。 3. 建立正式的应灾预算制度 。随着应灾资金规模的不断加大 ，有必要建立正式的应灾预算 ，整合各种应灾资金 ，形成减灾防灾的合力 。同时 ，
16、应灾预算的编制还要整合非财政性资金 ，比如捐赠资金 、金融资金及其他资金 。 （二）应灾资金的绩效审核及监督 无论 是紧急应灾资金还是灾后重建资金 ，抑或是平时的灾害预防资金 ，都需要我们进行严格的审核和监督 ，防止浪费 、低效甚至是贪污 。汶川震后 ，民众对财政资金和捐赠资金的使用给予了充分的关注 ；中央政府相继出台了一系列制度，对抗震救灾资金的使用进行了有效的规范 。同时 ，审计署 、中央纪委 、财政部驻各地专员办及其他机构均对汶川震后资金的使用与运行开展了详细的审计和监督 ，防止可能产生的贪污 。但到目前为止 ，各级审计监督机构对应灾资金的绩效还缺乏有效的考核和监督 ，对应灾资金的使用效
17、果缺乏有效的分析 。为此 ，我们可以借助汶川震后形成的良好监督 氛围 ，建立有效的绩效审核及监督机制 ，保证应灾资金的规范和有效使用 。 研究报告 7参考文献参考文献参考文献参考文献 : 1. 苏明 、刘彦博 ，我国加强公共突发事件应急管理的财政保障机制研究 J，经济与管理研究 ，2008 (4). 2. 赵要军 、陈安 ， 地震类突发事件中公共财政应急机制分析 J， 灾害学 ，2007(4). 3. 许卫红 、苏云兰 ，浅析突发公共事件应急体系中县市财政的职责 J，地方财政研究 ，2006(1). 4. 刘尚希 、陈少强 ，构建公共财政应急反应机制 J，财政研究 ，2003 (8). 5. 乔海曙 、万英 ，自然灾害经济学理论研究述评 J，经济学动态 ，2007（9）.
