1、政策分析：公共教育支出绩效评价的新途径 杜兴洋（中南财经政法大学公共管理学院， 湖北 武汉 430073） 摘要：公共教育支出绩效评价是以衡量效率为核心的评价过程，反映了当前公共管理领域中管理理念和管理方式的变革。但是由于公共教育支出政策自身的特性，仅从效率的角度进行衡量，会以偏概全，从而无法反映出公共教育支出的整体效应。本文从政策分析的角度，将公共教育支出绩效评价纳入到政策过程中，分析了当前公共教育支出绩效评价的不足之处，概括了公共教育支出绩效评价应有的组成内容，扩展了现有公共教育支出绩效评价的范围。 关键词：公共教育支出；绩效评价；政策分析 公共教育支出绩效评价是指在一定时限内，对教育支出
2、的目标、结果、影响等方面内容进行的综合性考核。其核心内容是强调教育支出管理中的目标和结果的关联性，以及结果的有效性，从而形成一种新的、面向结果的管理理念和管理方式。从政策过程来分析，公共教育支出绩效评价实际是教育支出政策过程中的一个环节，这一环节直接影响到教育支出政策的结果：终结或渐进调试。因此，从政策过程的角度对公共教育支出绩效评价进行分析，有利于从宏观上把握公共教育支出政策，在微观上分析实际的评估行为，了解公共教育支出的应有内涵和价值所在。 一、公共教育支出绩效评价的相关理论综述 1.公共教育支出 在公共教育支出领域中，存在着“财政性教育支出”、“政府教育支出”及“公共教育支出”等一些类似
3、概念，这些概念都与教育经费密切相关，但是在统计口径和研究结论上却不尽相同。 经济学家认为公共财政是研究作为一个单位的政府经济活动，因此，政府财政就是公共财政，政府支出就是公共支出，政府财政性教育支出也就是教育支出。 而一些国际组织，为了在世界范围内得出比较性的结果，一般将公共教育支出（public education expenditure ）定义为各级政府机构用于教育的支出，可分为经常性公共教育支出和资本性公共教育支出两大类，以区别于教育领域内私人资金来源。 作者简介： 杜兴洋（1974），男，江苏连云港人，中南财经政法大学公共管理学院副教授，财政学博士生，主要从事公共部门绩效评价研究。 1
4、在我国，财政性教育支出包含财政预算内教育拨款和尚未纳入预算管理财政性教育经费。就资金性质而言，我国财政性教育经费预算内拨款的教育事业费相当于国际通行的经常性公共教育支出，财政性教育经费预算内拨款的基建部分相当于资本性公共教育支出，即国际通用的公共教育支出实际相当于我国财政预算内教育拨款。也有学者认为，我国财政性教育经费除预算内拨款的其它部分虽然没有纳入财政预算，但是却具有国家财政支出的主要基本特征，因此，将部分预算外资金划入公共教育支出计算口径具有积极的理论和现实意义。 由此可见，基于目前我国的财政性教育支出与通行的公共教育支出的资金性质是出于相同的考虑，并能使研究的指标计算口径具有一定的可比
5、性，笔者认为在理论研究时，使用公共教育支出的概念更为规范，也便于与国际比较。因此，公共教育支出可以界定为政府用于维持和发展各类教育事业的经费支出，它包括财政预算内支出、各级政府征收用于教育的收税费、企业办学教育支出、校办产业减免税部分用于教育的支出及其它属于国家财政性的教育经费。 2.公共教育支出绩效评价的研究现状 在现有的公共教育支出绩效评价研究成果中，一般按教育的层次不同进行分类研究： （1 ）基础教育层次 殷玉辉认为基础教育支出绩效评价的目的是评价学校对当年( 或某一年) 财政性教育经费的产出效益和使用效率。评价的内容可划分为两个基本模块：财政资金的使用效率和财政资金的支出效益。 栗玉香
6、认为义务教育支出绩效可从义务教育可持续发展投入总量，促进义务教育均衡发展，各级政府公共教育财政努力程度，微观主体( 学校) 资金利用率四个方面来评价。 更多专家、学者是从义务教育的投入角度来分析义务教育支出的绩效，最有代表性的研究指标为生均经费和生均公用经费。研究的共同结论是义务教育支出总量增幅较快，义务教育支出结构配置失衡，地区及城乡义务教育差距大等。 （2 ）高等教育层次 高等教育支出的绩效有一些不容易测量的，例如对经济发展的贡献、对人口素质的提高、对国家国际竞争力的提高等等，绩效评价指标的设计实际上很难做到既能客观反映绩效又具有可操作性。所以，有学者提出先建立“绩效基金+ 绩效报告”评价
7、体系，再发展到“绩效吕炜等. 基于公共财政框架下大学教育公共财政制度变革研究J . 辽宁教育研究，2006，（8）：1-5. 殷玉辉. 构建我国基础教育支出效益评价指标体系的思考J . 当代教育论坛，2005，（12）：26-28. 栗玉香. 论义务教育财政绩效管理的目标与指标J . 上海教育科研，2004，（12）：21-25. 2基金+ 绩效预算+ 绩效报告”评价体系。同时，有关专家、学者对高等教育支出绩效评价还进行了积极的尝试： “北京市财政局高等教育支出绩效评价”课题组，根据“功效系数法”，选择了五项指标作为评价高校支出绩效的标准：公用支出与人员支出比例；师生比；专职教师占全体教职工比
8、例；图书馆利用率；毕业生就业率，以此来确定各高校的综合绩效。 2003 年 4 月，财政部颁布了中央级教科文部门项目绩效评价管理试行办法，对由中央财政预算安排的中央级教科文部门专项资金项目的实施过程及其完成结果进行的综合性考核与评价。其中教育类试点项目 2 项：中央与地方共建高等学校实验室建设专项、支持边境地区改善基础教育办学条件专项。办法明确了项目评价的内容分为业务评价和财务评价两个方面，并围绕业务部分共有八大类指标，具有较强的操作性。 （3 ）现有公共教育支出绩效评价研究的不足 从现有的公共教育支出绩效评价的文献来看，大部分学者都将目光集中在教育的不同层次的差异和评价指标体系的设计上，这符
9、合绩效评价原本的含义，同时也反映出诸多不足。这是因为，仅对结果进行评价往往忽视了对于整个教育支出政策过程的考量；而各种计量方法和指标体系的设计则正如查尔斯 O琼斯所言，是将评价看作一个“定量、权衡、分析和建议”的过程。 显然，这样的绩效评价认识是一种典型的以理性决策模型为立论基础的，在实际操作过程中存在着很大的问题。有的学者甚至认为，在政策评估中采用经济方法、着眼于定量分析的做法从根本上背离了政策选择属于政治决策的事实。某项政策是否得到了有效执行更多的是取决于政策的因素，而非数学或经济因素。 因此，精确的定量技术和方法会被用来服务于非中立目的，使得整个绩效评价陷入一种难堪的境地。 更进一步说，
10、当前我国对公共教育支出绩效评价的学术研究，实际反映出传统公共政策过程的不足，这种不足可以用“垃圾桶模型”（ Garbage can model）反映出来。政策评价者对政策执行的进展情况，往往做出这样的预期：参与者在有关问题和解决方案的选择上与倒垃圾时的情形颇为类似。究竟哪些垃圾会被混在一个垃圾桶内，取决于现有垃圾桶的种类组合情况、各垃圾桶上的标签、目前垃圾的产生情况以及垃圾收集和转移的速度。 这样的视角将评价的重心放在了事后审查上，绩效评价者力图通过政策的最终结果与事前的预想之间差异，来考察那些在政策执行过程中不曾预料的各种因素是如何造成了当前的事实。这种Charles O. Jones, I
11、ntroduction to the Study of Public Policy M.Monterey, CA: Brook / Cole, 1984. 第 196页. Deborah A. Stone, Policy Paradox and Political ReasonJ .Glenview, IL: Scott Foresman, 1988. 第 240 页. 菲利普J 库珀. 二十一世纪的公共行政：挑战与改革M . 北京：中国人民大学出版社，2006. 第 195页. 3事后审查的视角有助于我们认识到政策执行过程中可能会有无法预料到的各种因素，但是对于如何解决问题却没有多少帮助。“
12、垃圾桶模型”的优劣在公共教育支出绩效评价中反映得尤为明显，因为教育支出政策不同于其他短期的、临时性的公共政策，它是政府调控教育领域的一项长期政策。换言之，任何一国的教育支出政策都是不可终结的，而只能是一种渐进的调适过程。这就要求我们在公共教育支出绩效评价中，不能仅仅局限于狭窄的事后审查，而应当将评价的范围拓展到更加宽泛的领域，同时在评价工具、内容等方面进行相应的扩充。 二、公共教育支出绩效评价政策分析的必要性 如前所述，量化研究方法关注的重点是效率问题，而往往无法对教育支出政策做出全面的评价。同时，教育支出不仅仅是一个经济问题，而且还是一个社会问题、政治问题，因为教育支出实际包含了一国教育政策
13、中的价值倾向、制度选择等内容，这些内容实际是无法计量的。因此，如果要全面地评价教育支出的绩效，就不能只关注教育支出当中的经济效率，还要仔细地审视其中的价值判断。一般而言，以下几个因素决定了公共教育支出绩效评价政策分析的必要性： 1.教育的性质 关于教育性质的探讨，是公共教育支出绩效评价的前提性预设，为整个教育政策的制定和最后的评价奠定基础。理论上都将教育归结为公共产品，这是因为教育带有较为明显的非竞争性和非排他性，也是政府介入教育领域的主要理论依据。例如，我国改革开放之前，几乎所有的教育产品全部是由政府财政直接或间接提供的。如果对教育的结构进行进一步的划分，教育实际表现为一种半公共产品，这表现
14、为：教育的层次越低，其公共产品的特性越强；教育的层次越高，其公共产品的特性会相应的减弱。这一理论认识已经成为当前各国实施各自教育政策的理论依据，具体表现为在不同层次的教育产品输出上国家财政所提供的资金比例。如果说在基础教育层次上，由国家财政承担全部或绝大多数成本已成为共识的话，那么在高等教育层次上，公共教育支出的主要影响因素则在于一个国家占统治地位的意识形态。虽然通过国际比较，可以得出国家财政在高等教育投入方面的大约比例，但是，如果具体到发展高等教育、构建合理的高等教育体制等问题，则是和国家的政治、行政体制密切相关的。因此，评价公共教育支出的绩效，尤其是高等教育支出绩效的时候，只有将绩效评价纳
15、入到整个教育政策之中才能真正反映出实际的绩效水平。 2.公共教育支出绩效评价的政策过程结构 教育自身的性质使得政府对教育进行投资成为可能，虽然教育不能完全依赖于政府的财政投资，特别是在高等教育的财政支出上，但在当前世界各国的教育融资问题上，政府都充4当了重要的角色。公共教育支出绩效评价正是对教育政策中投资的实际效应的评价，评价的正确实施有利于改进和完善教育政策，反之则会延误教育政策的有效执行。公共教育支出绩效评价是一个复杂的系统工程，一方面要通过客观的评价标准评价当前的教育状况；另一方面还要正确的估量现有教育政策实施后所产生的社会效应。显然，对社会效应的评价与教育本身所蕴含的价值判断有关，不同
16、的价值判断会导致不同的教育支出，即公共教育支出绩效评价实际是事前设定的。此外，公共教育支出绩效评价的制度设置则来自于对现有政府绩效评价制度的参考，属于典型的事中设定。由此可见，公共教育支出绩效评价实际包含了教育政策的一般过程。 3.教育支出中的利益均衡问题 从政策过程和结果来看，公共教育支出是关系一个国家的教育水平的问题，教育服务或产品的提供从宏观层面可以提高一个国家的竞争力，从微观的角度可以提高公民个人的素质、增加其劳动技能。可以这么说，公共教育支出的目的是促进和保障公共利益。但是公共利益就是一个异常复杂的概念，本身就具有许多无法计量的因素。公共利益绝非是个人利益的简单加总，而是个人自我利益
17、、组织利益和社会利益三者之间的复杂均衡关系。在谈及公共教育支出中的公共利益的时候，人们往往强调公共利益的可分享性，即一旦某种教育资源和条件被界定为公共利益，那么当基本标准设定之后，这种资源和条件对所有的人应该是没有任何门槛的，每个社会成员都有同等的享受机会。实际上，公共利益的分享方式具备双重性特征，一方面是自愿分享；另一方面是强制分享。后者常常为人们所忽视，有些公共利益对于有限理性的个体来讲是多于的，会采取主观的拒绝，这些公共利益只能通过法律或行政规章的固化成为被迫分享，即强制分享。例如，在贫困地区，人们迫于生计，忙于满足基本生理需求而无暇顾及教育资源所带来的利益分享，只有通过强制分享才能解决
18、这一困境。同样，公共教育支出绩效注重的是结果和效应方面的具体评价，缺乏对公共教育支出中公共利益强制分享的规则评价，不利于人们形成对公共教育资源的正确认识。 4.教育支出政策的超域效应 公共教育支出是政府执行教育政策的具体行为，本身就具有超域效应。所谓超域效应，是指政府的某一种政策行为对它所直接调控的利益关系领域之外的其它相关领域所产生的效应，并且对政府政策行为的直接效果有着重要的反作用。 具体而言，公共教育支出会在教育领域中产生促进或延缓的作用，调整教育结构，除此之外，公共教育支出的实施还会影响到诸如民政、劳动与社会保障等其它公共管理领域的内容。因此，要全面、正确地评价胡象明. 论政府政策行为
19、超域效应原理及其方法论意义J . 武汉大学学报，2000，（3）：409415. 5公共教育支出绩效，必须对其所产生的结果进行全面的评价。不全面的评价或片面的评价，不能称之为正确的评价。可见，由于公共教育支出所具有的超域效应，增加了对公共教育支出绩效评价的新视角，扩展了评价的范围。 三、公共教育支出绩效评价政策分析的技术路线 从上文的分析可以看出，我国现行的公共教育支出绩效评价虽已经推行了一段时间，但实际效果并不明显，主要原因在于公共教育支出绩效评价将评价重心放在了可量化的经济指标上。如果从政策分析的角度来看，公共教育支出绩效评价除了完善现有的绩效评价当中指标体系和评价方法等内容之外，还应当包
20、括以下基本内容： 1.事前预设的有效评价。由于公共教育支出绩效评价涉及教育政策的整个过程，那么就不能忽视事前预设的评价，即基本社会价值判断。教育政策所凸现的价值判断应当与一国的基本国策目标一致。如果缺乏对事前预设的评价，实际上是对当前教育政策目标中不合理因素的忽视。正确的教育目标设定并加以实现，能实现良好的社会效应，但是不合理的教育目标的实现，则会产生无法预料的后果，甚至导致严重的人、财、物的浪费。因此，在现有的公共教育支出绩效评价中应当适当地增加对事先预设的评价指标，对所实行教育的目标进行适时的评价。当然，对事前预设的评价应当适当，在权数设定上不能设置过高，如果设置过高的话，会影响到正确的教
21、育目标的合法性，在公共教育支出绩效评价中形成顾此失彼的局面，这是不利于整个评价目的的。 2.教育规则的评价。正如前文所分析的那样，教育支出的目的是促进教育资源的合理配置，提高个人素质，增进国家竞争力，从整体上保障公共利益的实现。但是由于公共利益的分享的双重特征，个体可能会基于有限理性的考虑，抵制分享公共教育资源。为了保证公共利益的实现，政府在实施教育支出的同时还会出台若干规定或法令，促使公共利益的强制分享。那么在进行公共教育支出绩效评价的时候，就必须对配套出台的规定、法令等规则进行合理的评价，这种评价可以从规则的完备性、合法性和适用性等几个方面展开。此外，由于教育产品是一种混合产品，在具有私人
22、物品属性的同时，又具有较大的外部效应。如果由市场来提供教育产品，必然会出现教育资源配置效率降低，拥有社会资源的多少便成了消费优、劣教育产品的标准，对教育的消费将出现两极分化的局面。政府为了维护社会公平而制定的若干执行规则，理应成为公共教育绩效评价的对象，也是促进社会公平的具体措施之一。 3.评价行为的评价。E奥斯特罗姆在构建制度性的理性选择框架对政策进行解释的时候，强调个体或集体行为在政策过程中的重要影响，并指出“当共同的产出需要多个行动者6付出高昂的、难于度量的投入时，个体就存在采取投机行为的激励”。 同样，在公共教育指出绩效评价也存在着这样的问题。实践证明，评价结果的不准确性，很大程度上源
23、自评价者主观上的因素，也可视为是组织中政治因素的影响。造成这种影响的原因可能是出于保护或强化个人、小团体利益的考虑，也可能是通过合法或非常规手段实现其他或组织利益。在实际绩效评价过程中经常会出现高评和低评的情况，这两种情况在不同的预期价值指引下会导致完全不同的效果。就绩效评价中的高评现象来说，如果评价者是出于正面激励下级、促使下级提高绩效，或者是考虑到下级部门实际的困难而给予鼓励性的高评，则会起到有效的激励作用，进一步优化整个教育资源的使用；但是如果评价者是出于对被评价者补偿性的考虑，或者是有意维护部分被评价者的实际利益，避免部门内部冲突的话，那么这种绩效高评将会严重偏离实际情况的。就绩效评价
24、的低评来说也是如此，适当的低评有助于树立决策部门的权威，促进下级部门在资源结构和使用上的优化、更新，但是带有倾向性的低评则会大大打击被评价者的信心，削减决策部门和评价者的权威（在很多情况下，决策和评价部门是同一部门）。由此可见，即使评价制度如何合理、评价指标如何科学，只要在组织中由具体的人来实施，就不可避免地会受到组织中政治性因素的影响。所以，在公共教育支出绩效评价中不能不考虑到评价行为的评价，如何抑制组织中政治因素的负面影响是今后公共教育支出绩效评价中亟需解决的问题。 4.评价制度的完善。要使得教育支出评价实现理想的效果，仅仅从对结果的指标设计上入手是不够的，这无法回避组织中政治性因素的负面
25、影响而导致的评价结果不公平，不少学者已经意识到建立公共教育支出绩效评价投诉机制的重要性。对于整个评价过程来说，评价结果的公平实际涉及到三个方面的影响，即程序公平、关系公平和结果公平。显然，组织政治因素的影响直接决定了关系公平的结果。换而言之，即使保证评价过程的公平，组织中政治因素的负面影响也会导致最终结果的不公平。因此，适时建立绩效评价的投诉机制是保证结果公平的重要措施。投诉机制的设立，可以推动绩效评价中关系公平的程度。应当注意的是，投诉机制的设立并非是为了在组织中规避政治因素的影响，而是为了减少政治因素的负面影响，促进整个考核过程的客观、公平。显然，增加评价投诉机制是完善整个教育支出评价的必
26、要途径。 5.反馈意见的应用。评价的结果，最终是指导整个政策的渐进调试。基于教育支出结果保罗A 萨巴蒂尔. 政策过程理论M . 上海：三联书店，2004. 第 6 页. 78的评价，往往将评价的重心放在了教育支出的数量上面，忽视了教育支出的投资责任和实际效应，更无法从源头上控制没有绩效和低效的教育投入。作为政策评价的反馈，公共教育支出绩效评价结果必须与预算拨款相联系，评价结果应该成为政府下一年教育支出拨款配置的依据，即要使教育支出预算的编制、执行和绩效评价形成一个系统的整体。这就要求我国改革原有的“综合定额加专项补助”拨款方式，实施公共教育支出绩效预算。由此可见，对于整个评价过程来说，反馈意见
27、的应用是提高教育支出使用效能的必经途径。 四、结语 从政策过程的角度出发不难看出，公共教育支出绩效评价不仅仅是一个定量的评价过程，而且还是一个定性的评价过程：教育支出过程中必然会将教育政策中的价值观念体现出来，评价过程中还会受到人为价值因素的影响。如何在今后的公共教育支出绩效评价中引入定性的评价，对于完善我国公共教育支出绩效评价的制度、促进我国教育政策的良性发展是非常重要的，也是摆在学者面前一道重要的课题。 参考文献： 1 “北京市财政局高等教育支出绩效评价” 课题组. 余力莹; 韩杰; 王瑞超 ; 北京市高等教育支出绩效评价研究J. 财政研究，2005 ，（ 12）. 2 吴建南，李贵宁.
28、教育财政支出绩效评价：模型及其通用指标体系构建J. 西安交通大学学报（社会科学版）.2004 年 6 月第 24 卷第 2 期. 3 廖楚晖 .政府教育支出的经济分析M . 北京：中国财政经济出版社，2004. 4 Charles O. Jones, Introduction to the Study of Public Policy M .Monterey, CA: Brook / Cole, 1984. 第 196 页. 5Deborah A. Stone, Policy Paradox and Political ReasonJ .Glenview, IL: Scott Foresman, 1988. 第 240 页. 6 李祥云. 税费改革后义务教育维持性支出的地区差异分析 以湖北省为例 J .中南财经政法大学学报，2006 ，（ 5）. 7 菲利普 J库珀 .二十一世纪的公共行政：挑战与改革 M. 北京：中国人民大学出版社，2006. 8朱坚强. 教育经济学发凡M . 北京：社会科学文献出版社，2005. 联系方式 ： 杜兴洋 武汉市武珞路 114 号中南财经政法大学公共管理学院，430073 电话：13507110974 . E-mail:duxingyang
