1、引 言 1 引 言 一、 研究背景及研究意义 反腐败是世界性的课题，打击腐败是一项系统过程，建立并完善官员财产申报制度是有效的制度保障之一。通过硬性的制度约束，将官员财产置于公众监督之下，不仅有利于及时发现腐败行为，更可以对腐败分子或意图腐败的官员在心理上形成震慑，进而淡化其腐败动机，最终有效遏制贪污腐败行为。 1766年，世界上第一部有关官员财产申报的制度出现在瑞典，其主要包含了家庭财产申报、登记和公布三方面内容。正是该制度的出现，使得瑞典公民拥有了查看从一般官员到首相的纳税清单的权力。“1883年英国议会通过了净化选举，防止腐败法，这是世界上第一部有关财产申报的法律。”【1】1978年美国
2、颁布并实施政府道德法，并依据该法案建立其政府官员财产申报制度。20世纪七八十年代，韩国、新加坡、泰国、墨西哥、俄罗斯、尼日利亚等国相继建立起官员财产申报制度以预防腐败。时至今日，作为反腐败 “利器”的财产申报制度正被越来越多的国家政府所重视。据联合国统计，目前全球已有超过100个国家和地区以不同形式立法实施财产申报制度，有些国家甚至将官员财产申报制度直接写进宪法，使官员的财产申报行为成为必须遵循的一项宪法义务。 1995年5月25日，中共中央办公厅、国务院办公厅联合发布了关于党政机关县（处）级以上领导干部收入申报的规定，这是我国第一次要求领导干部登记经济收入的廉政性规定。之后，2006年出台的
3、关于党员领导干部报告个人有关事项的规定作为重要的党内法规，目的就是要加强对党员领导干部的监督和管理，确保党员领导干部廉洁从政。2010年5月26日，中共中央办公厅、国务院办公厅联合发布了关于领导干部报告个人有关事项的规定（以下统称“新规定”），该规定的颁布实施进一步完善了我国关于领导干部报告个人有关事项的制度，为今后我国的官员财产申报制度的最终立法颁布实施奠定了基础。 【1】百度百科，官员财产申报制度http:/ 2 面对我国领导干部报告个人有关事项制度的不断完善和相关申报制度试验在我国有序地推广和执行，从相关部门获知的2010年反腐数据使我们得以保持清醒的认识：我国财产申报制度的完善还有相当
4、长一段路要走。在2010年落马的官员中，省部级官员有11人，如，内蒙古自治区政府原副主席刘卓志，中国核工业集团公司原总经理康日新，浙江省原纪委书记王华元，国家开发银行原副行长王益，天津市原常委皮黔生等。在上述腐败案件中的涉案金额均在500万元以上，有的甚至达到了千万元以上，如广东省政协原主席陈绍基收受他人财务达人民币2959余万元。如此巨额的涉案金额不是一日累积而成的，财产申报制度在如此巨额瞒报财产面前显得无所作为；如此高级别领导干部都瞒报个人财产、漠视财产申报制度，我们不敢想象那些县处级领导干部和更基层级别领导干部对财产申报制度的重视和执行情况。 领导干部的财产申报隐瞒不报现象犹如一个恶性毒
5、瘤，在威胁着我国官员财产申报制度顺利进行的同时，也慢慢地将自己的前途和家庭的幸福拖向万劫不复的深渊。随着政府信息的不断公开化，领导干部财产瞒报现象势必会曝光在大众眼前，如何维护党在人民心目中的清正廉洁形象、如何挽救那些“失足”的领导干部、如何确保我国官员财产申报制度的良好运转，认真研究、阐述和认识财产申报过程中的瞒报现象就成为了一件很重要、很紧迫的事。 二、 文献综述 财产申报制度作为一个有效预防腐败的制度性工具，一直是人们议论的重要话题。但让人奇怪的是，人们议论的多而作为一个严肃的问题深入研究的很少。无论是对传统的文书形式还是对电脑网络文献进行检索，会发现研究财产申报问题的文章少之又少。以专
6、著形式出现的第一本也是唯一的一本就是由刘明波编写的中外财产申报制度述要写在我国家庭财产报告制度实施之际。该书主要分为两部分：第一部分主要论述了财产申报制度的发展沿革、制度要件、功能定位等基本问题和我国在财产申报制度方面的探索和下一步应研究解决的若干问题；第二部分着重探讨了我国台湾和美国财产申报制度的实施情况，并对出现的问题进行了挑选和归纳分析，这些对今后我国实行财产申报制度是有一定参考价值的。 引 言 3 随着国家对财产申报制度的不断重视以及相关制度的不断出台，越来越多的学者也开始从不同的角度对财产申报制度的完善各抒己见。张云鹏博士的著作反腐败经济学从反腐败入手，着重研究了反腐败经济防范机制，
7、认为财产申报制度“从经济学角度上看，防范的预付成本不论多大，都会远远小于腐败所造成的社会负面收益。”【1】“个人财产申报制度是反腐败重要的制度措施和保证，尤其是对付那些阳光下的腐败将会起到其他措施起不到的作用。”【2】王明高博士的著作中国新世纪惩治腐败对策研究一书则从研究我国现行的领导干部财产申报入手，分析并指出当前财产申报制度可能存在的不足和隐患，提出九项应对措施。最具有创新性的是对财产申报过程中可能出现瞒报可能的借口巨额财产来源于继承遗产、接受赠遗或馈赠进行了相关的分析，这将十分有利于我国财产申报制度的完善和发展。陈明杰的探讨国家官员隐私权限制：“当公众的知政权与国家官员隐私权发生冲突时，
8、我们应该清醒地注意到国家官员在社会中的独特角色和作用，认识到公众知政权在民主政治中的意义。处理公众知政权与国家官员隐私权冲突的应然价值取向导致必然要限制国家官员隐私权。” 袁刚的官员财产申报制的意识形态障碍：“官员贪腐并无阶级之分，再先进也离不开人民的监督。因此，防止权力的滥用要如防洪水猛兽，防官要如防贼。如此，在中国推行官员财产申报制度并立法，将会极大地冲击某些僵化的意识形态，可视为一项具有重大意义的政治改革。” 当然，对我国财产申报制度关注最多的是众多学者们通过与国外财产申报制度的比较后，以期刊和论文的形式发表并进行探讨的。比如：沈瑞英的财产申报制度的经验借鉴与有效构建：“通过对世界各国公
9、职人员财产申报制度法制化的考察与审视，可以得出以下经验供我国借鉴。一是政府领导人的决心和能力对实施财产申报制度起着关键作用。二是财产申报制度必须列入国家立法层面，树立法律权威性。三是对违反财产申报制度者，不论是总统还是世界名人都绝不手软，一律依法严厉惩罚。” 曹贵宝、刘宏勋和刘书增的加美韩新等国家和地区财产申报制度及经验的借鉴与启示：“加美韩新之所以能够获得成功，其根本的原因在于：1.政府的强硬态度。政府的核心领导集团具有极其强硬的绝不含糊妥协的反贪拒贿的廉政态度2.廉政的强力他律性。政府制定针【1】张云鹏：反腐败经济学，北京，社会科学文献出版社，2009年，第287页 【2】张云鹏：反腐败经
10、济学，北京，社会科学文献出版社，2009年，第283页 我国领导干部财产瞒报行为的研究 4 锋相对的配套法规，形成廉政强力无比的他律法网。3.公民的廉洁自律性。政府高度关注进行广泛持久的反贪官反行贿反受贿的国民道德伦理教育，在整个社会弘扬及实现公民的廉洁自律。” 然而，伴随着官员财产瞒报问题的日益严重却鲜有对此的专门研究，我国的官员财产申报制度面临成为一纸空文的危险。本文正是从财产瞒报问题入手，通过分析瞒报问题并试图找到相应的对策，从根本上解决我国官员财产申报问题的执行力难问题，完善并确保制度的有序进行。 三、 研究思路及研究方法 财产申报制度是腐败的“天然消毒剂”，而财产瞒报行为则是财产申报
11、制度身上存在的“顽疾”，如何解决好财产瞒报问题将直接影响到财产申报制度的进展。由于领导干部财产瞒报问题源于财产申报制度本身的不完善，本文以财产申报制度为出发点，通过对财产瞒报行为的分析，比较分析并借鉴国外在官员财产申报过程中如何应对财产瞒报问题的成熟经验，结合当前我国官员财产申报规定及相关制度存在的不足之处和缺失，提出合理的应对措施以解决财产瞒报问题。 本文将采用文献分析法、比较分析法等途径进行研究分析。 （一）文献分析法：参酌国内、外有关预防和惩治贪污腐败行为的议题资料，以及我国财产申报相关规定的书籍、期刊、论文等文献资料，结合我国当前官员财产申报过程中存在的瞒报问题进行研究，进而为完善并最
12、终形成我国官员财产申报制度扫清障碍。 （二）比较分析法：列举我国台湾、美国等的财产申报法令规范内容，与我国现有财产申报规定进行比较，取长补短，结合我国实际国情提出相应措施以针对官员财产瞒报情况。 四、 创新之处 本文的创新之处在于视角新颖。当前我国官员财产申报制度仍处于摸索阶段，距离最终成熟的制度形成仍有很长路要走。面对众多诸如意识形态、理论和实践经验的缺乏等阻碍因素，国内众多学者多是比较分析国外官员财产申报制度后依据中国国情从宏观上把握和处理我国官员财产申报制度的完善。而本文则从引 言 5 财产申报的对立面财产瞒报入手，直面这个最直接、最根本的阻碍因素，从微观上分析我国官员财产申报制度完善的
13、问题。 第一章 财产瞒报行为的概述 7 第一章 财产瞒报行为的概述 一、 财产瞒报行为的含义 财产瞒报行为是指行政人员在财产申报过程中，由于其对申报义务存在模糊认识，抱有侥幸心理，故意回避重要问题和个人重大事项从而达到隐瞒事实的一种违纪行为。财产瞒报行为广义上包括不如实申报和隐瞒财产故意不申报两类，狭义上指申报人上报资料与其实际情况不符。 （一） 财产瞒报行为产生的直接因素 财产瞒报行为的出现表面上由于财产申报人的主观故意隐瞒造成，从深层解析我们发现造成瞒报问题的根本原因在于财产上报者与受理机构之间的信息不对称【1】。 （二） 财产瞒报行为的特征 由于财产瞒报目前尚未属于犯罪行为，为便于理解加
14、深记忆，以下我们将参照犯罪构成要件，即主体方面、客体方面、主观方面和客观方面，对财产瞒报的特征进行分析： 1.主体方面：2010年中央颁布的最新的关于领导干部报告个人有关事项的规定中第二条明确指出哪些人具有申报财产的义务。“（一）各级党的机关、人大机关、行政机关、政协机关、审判机关、检察机关、民主党派机关中县处级副职以上（含县处级副职，下同）的干部；（二）人民团体、事业单位中相当于县处级副职以上的干部；（三）大型、特大型国有独资企业、国有控股企业（含国有独资金融企业和国有控股金融企业）的中层以上领导人员和中型国有独资企业、国有控股企业（含国有独资金融企业和国有控股金融企业）的领导班子成员。副调
15、研员以上非领导职务的干部和已退出现职、但尚未办理退（离）休手续的干【1】信息不对称，使现实生活中腐败官吏可以暂时用假象骗取信任，进而以权谋私。财产瞒报正是由于申报人上报的资料是监察机关所不能完全掌握这样的不对称而产生的。 我国领导干部财产瞒报行为的研究 8 部”【1】结合规定，我们可以得出财产瞒报主体：未如实按照财产申报规定上报其真实信息的国家工作人员和国有企业的领导干部。 2.客体方面：财产瞒报发生之后，直接损害到财产申报制度的权威和执行，侵犯的是监督机关和公众对国家行政人员的监督权和知情权。当形成一种现象时将会使得财产申报制度面临失效的境地，影响到民众对政府的执政信心。 3.主观方面：财产
16、瞒报的主观方面是直接故意，即明知道违反财产申报制度，却找不到正当理由而瞒报其财产信息。上述所指的直接故意我们可以从主观不情愿和被迫隐瞒两方面进行分析理解。 首先是主观不情愿。之所以出现存在这样的主观不情愿，主要是由申报人员主观意识所致，他们对财产上报是持有抵触心理的，不愿意将自己的私有信息告之他人的。 从古至今，“官本位”一词时刻与官员紧密不离。以官为本，一切为了做官；官贵民贱，官治民并受供养，民受官治并供养官；官有特权，礼不下庶人，刑不上大夫；官有威风，高高在上，横行霸道；官是一个权威高于社会之上的阶层。正是由于如此思想的作祟，使得本应履行财产上报义务的人员怀着“区区一介草民何由过问父母官”
17、的谬论，无视法律的规定和权威，无视民众迫切了解其“代理人”相关信息的期望， 最终做出隐瞒财产信息的行径。 官员的个人“隐私权”是他们抵触财产申报的最有利借口。由于中国人“低调”“不露富”的历史文化传统影响，再加上西方“隐私权”被人们越来越熟知，面对财产申报制度这一新鲜制度，一时难以让其适应将个人财产公之于众的做法，于是“隐私权”就成为他们手中抵触财产申报制度的借口。 其次是被迫隐瞒。由于申报人员在职期间贪污腐败累积的不义之财不能公开化，出于逃脱组织的纪律处分和法律的责任追究考虑，瞒报人员一边怀着侥幸的心理，一边铤身走险、无视国家的相关规定隐瞒其真实财产状况。在这种情况下，已经不是瞒报人情愿不情
18、愿的问题，正是之前所犯的错误逼迫其走上违法违纪的道路。 4.客观方面：主要指身负财产申报义务的国家工作人员刻意隐瞒其真实的财【1】关于领导干部报告个人有关事项的规定编写组：关于领导干部报告个人有关事项的规定，北京，中国方正出版社，2010年,第3页 第一章 财产瞒报行为的概述 9 产信息状况。具体指符合财产申报范围的国家工作人员和国有企业的领导干部在财产申报过程中只报组织了解的，不报组织部掌握的；只报显性的，不报隐性的；只报自己在工作和事务上能摆上台面的，不报个人和家庭成员可能游离于监督之外的信息，造成避重就轻、报告不全面、应报告而未报告的“瞒报”情形。 二、 以我国为例分析财产瞒报行为产生的
19、背景 财产瞒报行为是财产申报制度【1】完善进程中所必须面对和解决的难题，二者之间是必然的因果联系。正是由于财产申报制度的出现才使得财产瞒报行为被人们所关注和研究，财产瞒报行为实质上是财产申报制度发展过程中衍生出的“顽疾”。财产申报制度作为反腐败的一项重要措施，为许多国家和地区所认可。我国首次关注财产申报制度是在1988年，国务院监察部联合法制局对我国财产申报制度进行论证并起草了国家行政工作人员报告财产和收入的规定草案。虽然由于各种主客观原因该项工作并未延续下去，但该草案的框架和内容仍具有很大的参考价值，该草案的出现预示着财产申报制度这把反腐“利器”正式进入到中国行政监察视野之中。1995年5月
20、25日，中共中央办公厅、国务院办公厅联合发布了关于党政机关县（处）级以上领导干部收入申报的规定，这是我国第一次要求领导干部登记经济收入的廉政性规定。之后，2006年出台的关于党员领导干部报告个人有关事项的规定作为重要的党内法规颁布实施，对加强党员领导干部的管理和监督，促进党员领导干部廉洁从政起到十分重要的意义。2010年5月26日，中共中央办公厅、国务院办公厅联合发布了关于领导干部报告个人有关事项的规定，新规定进一步完善了我国现有的领导干部上报其个人事项的制度，为正式推出我国的财产申报制度奠定了基础。 伴随着我国官员财产申报规定（在我国财产申报制度尚未正式立法）的不断完善，各地纷纷依据已有的规
21、定出台相应的官员财产申报措施。2009年1月1日，新疆阿勒泰地区带头试水官员财产申报制度。 2月17日，阿勒泰廉政网上公开了参加首次官员财产申报的1054名领导干部财产申报情况，这些官员中其中包括现任和退休3年以内的正、副县级干部；在公检法系统、工商税务部门中【1】财产申报制度（Properties Declaration System），即法定范围内的公职人员依照法定的期限和方式，向有关机关申报法定范围内的财产并接受有关机关监督，以证明其在职期间所有经济收入合法的一种检查制度。 我国领导干部财产瞒报行为的研究 10 掌握有实权的科级干部。在公示的内容中主要涉及的是工资、奖金、津贴及福利。同年
22、，浙江省慈溪市推行的“廉情公示”则相比较新疆阿勒泰地区更具体化、更前进了一步。“公示”将不再局限于薪金、奖金之类的数字，其创新的包括了官员的房产、汽车等财产，以及配偶和子女工作（求学）、名下房产等情况。截至2009年底，我国已有新疆阿勒泰、浙江慈溪、四川高县、上海浦东、湖南浏阳和湘潭所辖的湘乡、重庆市以及宁夏银川等八地区先后试水财产申报制度。2011年1月，广东省十届纪委五次全会提出将选择部分地区单位开展财产申报试点工作，研究出台公职人员接受礼品制度。 “据统计，2006至2008年，全国县处级以上领导干部共2629135人次报告了个人有关事项，三年平均占同期应报告领导干部总人次的99.85%
23、，报告人次逐年增加，填报内容不断规范。”【1】伴随着财产申报制度在我国的不断推行和完善，乐观的人对财产申报制度克制腐败现象充满了信心，但一组反腐败数据使得人们重新认识到财产申报制度的最终完善出台还需要解决一个重要的问题隐瞒上报问题。 数据之一：腐败金额巨大。 2009年5月，广东省纪委根据群众举报，对广东省茂名市原市委常委、常务副市长杨光亮涉嫌违纪违法问题进行调查，“基本查明其家庭有银行存款约6500万元，多处房产，债券、基金、股票价值1300多万元。”【2】原四川省宜宾市副市长陈光礼在位期间，利用职务之便先后收受11个单位或个人赠送的“人民币2222万元、美金10万元、港币10万元以及价值1
24、03万元的越野车一辆。”【3】数据之二：涉案官员位高权重。 据悉，2010年因贪污腐败而落马的行政官员中，省部级官员有11人，如，内蒙古自治区政府原副主席刘卓志，中国核工业集团公司原总经理康日新，浙江省原纪委书记王华元，国家开发银行原副行长王益，天津市原常委皮黔生等。 2011年新年伊始，伴随着“春运”载客量又创历史新高，中纪委却传出了原铁道部部长、党组书记刘志军收受贿赂严重违纪的消息，仅高铁设备采购过程中【1】中央纪委法规室：关于领导干部报告个人有关事项的规定学习问答，北京，中国方正出版社，2010年，第28页 【2】http:/ 【3】http:/ 第一章 财产瞒报行为的概述 11 收受的
25、贿赂预计可达8.22亿元。 数据之三：2008年2010年查处的有关领导干部的案件。 2008年，全国各级纪检监察机关立案14.3万起，结案14.4万件，处分15.1万人，其中，县处级以上干部4960人（移送司法机关801人）。【1】2009年，全国各级纪检监察机关立案115420件，结案101893件，处分106626人。在重点查处的领导机关和领导干部的腐败案件中，处分县处级以上干部3743人，移送司法机关的县处级以上干部764人。【2】2010年，全国纪检监察机关严肃查办发生在领导机关和领导干部中的案件中，处分县处级以上干部5098人，移送司法机关的县处级以上干部804人。【3】从之前获得
26、的我国领导干部财产申报日趋完善，再对比上述的数据，我们很轻易就能得出某些领导干部在财产申报制度面前是当面一套、背地里另一套的。至少，在上述那些落马官员的财产申报表中，他们完完全全地将一部分灰色收入隐瞒，毕竟如此巨额的涉案金额不是一日累积而成的。“千里之堤溃于蚁穴”，财产瞒报犹如那小小的蚁穴，一日不解决就时刻威胁着财产申报制度在我国的健康前行。 三、 财产瞒报行为所造成的负面影响 首先，财产瞒报带来的最直接不利影响就是增加组织对国家工作人员监督管理的难度。历史经验告诉我们，相对于在政治、道德等方面出现的违背社会规范的现象，领导干部在经济方面犯的错误显然更多一点。而违反法律和制度规定侵犯或收受的贿
27、赂，除了极少部分直接被挥霍以外，一般都要沉淀为当事人的家庭财产。我们知道，财产申报制度设计初衷就是通过申报人向相关单位提供其家庭财产信息，确保组织对其工作、经济和生活等方面的准确掌握，以方便上级对其进行经济监督的。倘若财产瞒报当事人提供的是虚假信息，那么作为监督管理的组织就无法从财产申报这条途径上掌握上报人的真实信息，即使怀疑其存在经济或其他方面的问题，也只得求助于别的手段进行判定，监管的工作量和难度势必大大提高。 【1】http:/ 【2】 http:/ 【3】 http:/ 我国领导干部财产瞒报行为的研究 12 其次，财产瞒报使先前存在某些问题的国家工作人员陷入到用“谎言弥补谎言”的深渊，
28、失去自纠自查、悔过自新的机会。财产申报制度对于清廉的申报个人来说就像一座“警钟”，时刻提醒不要因一时贪念而走上歧途，因为在财产申报制度面前，那些不义之财是无处藏身的；对于那些已经出现问题的申报人来说，财产申报制度的出台恰好给了他们一个悔过自新的机会。综观近几年我国试水财产申报制度的地区，在推出财产申报制度的同时都设立了退赃公开账号，这样做为的就是挽救那些想悔过自新的有贪污受贿犯罪行为的干部，给他们提供一个重新做人的机会。然而，侥幸心理蒙蔽了他们的双眼，隐瞒财产拒不上报使得他们越来越偏离轨道，仅剩的一根悔过自新的“救命稻草”也被无情挥霍，伴随着一次次财产申报的是“新的谎言来圆旧的谎言”，最终迎接
29、他们的必将是法律的制裁。 再次，财产瞒报行为的出现将严重威胁财产申报制度的成败与否。财产申报的重点和难点都在于如何确保申报人能够自愿地、完全地将其财产呈现到社会公众面前。财产瞒报恰恰与制度设计初衷背道而驰，瞒报人刻意隐瞒其真实的财产状况，这实际上已经从根本上破坏了财产申报制度的“生存根基”，即使其他方面都运转良好也难以挽回制度失效的命运，最终财产申报制度面临的结局必然是一纸空文。 最后，财产瞒报现象将严重影响政府反腐倡廉的形象，动摇民众对政府的执政信心。每一个朝代、帝国的衰亡都是从政府的腐败开始的，作为现今社会“未雨绸缪”表现的财产申报制度，其出现就宣示着政府根治腐败现象的一种决心。将公职道德
30、制定成具有强制性的规定，使政府公职人员向社会公示其财产收入情况，是维护责任政府形象，争取民众信任的表现。既然政府有如此决心和魄力不惜通过“晒家底”的方式约束其工作人员而远离腐败，那么身为财产申报制度主体的国家公职人员，他们有绝对的义务履行财产申报制度的要求。然而，财产瞒报现象的出现势必影响公众对财产申报制度的认知度，使得民众怀疑政府反腐倡廉的诚意，严重影响民众对反腐败的社会监督积极性。长此以往，势必给国家、公众利益造成难以估量的损失，势必影响政府在公众面前的威信和清廉形象，给政府带来公众对其支持率下降的不良后果，最终影响政府的执政稳定。 第一章 财产瞒报行为的概述 13 四、 对是否存在故意财
31、产瞒报行为的几种认定 官员的财产申报虽然是强制性的，但填写却是由公职人员自己完成并上报的。这就出现一个官员是否故意财产瞒报的问题，包括做出虚假申报和隐瞒财产故意不申报等问题。对那些疑似存在问题的申报人员进行财产申报状况调查时，他们往往借各式各样的借口推脱其故意隐瞒财产的事实。如何有效地发现并揭露存在漏报、瞒报的财产申报，是考验财产申报制度成败的关键。以下我们将着重关注几种财产瞒报的借口，并以此展开讨论以界定是否有意瞒报财产。 借口一：“忘记”上报部分财产。 “忘记是记忆中的一种特殊功能。人类的感觉器官接收到的信息非常多，而忘记使得人们只保留重要的、相关的信息。”【1】身为国家公职人员的申报人，
32、平日要经常处理大量的信息和资料，身心经常处在高度紧张和疲惫当中，“忘记”某些东西似乎也情有可原，我们不完全否认一部分财产申报人的“忘记”的真实可信性。但我们完全有理由相信，财产申报过程中有些人可能会在瞒报暴露后以“忘记”作为理由来搪塞责任，因为他们深知“故意不申报”与“真的忘记了”在法律后果上是不一样的，面临的惩罚程度也是不同的。在这里，我们要提醒那些试图钻空子搪塞责任的申报者，财产申报或许只看重一个结果，也就是说财产申报一般只是管你有没有报一笔财产，没有申报，就要依照申报规定给予处分。因此，对于那些“忘记”申报的人员，财产申报受理机构应立即介入并迅速展开调查。对借“忘记”为由“故意瞒报财产”
33、的认定，我国台湾地区的做法是：（1）由受理申报的机构来认定。台湾执法机构认为，一个人如果申报的财产有一半是假的，似乎很难说他不是故意的；如果有人遗漏申报价值数千万的财产，则应该说是必然故意的。（2）由申报人举证。申报人自己来证明并非故意，即凡是申报不实者均认定是故意不申报。凡是申报者不能合理说明申报“真的忘记了”，就应当认定是故意不申报。 对认定“忘记”申报财产是否是故意行为，关键在于认定程序是否具体化、标准化和制度化。也就是说，要明确一些具体的杠杠， 并把这些杠杠明确告诉申报人。比如，如果未申报的是一笔劳务收入，那么就可以参照工资标准制定“故意不申报”的标准。假如你在单位每月杂七杂八所有收入
34、是2000元，而你在单【1】 百度百科，忘记：http:/ 我国领导干部财产瞒报行为的研究 14 位外有了一笔超过两倍月收入即4000元以上的劳务收入，而你在每年一次的财产申报中对这笔4000元以上的劳务收入又没有申报，那么无论你怎样解释，都应当认证它属于“故意不申报”，而不是“真的忘记了”，要按照故意不申报给予处理。在党纪政纪的处理上，不能是一般的批评教育，要提高党纪和政纪处分的档次，对于那些累计多次故意不申报的行为，或者一次故意不申报数额较大的行为，或在多项财产项目上作虚假申报的行为，必须按照相应的职务违纪处罚措施给予严厉的处理。 借口二：瞒报财产来源于借贷或保管关系，不在申报范围之内。
35、在认定财产申报人是否存在故意隐瞒财产状况的过程中，往往会遇到上报人将实际拥有的财产辩解为向他人借入或替他人保管，以此达到隐瞒真实财产状况的目的。无论是出于借贷关系或是保管关系，其上报财产的真实性、有效性都将不确定。就此问题，为了确认申报人辩解的真实可靠性，需要财产申报监察部门应着重注意以下几点：第一，对疑似存在故意瞒报财产的上报人员，监察部门要结合已掌握的证据分析判断申报人借入或者代他人保管财物的可能与必要性，对于根本不存在借入必要性的上报人进行全面仔细的调查，以判定瞒报、漏报财产的归属性问题。第二，我国民法通则第56条规定：“当事人对自己提出的主张有责任提供证据”，意味着无论是借贷或保管关系
36、都必须出示相应的凭证以证明其真实性。因此，监察部门责令申报人以及由申报人提出的出借人或委托人提供相应的借贷或保管证据。如果申报人和申报人提供的出借人、委托人能提供真实合法的证据，就确认其借贷关系或保管关系成立；否则，结合调查材料推定这些瞒报、漏报财产为申报人所有，那么，申报人存在故意隐瞒财产的责任。 然而，上述申报人和申报人提供的出借人、委托人串通伪造证据也可能在认定是否故意瞒报财产问题上设置障碍。在中国传统的“宗亲相护”、“江湖义气”观念的影响下，串通一气作伪证的现象实在是屡见不鲜。面对这种“铤身而出串通伪证”的现象，我国刑法第305条规定：“对在执法机关调查中“故意作虚假证明”的，处3年以
37、下有期徒刑或者拘役；情节严重的，处3年以上7年以下有期徒刑。”从这条规定上看，如果某人为财产瞒报人出具假证，那他将面临刑事处罚。一旦申报人提供的出借人、委托人被查实确实存在串通作假，那么申报人将难免故意财产瞒报的处罚。 第一章 财产瞒报行为的概述 15 借口三：瞒报财产部分属于继承遗产、接受遗赠，不在申报范围之内。 2010年我国最新实施的关于领导干部报告个人有关事项的规定第四条中规定：“领导干部应当报告下列收入、房产、投资等事项：（一）本人的工资及各类奖金、津贴、补贴等；（二）本人从事讲学、写作、咨询、审稿、书画等劳务所得；（三）本人、配偶、共同生活的子女的房产情况；（四）本人、配偶、共同生
38、活的子女投资或者以其他方式持有有价证券、股票（包括股权激励）、期货、基金、投资型保险以及其他金融理财产品的情况；（五）配偶、共同生活的子女投资非上市公司、企业的情况；（六）配偶、共同生活的子女注册个体工商户、个人独资企业或者合伙企业的情况。”【1】从上述申报范围我们并未找到继承遗产、接受遗赠一项，而这也给试图瞒报其真实财产的申报人以可乘之机。这一借口着实给认定是否故意财产瞒报增加了难度。因为：一是核实申报人所获得财产是否系遗产的难度极大。对于存在遗嘱关系的调查尚属容易，倘若如申报人提出的瞒报财产系去世亲朋好友口头赠遗，无法核实其证据线索的真实性。二是境外或国内赠与财产的人员联系方式变更，使得核
39、实财产情况难度增大。对于财产申报人所提出财产赠与人联系方式，由于是第三方联系方式变更，核实线索因此而中断。 针对上述问题，有学者质疑财产申报人的瞒报动机，认为:第一，不合常理。无论是遗产继承或是他人赠与的巨额财产一般应有书面字据，至少存在第三方作为证人予以证明；第二，不合常情。遗产赠遗或他人赠与财产本身就表明赠与人与获赠与人之间存在着非常密切的关系，这是人之常情。但获赠人却提供不出联系的具体办法，查找不到赠与人，这显然是违背了社会的一般人情规律。对于这种不合常理、常情的行为，财产申报监察部门应加大核查力度，弄清申报人对财产瞒报的真实动机。 因此，在认定申报人瞒报的财产是否为继承遗产、接受遗赠，
40、是否存在故意财产瞒报情况，我们认为应从以下几方面入手：第一，对于申报人提出的证据线索，须能经过相关监察机关调查、核实后才能被采纳。如果不能被核实为真，则认定该财产申报人存在故意瞒报财产的违纪行为。第二，对于申报人提出的遗赠人去世或者在境内外失去联系的，应由申报人再提供其他能联系到遗赠人或赠与【1】关于领导干部报告个人有关事项的规定编写组：关于领导干部报告个人有关事项的规定，北京，中国方正出版社，2010年,第5页 我国领导干部财产瞒报行为的研究 16 人亲友的联系方式，尽可能从其亲友口中了解情况，以便查明其有无可能遗赠或赠与申报人财产。如果找寻不到则按照上述第一条不能核实为真处理；找寻到相关人
41、了解情况后证实并未如申报人所提到的继承遗产、接受遗赠，则认定该财产申报人存在故意瞒报财产的违纪行为。第三，从财产申报人的为人处事、言语行动可信度、有无欺诈情形等方面入手对其人品性格进行调查。虽然这些并不能作为认定是否故意财产瞒报的依据，但可以从侧面反映该申报人的诚信度是否足够证明其清白，进而监察部门可以进一步深入调查。 第二章 中外国家和地区应对财产瞒报行为的措施 17 第二章 中外国家和地区应对财产瞒报行为的措施 一、 我国台湾地区应对财产瞒报行为的措施 自二十世纪六、七十年代以来，我国台湾地区经济开始呈现高速增长之势，进入“腾飞”阶段。伴随着经济的高速发展，官商勾结、官员贪渎之风愈演愈烈。
42、面对这种形势，台湾当局不得不做出努力，提出种种反贪办法。1993年6月15日，台湾“立法院”三读通过公职人员财产申报法，标志其反腐反贪进入到新的历史时期，官员财产申报制度正式推广实施。同年，8月20日发布的公职人员财产申报法实施细则、公职人员财产申报资料审核及查阅办法，标志着台湾官员财产申报制度配套制度的进一步健全。正如财产申报法第一条所说，制定这个法律目的就是“为端正政风，确立公职人员清廉之作为，建立公职人员利害事件之规范。” 财产申报虽然是强制性的，但填写却是由公职人员自己填写的。这就有一个如何发现财产瞒报行为的问题。如何有效地发现并揭露部分官员的财产瞒报行为，是考验财产申报制度成功的关键
43、。在针对财产瞒报行为的问题方面，台湾地区从以下几方面展开工作： (一) 财产申报资料公示阶段 台湾地区公职人员财产申报法中第六条明文规定：“受理申报机关（构）于收受申报45日内，应将申报资料审核、汇整列册，供人查阅。县（市）级以上公职候选人之申报机关（构）应于收受申报10日内予以审核汇整列册，供人查阅。总统、副总统、行政、立法、司法、考试、监察各院院长、副院长、政务官、立法委员、国民大会代表、监察委员、省（市）议员、县（市）长等人员之申报资料，并应定期刊登政府公报。”该阶段与其他国家和地区所颁布的财产申报制度一样，并无多大区别，但如果缺少公示阶段，那么对财产瞒报的质疑和调查将无从入手，官员上报
44、资料是否属实仍不得而知。 我国领导干部财产瞒报行为的研究 18 (二) 财产申报资料“查”“阅”阶段 “查”“阅”分为 “抽查”和公众非正式的“查阅”。 第一，官方正式的抽查。在我国台湾地区，其负责公职人员财产申报主要有三个机构：监察院、各单位的政风室和各级选举委员会。这些受理申报机关的职责之一就是抽取一定比例的申报材料进行分析，以鉴其资料是否属实。1993年台湾实行财产申报法后，按照分别受理的规定，“监察院”受理了2000多份，抽查了3%，即69份。在这2000多份申报中，有800多份按规定进行公开。“法务部”（“法务部”是财产申报法的制订单位，也是受理和监督执行的单位）各政风机构受理的是“
45、监察院”的10倍，共有22000多人，如果再加上公职人员的配偶、子女，约80000人；其中，对被怀疑可能有问题的申报材料进行了查核，共查了300多份。对于这些抽查结果，台湾报纸进行了报导：“监察院”抽查结果中，有97%的人被认为不确实，在69分申报资料中，只有两件是确实申报。台湾一些人士认为，“监察院”等抽查的比例太低，财产申报的受理机关（包括“法务部”）应当按不低于5%的比例，对申报资料进行抽查。 第二，公众非正式的查阅，也可称其民众监督。有的人认为，受理申报的机构抽查得再多，也是人力有限，再加上程序繁杂，涉及部门多，人力物力将难以应付。因此，一些学者建议，所有的申报资料都应当向民众公开，接
46、受民众的监督。民众通过了解申报的财产，可以进行举报，甚至新闻单位可以调查。为了便于民众监督查阅，作为公职人员财产申报法的配套法案公职人员财产申报资料审核及查阅办法在1993年8月20日正式实行。文中第十三条规定：“查阅申报人申报之财产资料者，应填具申请书向受理申报机关（构）申请，受理申报机关（构）非有正当理由，不得拒绝。前项申请查阅之人，以中华民国国民年满二十岁者为限。”该法的实行为民间举报有“问题”的公职人员提供便利，大大挤压了财产瞒报的生存空间。 (三) 疑似财产瞒报的调查和认证阶段 对于疑似财产瞒报的唯一处理办法就是调查。受理申报的机关如果认为某申报不实，存在瞒报的可能性，有权向该财产所
47、在地的机关（比如地政所、税务所）、团体或个人（主要是与申报人有联系的个人）进行查询，受查询者有据实说明的第二章 中外国家和地区应对财产瞒报行为的措施 19 义务。此外，受理申报的承办机关进行疑似财产瞒报调查，需要其他机关配合时，其他机关非有正当理由不得推脱、拒绝合作调查。比如说，对于土地财产不实申报的，向地政机构申请调查；对股票申报不实的，向证管会申请调查；对存款部分，向银行部门去申请调查。 对“故意财产瞒报”的确认。对财产申报部分的财产真实性需要调查；调查完后，对被查出来的未报财产，还有一个如何确定是故意不申报，还是“真的忘记了”。因为“故意申报不实”和“真的忘记了”在法律后果上是不一样的，
48、就是处罚程度不一样。为了防止一些人以“真的忘记了”来搪塞责任，需要对“故意申报不实”进行确认。那么，由谁来举证和认定呢？台湾人士认为：（1）由受理申报的机构来认定。这样做，“自由心证”的范围就比较大。这就要有一些具体的标准。台湾执法机构认为，一个人如果申报的财产有一半是假的，似乎很难说他不是故意的；如果有人遗漏申报价值数千万的财产，则应该说是必然故意的。（2）由申报人举证。申报人自己来证明并非故意，即凡是申报不实者均认定是故意不申报。凡是申报者不能合理说明申报“真的忘记了”，就应当认定是故意不申报。 (四) 对财产瞒报责任人的处罚 对于财产瞒报责任人处罚，公职人员财产申报法第十一条明文规定：“公职人员明知应依规定申报，无正当理由不为申报，处新台币6万元以上30万元以下罚款。其故意申报不实者亦同。第二条第一项第一款至第四款、第八款及第九款所列公职人员受前项处罚者，公告其姓名。公职人员受第一项处罚后，经受理申报机关（构）通知限期申报或补正，无正当理由仍未申报或补正者，处一年以下有期徒刑、刑拘或科新台币10万元以上50万元以下罚金。” 二、 美国应对
