1、 上海交通大学 学位论文原创性声明 本人郑重声明：所呈交的学位论文，是本 人在导师的指导下，独立进行研究工作所取得的成果。除文中已经注明引用的内容外，本论文不包含任何其他个人或集体已经发表或撰写过的作品成果。对本文的研究做出重要贡献的个人和集体，均已在文中以明确方式标明。本人完全意识到本声明的法律结果由本人承担。 学位论文作者签名： 日 期： 2013 年 5 月 20 日 万方数据上海交通大学 学位论文版权使用授权书 本学位论文作者完全了解学校有关保留、 使用学位论文的规定，同意学校保留并向国家有关部门或机构送交论文的复印件和电子版，允许论文被查阅和借阅。本人授权上海交通大学可以将本学位论文
2、的全部或部分内容编入有关数据库进行检索，可以采用影印、缩印或扫描等复制手段保存和汇编本学位论文。 保密 ，在 年解密后适用本授权书。 本学位论文属于 不保密 。 （请在以上方框内打“”） 学位论文作者签名： 指导教师签名： 日期： 2013 年 5 月 20 日 日期： 2013 年 5 月 21 日万方数据论我国公安机关内部侦查权的分配与改良 以赋予出入境边防检查机关侦查权为视角 摘 要 公安机关作为我国五个侦查主体之一 ，整个机关都享有侦查权，可以在内部对侦查权进行二次分配。北京等九个 出入境边防检查总站 1997年改革为警察职业制后，在我国打击 妨害国（边）境犯罪体系中是唯一没有侦查权的
3、公安机关，实际工作中存在着诸 多问题。因此，笔者认为，研究有关赋予改制后的九个出入境边 防检查总站侦查权，以弥补打击犯罪体系漏洞的问题很有必要。 本文第一部分对侦查主体的概念、 我国侦查主体的设置进行了介绍，并对侦查机关的性质和侦查权的关系 进行了分析。第二部分对我国当前公安机关侦查权再分配情况进行了解 读，归纳出公安机关侦查权再次分配的四项原则，并由此推出赋予出入 境边防检查总站侦查权属于公安机关内部侦查权的再次分配性质。第三 部分以美国移民机关为例，谈美国移民管理机构刑事侦查权能配置对我 国的借鉴意义。第四部分着重论述当前我国偷渡案件形势和侦查难点、 出入境边防检查总站在执法中面临的困惑，
4、 研究分析了赋予出入境边防检查总站 侦查权的必要性和可行性。 综上，九个出入境边防检查总站行使 侦查权的各种软硬件条件均已具备，公安部可以根据公安机关侦查 权再分配原则和全国打击妨害国（边）境案件形势，直接授予九个出 入境边防检查总站侦查权即可，尽早解决当前存在的办理妨害国（边）境案件的现实矛盾。 关键词：公安机关，侦查主体，侦查 权配置，出入境边防检查 万方数据DISTRIBUTION AND REFORM ON THE INTERNAL CRIMINAL INVESTIGATION OF CHINESE PUBLIC SECURITY ORGANS TO GIVE THE RIGHT OF
5、 THE CRIMINAL INVESTIGATION FROM THE ANGLE TO ENTRY FRONTIER INSPECTION ORGANS ABSTRACT Public security organs as one of the five main investigation in China, the authorities are entitled to the right of investigation, in the internal of investigation power redistribution. Beijing nine Exit-Entry Fr
6、ontier Inspection Station for the police occupation after system reform in 1997, in our fight against prejudice (edge) of environmental crime system is not only the right of investigation of the public security organ, there exist many problems in practical work. Therefore, author thinks, research re
7、lated to give nine Exit-Entry Frontier Inspection Station, the right of investigation, to make up for the fight against crime system problem is very necessary. This paper analyzes on the current investigative power of public security organs redistribution, and learn from the United States immigratio
8、n 万方数据authorities approach, focuses on analyzing the necessity and feasibility of Exit-Entry Frontier Inspection Station to give the power of investigation. KEY WORDS: public security organization,the investigative subject, investigation right configuration, Exit-Entry Frontier Inspection 万方数据目 录 引言
9、 1 第一章 我国侦查主体设置 2 第一节 侦查主体2 第二节 新中国侦查主体设置2 第三节 侦查机关性质与侦查权的关系3 第二章 公安机关侦查权再分配分析5 第一节 公安机关侦查权再分配模式5 一、“嵌入”式扩充：“行业公安” 5 二、“延伸”式扩充：公安机关内部7 第二节 公安机关侦查权再分配原则9 一、公安部决定公安机关内部侦查权限原则10 二、赋予侦查权必要性原则10 三、侦查活动便利性原则11 四、侦查主体资源有效利用原则11 第三节 我国出入境边防检查总站侦查权配置性质分析11 第三章 国外移民机关侦查权再分配以美国移民机关为例14 第一节 美国移民管理机构的刑事侦查权能14 第二
10、节 美国移民管理机构刑事侦查权能配置的借鉴意义15 一、明确出入境管理的中央事权属性15 二、注重移民机构不同职权的内部分工17 三、强调移民管理中刑事侦查权的专属性质18 第四章 我国出入境边防检查总站侦查权配置问题研究19 第一节 当前我国偷渡案件形势和侦查难点19 万方数据一、偷渡犯罪案件的绝对数量下降，但侦查成本仍然较高19 二、偷渡的形式从高风险、蛮干型向低风险、智慧型演变，发现偷渡案件难度加大20 三、由于偷渡手段越来越具隐蔽性和高科技，侦查取证较难21 第二节 我国偷渡案件管辖分工情况22 第三节 出入境边防检查总站之执法困惑23 一、偷渡犯罪案件的管辖权规定不合理23 二、地方
11、公安机关在侦查取证上严重依赖出入境边防检查机关，客观上增加了办案环节和监督难度24 三、地方公安机关具备出入境边防检查专业知识的人才不足25 第四节 赋予出入境边防检查总站侦查权的必要性25 一、这是同国际惯例相接轨的需要25 二、这可以增强对妨害国（边）境管理犯罪的打击力量26 三、这可以完备对妨害国（边）境管理犯罪活动的打击体系26 四、这可以提高对妨害国（边）境管理犯罪活动的打击时效27 第五节 赋予出入境边防检查总站侦查权的可行性28 一、办案所需基础条件已经基本具备28 二、适用刑事诉讼程序等法律问题解决方案29 结语32 参考文献33 致谢35 攻读学位期间发表的学术论文目录36
12、万方数据1引 言 侦查权是我国公权力的一个重要组成部分。我国立法机关、实务部门、研究机构等的专家学者从“应然”和“实然”两个层面对构建侦查制度、配置侦查权进行了深入研究。虽然关于侦查权配置应该包含哪些内容学界尚未形成定论，但归纳起来，侦查权配置的问题主要集中表现在侦查权的主体分配、侦查权限的划分以及侦查权的控制三个方面。公安机关作为我国五个侦查主体之一，可以根据打击犯罪形势需要，在内部对侦查权进行二次分配。目前，公安机关通过“嵌入”方式在外部单位设立了铁路、交通、森林、民航、海关等五个“行业公安”，通过“延伸”方式在公安机关内部按职能权限再次分配侦查权，形成了多警种联合作战的快速打击犯罪体系。
13、然而，北京等九个出入境边防检查总站 1997 年改革为警察职业制后，在我国打击妨害国（边）境犯罪体系中是唯一没有侦查权的公安机关，实际工作中存在着错过侦破时机、案件移交不畅等诸多问题，影响了相关案件的侦破。因此，笔者认为，研究有关赋予改制后的九个出入境边防检查总站侦查权，以弥补打击犯罪体系漏洞的问题很有必要。本文仅从公安机关内部侦查权的主体分配为视角，来探讨赋予九个出入境边防检查总站部分侦查权的问题。 万方数据2第一章 我国侦查主体设置 第一节 侦查主体 侦查主体既是侦查学中的一个核心概念，也是刑事诉讼法律关系中的一个基本要素，同时，它还是侦查权配置中的一项重要内容。侦查（侦察）主体是在 20
14、 世纪90 年代初开始出现的，学者李锡海在其论文中较早提出了“侦察主体”一词。程小白主编的 1995 年版刑事侦察学通论提出了“侦察主体”这一范畴，随后一些侦查学教材就出现了对“侦查（侦察）主体”的提法。1在我国，把侦查视为一种国家职能，把侦查主体视为国家组织和人员，是学术界和实务界的通说。2个别学者认为侦查主体不包括个人，如认为侦查主体应当是包括具有侦查权的机构和实施侦查行为的集合体。3有的学者从法律关系主体的概念推出，国家专门机关（侦查机关、审判机关）和犯罪嫌疑人构成了侦查关系的主体。4也有的学者认为，英美国家中实行双轨制侦查，即侦查活动由官方和民间的侦查人员分别进行，将以私人名义进行案件
15、调查活动的个人或民间机构也纳入到侦查主体范畴中。5上述观点都从某一侧面重点论述了侦查主体的内涵。而本文主要研究国家专门机关或部门的侦查权问题，因此，本文所提及侦查主体仅指享有侦查权的国家专门机关或部门。 第二节 新中国侦查主体设置 1刘小和：侦查主体论，中国人民公安大学出版社 2008 年版，第 50 页 2马海舰主编：中国侦查主体制度，法律出版社 2011 年版，第 5 页 3王传道：侦查学原理，中国政法大学出版社 2001 年版，第 32 页 4谢佑平、万毅:侦查法律关系论纲 ，载中国人民公安大学学报2003 年第 1 期 5何家弘:毒树之果 ，中国人民公安大学出版社 1995 年版，第
16、60 页 万方数据3侦查主体是专司侦查权的机关或部门，而侦查权是以实现国家刑罚权为目的的国家权力。因此，各国立法机构都十分重视侦查主体的设置。新中国成立以来，随着犯罪形势的变化，几经调整和重构后，我国形成了现在的侦查主体多元的侦查权配置格局。 从我国刑事诉讼法第三条第一款、第四条、第二百九十条6的规定可以看出，我国有五个侦查主体，即公安机关、检察机关、国家安全机关、军队保卫部门和监狱，它们享有在各自特定领域内对有限数量的特定案件进行侦查的权力。总体看来，公安机关享有对绝大部分普通刑事案件的侦查权，是最主要的侦查主体。 第三节 侦查机关性质与侦查权的关系 事实上，享有侦查权仅表明某主体具有行使侦
17、查权的资格，拥有侦查权，但并不等于它就是侦查机关。进言之，只有整个机关都享有侦查权时才能称为侦查机关。也就是说，是整个机关享有侦查权，而不是机关内部的某个部门或机构享有侦查权。7比如，我国军队内部的保卫部门和司法部下属的监狱管理机构拥有侦查权，但军队和司法部并不拥有侦查权。它们与公安机关、检察机关、国家安全机关享有的侦查权的范围不同，它们不能在部门内部对侦查权进行再次分配。而公安机关、检察机关、国家安全机关作为整个机关都享有侦查权，它们在机关内部还可以对侦查权进行二次分配，可以根据不同时期内我国某类犯罪数量多少，在侦查机关内部调配专门警力进行侦查。当然，并不是侦查机关内所有部门都可以配有侦查权
18、，侦查权的6刑事诉讼法第三条第一款：“对刑事案件的侦查、拘留、执行逮捕、预审，由公安机关负责。检察、批准逮捕、检察机关直接受理的案件的侦查、提起公诉，由人民检察院负责。审判由人民法院负责。除法律特别规定的以外，其他任何机关、团体和个人都无权行使这些权力。”第四条：“国家安全机关依照法律规定，办理危害国家安全的刑事案件，行使与公安机关相同的职权。”第二百九十条：“军队保卫部门对军队内部发生的刑事案件行使侦查权。对罪犯在监狱内犯罪的案件由监狱进行侦查。军队保卫部门、监狱办理刑事案件，适用本法的有关规定。” 7周欣： 侦查权配置问题研究 ，中国人民公安大学出版社 2008 版，第 33 页 万方数据
19、4再次分配应遵循一定的原则和标准。由此可见，在我国，侦查主体与侦查机关之间为包容关系，在目前的五个侦查主体中，包含三个侦查机关，即公安机关、检察机关和国家安全机关。 万方数据5第二章 公安机关侦查权再分配分析 第一节 公安机关侦查权再分配模式 在不改变侦查机关数量的前提下，根据国家立法机关的授权，在公安机关内部通过“嵌入”与“延伸”的方式，不断扩大拥有侦查权的主体范围，这是我国公安机关侦查权主体配置的一大特色。8一、“嵌入”式扩充：“行业公安” 为有效地侦查行政不法与刑事不法交叉地带的犯罪，赋予行政执法机关案件侦查权主体资格，不仅是必要的，也是犯罪的新形势所必须的。9国务院根据宪法赋予的权限，
20、在某些国家行政机关、大型国有企业内部直接设置公安机构，并授权其专门从事一定范围内的公安警务活动，侦办行业内部的刑事案件，实行公安机关与该行政执法机关双重领导，它们既是该行政执法机关的组成部分，又是中央公安机关的派驻机构。这就好比将公安机关“嵌入”到这些单位内部，我们可将其称为公安机关侦查权的“嵌入”式扩充。新中国成立以来，国务院共批准设置五个“行业公安”： 一是铁路公安机关。铁道部内设公安机关，各铁路局分别设公安机构的分支机构。根据需要，在铁路局以下还设有公安段、公安科，在车站、货场设有公安派出所。铁路公安机关的职责主要是负责铁路系统的公共安全和运输秩序，保障铁路运输安全畅通，负责本系统车站、
21、列车上发生的刑事案件，调查处理管段内发生的重大责任事故和治安案件。2009 年 7 月，中央机构编制委员会办公室发布关于铁路8周欣： 侦查权配置问题研究 ，中国人民公安大学出版社 2008 版，第 163-164 页 9张玉镶、 宫万路：赋予我国某些行政执法机关案件侦查权主体资格的必要性及其方案的研究，载北京人民警察学院学报2001 年第 4 期 万方数据6公检法管理体制改革和核定政法机关编制的通知，提出铁路公检法转制的概括性思路，铁路公安职工陆续转变为公务员身份。 二是交通公安机关。是交通运输部下设的公安机关。在交通运输部设公安局，交通运输部下属的各航运、海运局设公安局，各港口设有公安分局，
22、各码头设有公安派出所。各级交通公安机关负责维护内河、海上的正常交通运输安全，管辖本系统内发生的刑事案件，维护港口码头内的治安秩序。 2013 年，第十二届全国人大一次会议召开，又一轮的国务院机构改革将随即启动。根据国务院的“机构改革和职能转变方案”，实行铁路政企分开。将铁道部拟定铁路发展规划和政策的行政职责划入交通运输部；组建国家铁路局，由交通运输部管理，承担铁道部的其他行政职责；组建中国铁路总公司，承担铁道部的企业职责；不再保留铁道部。10由此可见，铁路公安机关应当被划归在国家铁路局，由交通运输部管理。交通运输部不仅担负维护内河、海上的正常交通运输安全的职责，还要担负铁路系统的公共安全和运输
23、秩序的职责，管辖两个系统内发生的刑事案件。 三是森林公安机关。是林业系统内设的公安机关。国家林业局设公安局，在省级林业厅、局设立公安局、处，各林业局、林管局、林木水运局设有公安局、处，在一些森林集中连片地区，根据需要设立相应的公安局、公安派出所。另外，林业系统还建有专门的森林消防警察。森林公安机关负责保卫森林资源和林业生产安全，预防灾害事故的发生，管辖破坏森林和违反森林法的犯罪案件，维护林区的社会治安秩序。 四是民航公安机关。是民航系统内设的公安机关。国家民航总局设有公安局，各民航管理局设公安局、处，在各航空场、站设公安分局、公安派出所。民航公安机关主要担负民航系统内部及机场的公共安全工作，维
24、护正常的航空秩序。 10百度百科：国务院机构改革和职能转变方案，载http:/ 年 4 月 1 日。 万方数据7五是海关缉私机关。是在海关系统组建的走私犯罪侦查机关。国家海关总署设立走私犯罪侦查局，各直属海关设立走私犯罪侦查分局。海关缉私机关专门负责走私犯罪的立案、侦查和移送起诉，不负责一般社会治安。 上述五个“行业公安”在领导关系上都是实行“条块结合，以块为主”11的双重管理体制，即相关的业务部、总局、总署掌管其人事和后勤工作，而公安局主管其业务和训练。自组建以来，“行业公安”在铁道、交通、民航、林业、海关系统中发挥着重要作用，为维护本系统的社会治安和稳定，维护国家社会安全、治安稳定和交通运
25、输生产秩序，作出了不可磨灭的贡献。其中，铁路公安机关规模最为庞大，权限广泛，在打击流窜犯罪、缉捕逃犯方面发挥了不可替代的作用。国家有关部委充分肯定了这支专门公安队伍存在的必要，曾一再强调专门公安机关这支力量只能加强，不能削弱，更不能撤销。 根据 2013 年的国务院“机构改革和职能转变方案”，将对现国家海洋局及其管理的中国海监队伍、公安部管理的边防海警队伍、农业部管理的中国渔政队伍、海关总署管理的海上缉私警察队伍及其职责进行整合，重新组建国家海洋局，由国土资源部管理。主要职责是：拟订海洋发展规划，实施海上维权执法，监督管理海域使用、海洋环境保护等。国家海洋局以中国海警局名义开展海上维权执法，接
26、受公安部业务指导。12从设置形式来看，这又可看作一次“嵌入式”侦查主体设置或整合。 二、“延伸”式扩充：公安机关内部 公安机关通过内部权力的分工实现扩充侦查主体的目的。在公安机关内部，享有侦查权的部门主要表现为三种形式： 11“条块结合，以块为主”：指公安系统内部上级和下级的纵向领导与各级公安机关受同级党委、政府的横向领导相结合的关系，并以接受同级党委领导、政府领导为主。我国公安工作历史上曾有过强调“条”不顾“块”，搞“垂直领导”的教训，也有过强调“块”不顾“条”，公安机关成为地方保护主义工具的教训。 12百度百科： 国务院机构改革和职能转变方案，载http:/ 年 4 月 1 日。 万方数据
27、8一是独立行使侦查权而不享有行政权的部门，它们只从事单一的刑事执法活动，专门负责对管辖范围内的刑事案件立案侦查，对外统称为刑事侦查部门。1998 年,公安部在印发的公安部刑事案件管辖分工规定（公通字199880 号）中明确规定，管辖刑事案件的部门主要是国内安全保卫、经济犯罪侦查、刑事侦查和禁毒部门，它们分别独立承担刑法中规定的 27 种、74 种、114 种和 12 种刑事案件的侦破任务。 二是原司行政权，后由公安部授权兼有侦查权的部门。公安部刑事案件管辖分工规定中规定，公安机关的治安管理局、边防管理局、消防局和交通管理局分别承担与其行政管理职责相关的部分刑事案件的侦破任务。其中，治安管理局管
28、辖刑法中规定的 95 种刑事案件。 此外，公安部刑事案件管辖分工规定中还规定，虽然出入境管理部门、公共信息网络安全监察部门、行动技术部门、信息通信部门不承担案件管辖的任务，但对职能管理中发现的犯罪线索要及时移送有关的侦查部门立案侦查，并积极协助、配合侦查工作，提供技术支持和服务，以充分发挥公安机关各业务部门的职能作用，增强在打击犯罪方面的整体作战能力。此后，公安部又在多次下发的通知、规定中授权网监部门办理 2000 年刑法修订中增设的犯罪。2002 年又将涉及妨害国（边）境的犯罪划归出入境管理部门办理。 从实践层面上看，1997 年 6 月公安机关实行“侦审合一”后，全国不少公安机关的法制部门
29、担负起原来预审部门的职责，实际上享有侦查权。同时，“侦审合一”后，原公安部预审局改为监所管理局。“监所归口管理”公安职能的调整，使得“深挖犯罪”、“羁押监管”、“教育转化”并列，成为监管场所三大职能。监管场所尤其是看守所，不仅仅是公安机关的后院，也成了公安机关侦查破案、打击犯罪的“第二战场”和“前沿阵地”。不少省、市公安厅、局制定了在看守所开辟侦查破案“第二战场”的规范性文件，如浙江省公安机关狱内侦查工作暂行规定等，万方数据9要求看守所成立“狱侦机构”，对通过“政治攻势”等途径挖出来的犯罪线索，进行“自查自办”，这种做法在事实上赋予了看守所侦查权。13三是原为公安机关的派出机构，后被赋予了侦查
30、权。最典型的就是公安派出所。新中国成立之初，根据 1954 年颁布的公安派出所组织条例，派出所是市、县公安局管理治安工作的派出机关，其主要工作职能是以户口管理为中心的治安管理工作，对外不发生联系，只是内部工作机构的部门，也并未赋予侦查权。但随着 70 年代治安环境的恶化，派出所被推到侦查破案的第一线。之后经过反复调整，公安部仍赋予派出所侦查权，只是将侦查权限限定在只负责办理轻微不需要侦查的刑事案件内。2005 年公安部出台的关于建立派出所和刑警队办理刑事案件工作机制的意见中明确提出，派出所负责办理辖区内发生的因果关系明显、案情简单、无须专业侦查手段和跨县、市进行侦查的刑事案件。随着社会治安秩序
31、的快速动荡发展，有实际工作中，派出所已经成为刑事侦查的有生力量。 从我国侦查主体的变化发展中不难发现，侦查主体的设置不仅与国家机关的性质、权能直接相关，而且与犯罪形势的变化及国家及时有效打击犯罪的需要紧密相连。 第二节 公安机关侦查权再分配原则 从我国长期的侦查实践来看，我们已经摸索出一整套符合国情的侦查主体设置模式，并以宪法和法律的形式加以确立。但是，多年来，由于缺乏对侦查主体设置的理论研究，没有从国家权力配置学说及诉讼权力配置原理的理论高度深入论证设置侦查主体应当遵循哪些基本原则，因此，对于我国目前采取的“分散式”和“镶嵌式”设置模式是否具有科学性、合理性也没有一个明确的评判标准。这种状况
32、导13王彬侦查权的性质及配置模式研究，载河南公安高等专科学校学报2008 年 4 月第 2期 万方数据10致学界与实务部门对我国侦查主体设置合理性产生认识上的严重分歧，以致影响到刑事诉讼法再修改的进程。14本文不探讨当前我国侦查主体设置模式的科学与合理与否，只将视角放在公安机关内部侦查权的再行分配。对公安机关内部侦查权的优化配置，应当明确配置的价值目标，并将其置于整个刑事诉讼体制改革的框架内来考量，内在价值取向要判断是否有利于打击犯罪与保障人权的平衡，外在价值取向要实现“以审判为中心的转变”。15主要可以遵循以下原则： 一、公安部决定公安机关内部侦查权限原则 从立法法第七条16中可知，侦查主体
33、、侦查权必须由国家最高权力机关设置与授予。但通过前文对侦查机关性质与侦查权的关系的分析，我们知道，公安机关作为整个机关都被授予侦查权，在公安机关内部可以根据实际需要对侦查权进行二次分配，将侦查权交给具体部门行使，这并不属于增设侦查主体，并且刑事诉讼法中也没有进一步规定公安机关内部哪些部门能够行使侦查权。因此，公安部作为全国公安机关的最高主管机关，理应有对公安机关内部的侦查权进行再次分配的权力。 二、赋予侦查权必要性原则 公安机关内部侦查权的再分配应该考虑“必要性”的因素，比如对侦查权再分配时的历史背景、社会的整体治安环境、侦查权力配置状况、某类专业性犯罪的数量和侦破情况等因素进行综合考量。总之
34、，侦查权的再分配是与国家犯罪发展状况紧密相连的，犯罪的数量和专业化程度是决定再分配必要性的重要标准。 14柯良栋： 优化侦查权配置的几点思考 ，载法制日报2008 年 6 月 23 日；陈永生： 刑事诉讼法再修改必须突破的理论误区与柯先生修改刑事诉讼法必须重视的问题一文商榷 ，载政法论坛2008 年第 4 期 15邢星： 论公安机关侦查权的优化配置 ，西南政法大学硕士学位论文，2011 年 3 月，第 4 页 16立法法第七条： “全国人民代表大会和全国人民代表大会常务委员会行使国家立法权。全国人民代表大会制定和修改刑事、民事、国家机构的和其他的基本法律。全国人民代表大会常务委员会制定和修改除
35、应当由全国人民代表大会制定的法律以外的其他法律；在全国人民代表大会闭会期间，对全国人民代表大会制定的法律进行部分补充和修改，但是不得同该法律的基本原则相抵触。” 万方数据11三、侦查活动便利性原则 公安机关具体侦查部门对刑事案件的管辖范围、职能权限应与其本质属性、基本职责、任务等相适应、相“对口”，使得侦查活动具有“便利性”，这样既有利于对刑事案件的及时侦破，也有利于节约侦查资源。比如赋予交通管理局侦查权，专门负责涉及交通案件的侦破工作；赋予消防局侦查权，专门负责消防类案件的侦破工作。 四、侦查主体资源有效利用原则 公安机关为了应对纷繁复杂的刑事犯罪案件，必然通过对侦查权的再分配，充分利用现有
36、警力资源，逐步扩充侦查力量。客观上看，这种做法对及时缓解社会矛盾，及时有力打击犯罪起到了积极作用。但是，如何防止再分配中出现的“多头侦查”、“全警皆侦”的状况，是当前公安机关内部分配侦查权中亟待解决的问题。比如，国务院之所以将现国家海洋局及其管理的中国海监队伍、公安部管理的边防海警队伍、农业部管理的中国渔政队伍、海关总署管理的海上缉私警察队伍以及它们的职责进行整合，正是在我国现行海上执法力量过于分散、重复检查、重复建设的问题较为突出，执法效能较低，维权能力不足的大背景下提出的。由于上述四支执法队伍各自的职能较为单一，在执法过程中如果遇到非本职范围内的违法行为没有权力处理，大大影响了执法效果。而
37、且这四支队伍都自建了舰船、通讯、保障系统、专用码头等，造成了资源上的浪费。这四支队伍重复发证、重复检查，成本高、效率低，企业和群众的负担也随之相应增加。社会各界多年来始终高度关注这个一直想解决而未解决的海上执法力量分散的“老大难”问题。17为了加强海洋资源的有效保护与合理充分利用，切实维护国家海洋权益，有必要整合海上执法力量。 第三节 我国出入境边防检查总站侦查权配置性质分析 17陈文峰、沈磊磊： 边防海警等队伍将整合重组为国家海洋局，载http:/ 年 3 月 11 日。 万方数据12出入境边防检查机关是指我国设立在港口、航空港、车站和边境通道等对外开放的口岸，代表国家对出入境人员、出入境证
38、件、签证、行李物品、交通运输工具及载运的货物实施检查、监护和管理的公安行政执法机关。出入境边防检查站是我国设在对外开放口岸的出入境边防检查机关。边防检查站的基本职责是维护国家主权、安全和社会秩序，防范与打击非法出入境活动主要是偷渡行为。 我国出入境管理机关，在中央为公安部出入境管理局，在地方是各省市公安机关出入境管理局（处、科）和口岸出入境边防检查站。地方各级公安机关出入境管理部门在业务上接受上级公安机关出入境管理部门的指导，同时接受同级公安机关的领导。我国边防检查机关直属于省、市、自治区公安厅（局）边防局（处）领导，公安部边防局和省、市、自治区公安厅（局）边防局设立边防检查处，分级对边防检查
39、机关的业务工作进行指导和指挥。我国现有边防检查站 200 余个，分布在 28 个省、自治区、直辖市。181997 年 8 月，根据国务院关于北京等九城市边防检查职业化改革试点方案的批复（国函199776 号）精神，北京、天津、上海、广州、深圳、珠海、厦门、海口、汕头等九个城市实行边防检查职业化改革试点，将上述九个城市所属的边防检查站人员由现役武警制改为警察职业制。成立以上九个出入境边防检查总站，由公安部垂直领导，由公安部出入境管理局具体领导九个出入境边防检查总站的工作，并指导全国其余未改职业制的边防检查站的业务工作。九个出入境边防检查总站分别领导所属各边防检查站。未改职业制边防检查站的政治工作
40、、行政管理、军事训练、后勤和技术保障等工作，仍由公安部边防局负责领导和管理。 九个出入境边防检查总站工作虽属中央事权，但归公安部直管，位于公务员中警察职务序列。通过以上分析，我们可以知道，赋予九个出入境边防检查总站侦查18张晓晖： 口岸偷渡与反偷渡策略研究 ，天津大学硕士学位论文，2004 年 12 月，第 40 页 万方数据13权仍属于公安机关内部侦查权的再次分配性质，是侦查权的“延伸”式扩充，不属于增设侦查主体，由公安部根据工作形势任务需要，直接赋予即可。 万方数据14第三章 国外移民机关侦查权再分配以美国移民机关为例 大多数国家十分重视刑事侦查权能在移民管理工作中的体现，而且自上而下将刑
41、事侦查权力配置到位，使打击此类犯罪更加有力。本文以美国移民机关为例。 第一节 美国移民管理机构的刑事侦查权能 移民和归化局是主管美国移民事务的机构，“911”事件后由原属司法部改为隶属美国国土安全部，下设“公民与移民服务局”(BCIS)、“海关及边界保护局”(BCBP)以及“移民及海关执法局”(BICE)三个机构。同时在全美分设东部、西部、中部 3个地区中心和 1 个海外中心。地区中心下设 36 个分局(其中本土 33 个，海外 3 个)、21 个边境巡逻站、100 个入籍申请站、15 个政治庇护所、2 个移民资料中心、3 个绿卡制作中心、4 个案件处理中心、12 个拘留所、300 个海陆空口
42、岸移民检查站。共计2.8 万名正式警官，其中检察官 4500 名，审查官 6000 名，调查官 3500 名，巡逻官8000 名，拘留遣返官 2000 名，其他人员 4000 名。19“911”事件后，美国移民和归化局下属机构除在正式名称上有所变更外，各地方办事处及所有原来移民局办理的事宜，都没有出现大幅度更改。 移民及海关执法局(BICE)主要负责调查、确认并排除威胁国家边境安全的各类犯罪活动。下属四个执法部门与若干辅助机构，其中调查办公室（包括各一线口岸分支机构）对偷渡、走私、贩毒、洗钱等威胁国家安全的有组织犯罪享有普遍的专属刑事侦查权力。美国移民机构被授权使用窃听装置来窃听偷渡组织者的犯
43、罪阴谋；在出现外籍人员偷渡和窝藏外籍人员的情况下可以查封和没收其动产和不动产；使19胡世云： 当代中国非法移民及其管理措施研究以东部沿海地区非法移民为例，华东师范大学硕士毕业论文，2005 年 9 月，第 40 页 万方数据15用资金租用场地进行暗中查访活动，或者设立、占有经营商业单位以进行暗中监视活动等权力。 美国洛杉矶等分支移民机构下设审核服务部、拘留与遣返部、听证计划署、检查部门、调查部门、管理部门、行政区律师办公室、社会关系处、公共信息处等。其中，为了打击未经雇佣授权人被雇佣工作、伪造移民证件、罪犯对人和财产的侵犯等非法活动，调查部门的工作主要集中在四个领域：反走私、拘押外国罪犯、反欺
44、诈和雇佣许可。同时，调查部门还参与反有组织犯罪、反诈骗、反麻醉品交易、反恐怖组织、反街头团伙暴力和追查国际逃犯等工作。 第二节 美国移民管理机构刑事侦查权能配置的借鉴意义 一、明确出入境管理的中央事权属性 移民以及相关的出入境管理关乎国家主权，属于中央事权，具有高度的统一性、专属性和集权性，各地方无权干涉，这已成为国际惯例。世界上大多数国家，特别是较发达国家和地区在出入境管理体制上实行垂直管理，出入境管理工作由国家设立或派出机构、人员直接管辖。比如美国的移民事权的方方面面均高度集权于联邦政府，无论是从相应的法律规定，到具体的机构设置，还是从庞大的财政支出，到众多的人员配备，有关的出入境管理权能
45、由中央政府统一调配。2013年7月1日起正式施行的中华人民共和国出境入境管理法中明确了我国出入境管理事务的主体是中央人民政府。 虽然我国出入境管理工作属于中央事权，是公安机关在出入境领域代表国家行使主权的重要体现，但在管理体制上仍有许多不适应中央事权属性的地方。一是边检机关和出入境管理部门分别由国家和地方设立，导致沟通协调不畅。出入境管理部门负责护照、签证等证件的颁发和管理，边检机关负责在国家对外开放口岸进行出入境检查，它们都是出入境管理有机组成部分，是出入境管理工作链条上衔接有万方数据16序的各个环节。但由于它们分属地方公安机关和公安部出入境管理局、边防局管理，在管理权、财权、人事权上的归属不同，使得边检机关更容易成为国家利益的代表，出入境管理部门更容易成为地方利益的代表，从而在实际工作中造成刑事立案难、行政协助难的问题，影响职能发挥。出入境管理机关与出入境边防检查机关的关系结构见图 1。二是边检机关职业制和现役制并存，导致出入境边防检查体制不统一。由于 1997 年九个城市开展了边检体制改革试点，成立了九个警察职业制的边防检查总站，目前试点改革迄今已经近 16 年，仍未能实质性推进。现存的职业制与现役制两种不同的管理体制，已经影响了中央事权的统一性。“公安部加强和改革公安工作调研小组”形成的第二十次全国公安会议专题研究报告中指出：“凡属于中央事权范围内的工作，由公安部负
