1、 山西财经大学 学位论文版权使用授权书 本学位论文作者完全了解学校有关保管、使用学位论 文的规定，同意学校保留并向国家有关部门或机构送交论文的复印件和电子版，允许论文被查阅和借阅。本人授权山西财经大学可以将本学位论文的全部或部分内容编入有关数据库进行检索，可以采用影印、缩印或扫描等复制手段保存和汇编本学位论文。 本学位论文属于保密，不保密。在 年解密后适用本授权书。 （请在以上方框内打“”） 学位论文作者签名： 指导教师签名： 日期： 年 月 日 日期： 年 月 日 我国城市生活垃圾污染防治的法律对策研究 1 引言 长期以来，由于我国强调发展经济与保护环境并行 ，实际上 是以牺牲 环境 为代价
2、的。 我国的生活垃圾日益 剧增，目前我国每年产生上亿吨垃圾，垃圾已给我们的生活带来了不容小视的环境污染问题。生活垃圾污染土壤、水源、空气，甚至危害人类的身体健康。而我国垃圾处理方法还是以传统的填埋为主，抢占了我国的大量 土地，也不符合循环经济的原则与要求。 从我国城市生活垃圾污染防治立法的历史发展 来看，体系还不完善，所以要结合分析国外城市生活垃圾污染防治立法与管理实践的先进经验，探讨我国城市生活垃圾污染防治立法存在的许多问题。我国的城市生活垃圾污染防治立法体系己大致形成：整个法律体系以宪法中关于环境保护的法律规定为基础，包 含了环境保护基本法即中华人民共和国环境保护法、单行性立 法、行政法规
3、和地方性法规以及其他法律文件中有关城市生活垃圾的相关规定。但是关于某一方面的单行立法的发展，远远不及西方发达国家 走得更为深远 。 我国城市生活垃圾污染防治的法律对策研究 2 1 概 述 1.1 生活垃圾 中华人民共和国固体废物污染环境防治法 中规定：生活垃圾，是指在日常生活中或者为日常生活提供服务的活动中产生的固体废物以及法律、行政法规规定视为生活垃圾的固体废物。 城市生活垃圾属于一般 性 废物 ， 包含种类极多， 包括居民生活 中 、商业 日常经营 活动 中、市政 建设 改造维修 、机关办公 中 和其他非工业生产活动等产生的生活垃圾、 排泄物、废纸、废包装物 、废旧物品、 各种 废旧材料、
4、园林残 枝残叶 、建筑垃圾和工业活动中产生的 非工业固体废物。 1.2 城市生活垃圾的危害 1.2.1 污染土壤 长期以 来，我国许多地区的生活垃 圾都集中堆放在城市郊区 ， 挤占了大量土地， 造成了土地的浪费。不仅如此 ，垃圾对土地的污染问题也越来越突出，集中表现在 : 生活 垃圾 中 所含的有害物质会破坏土壤结构和土质 。 例如 将废电池 等随意丢放，其中含有的重金属元素 会形成 污染源，破坏土壤结构， 影响土质 ， 使 土地不能耕种。 而且一旦这些金属元素被植物 、农作物 吸收， 这样的农作物 长期被人类食用。 最终产生的富集效应也会 危害人类健康。 堆放的垃圾经过长时间的日晒雨淋会产生
5、 出 一些 液态 物质 ， 这些 物质 中包含的致癌 致病 物以及其它污染物高达 80 多种。 1.2.2 污染水体 把垃圾直接倾倒于河流、 湖泊、海洋等水源中 是一种 垃圾处理方法。 这种处理方法造成严重的环境污染。 垃圾未经处理进入水体后， 直接影响水生动植物的生存环境，造成水质 严重 下降、 水域面积减少等 恶劣影响 ， 而且这种水质污染是很难治理的。 有些城市的护城河就是因为垃圾的污染发出恶臭 味 ， 水体颜色变黑 。 有些 垃圾堆放场 产生的污染物随地表流入附近水体，污染地表水，继而污染周围地下水， 造成严重的水源污染。 我国城市生活垃圾污染防治的法律对策研究 3 1.2.3 污染空
6、 气 垃圾 在填埋场或郊外长时间的自然露天堆放，经过太阳照射，下雨淋湿慢慢产生许多异味和气体。异味会招来大量蚊蝇围绕，而气体中含有大量有毒有害物 质，影响 人体健康 。还有些垃圾分解出的气体是易燃易爆气体，容易引发危险事件发生。 1.3 生活垃圾的回收再利用价值 回收是指生活垃圾中有用物质的收集、加工、销售和 再利用。 垃圾 是放错位置的资源，这 在全世界 已是公认的事实。 垃圾中的 纸张、塑料、有色金属（铝、铜、铅等 ） 、 废铁、 大块玻璃 、木材、碎棉布、废旧电子仪器 、废旧家用电器等是回收利用的重点。 回收 废纸张是城市垃圾 循环 利用中重要的一项工作 。 中国每年生产约 4000 万
7、吨 纸和纸板， 其中一半的造纸原料是 利用 废纸 张。在造纸所用的废纸中，进口的 美国废纸约占 2/3，中国的回收废纸占 1/3。因此废纸回收对中国纸业 发展具有积极意义 。 废铁、废有色金属稍稍 经加工就能再 重复 利用，所有塑料都可回收利用，用途广泛。有些垃圾是合成材料，经过设备分离后，归类利用，提高了利用价值。 一些垃圾经过高温消毒、微生物发酵、生化处理、烘干等多道工序 后，可以加工成动物饲料， 还可被制成有机复合肥，甚至还可以用来生产肥皂。 回收有利于 保 护环境、节约资源，提高经济效益 ：首先， 回收的物质经过 提炼 加工可以再利用， 再利用的经济成本较低。 通过回收再生资源，可以提
8、高资源利用率， 保护 了原生资源。 其 次， 随着生活垃圾 中有用物质的 大量 回 收 再利用 ， 减少了 原本 需要进行收集处理的生活垃圾 的数量 。减少了污染源，减轻了环卫部门的工作量， 降低垃圾 的处理 成本 ， 保护了环境。 1.4 我国生活垃圾污染的现状 1.4.1 城市生活垃圾呈现的特点 数量 较大 。随着 社会 生产生活水平的明显提高 ，商品消费 数 量不断增加，再加上居民环保意识的漠视 以及长期生活习惯的影响 ，致使 大量 产品 外 包装袋、一次性方便碗筷、各 种 塑料袋被大量使用，城市垃圾 产生量快速增长。 王飞 .城市垃圾：可再生资源 .知识就是力量 .2006.(04).
9、P5-6. 我国城市生活垃圾污染防治的法律对策研究 4 种类变化大。科技的 发展改变了人们的生活 方式 ，同时使城市生活垃圾的种类呈现多样化， 各种各样的垃圾大量产生。 废旧家 用 电 器 和大件 废 弃物开始越来越多的出现在丢弃的 垃圾中，给垃圾处理带来更大的挑战 和难度 。 1.4.2 我国对生活垃圾的处理方式 对垃圾的处理，我国各省因省情的不同而不同， 总体来说，是填埋、堆肥、焚烧、回收利用。 a 填埋是我国目前大多数城市解决生活垃圾 处理 出路的最主要方法，约 85%的城市生活垃圾采用填埋处理， 这种方式简便易行。我国的填埋处理处于粗放阶段， 大 部分 城市由于受经济技术条件限制，对城
10、市垃圾基本上不经任何处理，采取郊区 自然填沟、填坑的原始方式进行简单的露 天堆放，造成了日益严重的垃圾围城现象。我国每年有成千上万公顷的土地被侵占，现在已有 600 多座城市被垃圾包围，这种趋势正愈演愈烈。 b 堆肥是一种最典型 的 变垃圾为资源，消除垃圾的方式。它使生活垃圾中的有机成分经过处理变为农田肥料。它的效果很明显，消除垃圾 数量也很可观。是我国目前积极倡导的一种形式。但由于我国目前是用 混合生活垃圾 进行堆肥 ，在处理之前必须进行相应的垃圾分类拣选，垃圾中的含金属物质、塑料、玻璃是不可以用来堆肥的，这样的话，增加了一道工序，增加 了 成本。另外，进行垃圾分选挑拣后，也不表明堆肥形成的
11、肥料就是绝对安全无害的，因为在堆肥进行中，一些有毒物质会存于肥料中， 如 果 农 田长期大量使用堆肥，可能会使农作物含有有毒物质。 c 我国现代化大规模 的 城市生活垃圾焚烧处理始于 1980 年，深圳市为改善城市环境，于 1984 年 开始投资兴建国内第一座大型生活垃圾焚烧处理设施 深圳市市政环卫综合处理厂。 焚烧方式具有清除垃圾量大，消除垃圾所需时间较短（填埋、堆肥需要一个较长的时间周期），燃烧垃圾产生的热量可以发电等长处 。 焚烧法是国际的通行做法，在我国也建立了许多大型垃圾焚烧处理厂。目前，我国所面临的问题是（ 1）我国的生活垃圾中有很多含水量很大，不易燃烧，在焚烧时还要添加大量的油类
12、物质帮助燃烧， 这些助燃材料本身价格就不便宜。这样一来，增加了焚烧成本。 （ 2）另一方面，由于我国主要是混合垃圾，焚烧混合垃圾容易产生大量烟气，烟气中的物质会腐蚀焚烧炉，影响炉本身的寿命。也增加了烟气处理的难度和污染控制成本，还涉及到二次污染问题。 d 回收利用主要是靠“拾荒人”的工作 维持 ，但由于 “ 拾荒人 ” 的普遍职业素质和知识我国城市生活垃圾污染防治的法律对策研究 5 结构较低，他们往往只回收 经济 价值较高、 加工工序简单 的 废弃物。 对于处理工艺较复杂的废弃 物，他们会丢弃不用，像一些合成材料无法被回收利用，造成了大量可再生资源的浪费。由于整个社会没有 一个规范的回收活动
13、，我国 的回收利用处于低水平徘徊期。 无论采用何种垃圾处理方式，垃圾处理厂的建设都是不可回避的话题。 无论是垃圾填埋场，还是垃圾焚烧场，在发展的过程中面临的是垃圾场的选址问题。垃圾填埋 需要占用大量的土地资源，再加上由于管理不当造成的地下水水质污染等重大环境问题，使周围的居民对垃圾填埋场抱有极大的成见，都不希望垃圾填埋场建在自己居住的小区周围。 我国在 2008 年公布的 生活垃圾填埋 污染控制标准 几乎是世界上 最严厉的标准 ，垃圾填埋厂的运行投资成本会不断加大，普遍会 达到一级的标准 。 垃圾焚烧发电是把垃圾变成资源的一种方式， 在 国内外，有许多大型的垃圾焚烧发电厂。垃 圾焚烧 由于潜伏
14、性污染严重，尽管其污染防治技术在改进，但至今不成熟也经不起实践的检验。 二恶英是由垃圾焚烧形成的化学物质，具有极大的致癌性。 这也是居民反对建立垃圾焚烧场的主要原因。 2001 年发布的 生活垃圾焚烧污染控制标准 对垃圾焚烧厂的选址有明确的规定， 要求生活垃圾焚烧厂选址需符合当地城乡建设总体规划和环境保护规划的规定，并符合当地的大气污染防治、水资源保护、自然保护的要求 。 近期将会颁布新修订的 生活垃圾焚烧污染控制标准 ， 新的标准中 生活垃圾焚烧厂选址 不仅 应符合当地的城市 建设规划和区域性环境保护规划 、 环境卫生设施建设规划的同 时， 还有 一条新的要求：选址应通过合法、科学的选址程序
15、进行选择确定 ， 厂址应该在对至少三个备选厂址进行环境影响评价后进行比较 、 确定 。 现在发生了许多居民抵制在本地建立垃圾填埋场或垃圾焚烧场的事件。 例如广州番禺区建垃圾焚烧发电厂遭周围居民反对事件。 垃圾焚 烧厂的选址应当结合本地发展的长远规划，包括区域性环境规划和当地的城市规划，尽量避免可能发生的场址争议，保护城乡居民健康 。 1.4.3 城市生活垃圾资源化处理新技术 a 热解法是目前国内外城市生活垃圾资源化处理的新 发展方向 ， 高温分解垃圾。 热 解垃圾处理厂 将主要负责废旧轮胎、 塑料、油漆涂料等特殊垃圾的处理。 具有选择性。 其处理过程是将这些垃圾放置在一个完全密封的炉膛内 ，
16、并将炉内温度加热至 四五百度 。 在高温及缺氧情况下 ， 这些垃圾中的有 机物被 高温 分解成固体垃圾和热气两部分。固体垃圾主要是 矿物类物 质及碳化物。经过冷却清洗 分层后 ， 固体垃圾中的各种金属将被分离出来 ， 由此产生的我国城市生活垃圾污染防治的法律对策研究 6 焦炭也可被重复利用。至于 产生的 热气 将转化为油脂或直接加热于热解炉。 与焚烧 炉相比 ，热解炉释放的废气总量将大大减少。 另外， 由于采用过滤设备 过滤废气 ， 热解炉所释放废气中 ， 污染 物质 将得到很好的控制 。 b 国外有很多城市利用城市垃圾因地制宜的堆积成山，人工制造美丽风景。这一方法不仅有效地消除大量垃圾，而且
17、还能为城市居民增加休闲景区。 以河南和山西 为例 ， 两省都有利用城市建筑垃圾堆建而成的 公园， 被称为垃圾公园。 这种堆山造景方式绿色环保， 弥补了本 地区无 青 山 绿水 的缺憾 ， 消纳了大量的城市 垃圾 ， 同时在 公园 堆积的山 上栽植各类苗木 ，起到净化空气、美化环境 的效果。 变垃圾为美景， 为子孙后代留一片青山绿水， 体现了可持续发展和 以人为本的理念 ， 值得更多的地区学习推广。 c 城市生活垃圾生物工程综合处理 新技术 。 此项目为利用生物手段结合再生回收、填埋或焚 烧对城市生活垃圾进行综合处理的新型技术。此项技术主要包括垃圾分类挑拣 、 再生回收 、 垃圾的微生物工程发酵
18、 、 质量检测 、 填埋或焚烧 再各自处理 等部分。 通过此项技术的综合处理 ， 不同的垃圾被分别制成再利用物质， 可以收到好于任何一种垃圾处理技术的经济效益、环境效益及 社会效益。 1.5 循环经济对 生活 垃圾处理的 指导意义 循环经济的思想萌 芽 起源于 环境保护兴起的 60 年代 。 1962 年 美国生态学家卡尔逊发表了寂静的春天 ， 指出生物界以及人类所面临的危险。 “ 循环经济 ” 一词，首先由美国 经济学家 K 波尔丁提出，主要指在人 与 自然资源 共存 的大系统内，在资源投入 利用 、企业生产、产品消 耗 及其废弃的全过程中，把传统的 单 纯 依赖资源消耗的线形增长经济，转变
19、为依靠 资源循环来发展的经济。其 “ 宇宙飞船理论 ” 可以作为循环经济的早期代表。 以循环经济来指导我国生活垃圾污染防治立法， 这是我国目前应有理念。 循环经济 是把“可持续发展”与垃圾管理相结合，要求在垃圾处理 与管理过程中，全部贯彻“可持续发展”。要求经济活动是一个循环发展 的过程，更强调清洁生产。 与传统经济不同，循环经济提倡的是一种与环境相和谐的经济发展 模式。 它是 把经济活动组成一个环形工程，这个环形为“资源 产品 再生资源” ，其典型特点 是低开采、 低排放 、 低污染、 高利用率 。所有 的 能源 转化要 尽可 能在这个不断进行的 循环中得到合理 的利用， 这样就 把经济活动
20、 的 破坏性降到最低。以最小成本获得最大的经济效益和环境效益。 循环经济 还有一个优势，延 长了生产链， 开发 潘璟 .浅谈城市生活垃圾的资源化处理 .科技创新导报 .2009.(25).P20-21. 潘璟 .浅谈城市生活垃圾的资源化处理 .科技创新导报 .2009.(25).P20-21. 我国城市生活垃圾污染防治的法律对策研究 7 了大量的就业岗位 ， 大力支持国家环保产业的发展。 循环经济中的 3R 原则，是指对生活垃圾减量（ Reduce）、再利用（ Reuse）和循环 利用（ Recycle） 3R原则 ， 在实际生活中，强调这三个原则对每个人有现实意义，节约资源，降低日 常生活成
21、本。对国家而言，保护了资源， 开发了新工作， 提高了人们幸福感。 减量原则。 此原则 要求减少进入生产和消费 过 程的物质 数 量，即 用较少的原料和能源投入满足既定的生产或消费需求，在经济活动 开始时 就做到节约资源和减少污染。 依照该原则，对生产活动的要求是 产品体积 要小， 产品 要持久耐用 ，产品 的 包装追求简单朴实而不是 奢 华浪费；在生活中 要求公众 尽量减少 对物 质 的过度需求，从而达到减少 垃圾 排放的目的。 再 利 用原则。要求产品和 外 包装 材料可以 以 最初产出 的形式被多次使用。在生产中， 制造厂家被要求必须按照统一标准的尺寸进行设计投产， 以便于 可以只 更换部
22、件而不必更换整个产品，同时鼓励发展 二次 制造产业；在生活中，鼓励人们购买能够重复使用的物品和包装材料 。 再 循环原则。要求生产出来的产品在完成其使用功能后能重新变成可以利用的资源而不是无用的垃圾。物质循环通常有两种方式，一是资源循环利用后 保持原有状态继续使用 ，二是资源循环利用后形成不同的新产品。 我国城市生活垃圾污染防治的法律对策研究 8 2 我国城市生活垃圾管理体制与法律制度 2.1 我国城市生活垃圾管理体制 根据 中华人民共和国固体废物污染环境防治法 第 10 条 的规定， 国务院环境保护行政主管部门对全国固体废物污染环境的防治工作实施统一 监督管理，县级以上地方人民政府环境保护行
23、政主管部门对本行政区域内固体废物污染环境的防治工作实施统一监督管理。 县级以上地方人民政府有关部门在各自的职责范围内负责固体废物污染环境防治的监督管理工作 。国务院建设行政主管部门和县级 以上地方人民政府环境卫生行政主管部门 负责生活垃圾清扫、收集、贮存、运输和处置的监督管理工作。 因此，我国的城市生活垃圾的管理体制可以分为 两个层次： 2.1.1 国家一 级的城市垃圾管理机构 建设部 主管 负责全国的城市生活垃圾管理 工作 ，主要职责包括： a. 制定 城市垃圾管理方针 、 规划及 城市管理的体制。 b. 研究制 订城市生活垃圾处理的经济政策和技术指导 ，发布相应技术标准， 指导城市管理的行
24、政执法 与监督工作 。 c . 负责全国城 建监察队伍的组织、 管理、培训教育工作。 d . 负责垃圾处理 先进技术的开发、应用和推广。 具体的管理工作有建设部城市建设司市容环卫处 承担。城市人民政府环境卫生局（处）负责生活垃圾的清扫、收集、贮存、运输和处置工作。 国家环保总局负责对生活垃圾污染环境的防治工作实施统一监管。 2.1.2 城市一级的城市垃圾管理机构 从各城市现行 的城市 环卫管理体制 来 看，基本上可分为集中管理体制和分级管理体制两大类。 分 级管理一般在大城市适用，例如北京、上海。分为市、区、街三级，市环卫局制定工作规划和监督执行。 社区 是最基层的卫生清扫 管理 组织。 中小
25、城市基本上实行集中管理，市容环 境 卫 生 工作主要由市 级环卫 局统一负责，下属 的 清扫组织 一般作为具体的工作 单位和我国城市生活垃圾污染防治的法律对策研究 9 社会服务单位承担清扫、运 输等工作，没有人 员 、物资 的统一调配权。 各地的环境卫生部门既承担监督 和 管理职能，又具体组织垃圾的清 扫 运 输 及最终的处理处置。 2.2 我国城市生活垃圾管理体制的缺陷 2.2.1 政府集管理职能与环卫作业为一体，效率低，负担重 长期以来 由于 受 计划体制的影响，在人们的 意识中，生活 垃圾的处理只是政府的事，公众可以不用参与其中。 政府机构即负责管理，又 负责服务，这样做的 结果是既不能
26、有效地实施管理，又不能很好地 进行服务。这种垃圾管理体制 存在缺陷，不利于生活垃圾的资源化处理， 目前我国垃圾处理行业的利润率很低，即使有国家政府的扶持 ，很多 垃圾处理 企业 发展依然 艰难。 2.2.2 投资渠道单一 中国 有十三亿人口，人均 GDP 一直较低，是一个发展中 国 家 。在中国搞环境保护与治理面临很多难题。 如何在不断发展中保持良好环境是每个中国人思考的问题。由于中国长期的国情存在，从建国起， 生活垃圾的收集、运输 、处理 工作所需资金由政府包管，许多地方政府没有想到一个更好的方式筹集资金。垃圾处理 资金来源最主要的 还 是政府的财政，渠道单一， 许多科技含量较高的垃圾处理项
27、目由于没有资金，无法启动，无法运用科技服务广大居民。 许多具有实践意义的发明无法大规模投入工作 中去 。 现在许多垃圾处理工作维持的经费都很少，更不用说高科技项目的运营 。 资金的问题使得很多城市的垃圾处理发展不平衡，例如有些小地方建立了超大规模的垃圾处理厂，因垃圾数量有限，明显处于一个“吃不饱”状态，一直赔钱。有的地方却无钱建立垃圾处理项目。 有些 已 建成 运营 的垃圾处理 企业 ， 因为企业经济效益差，职工待遇无法保障， 设备老旧并且 即将被淘汰 ，企业经营困难 。 同时， 由政府 自己 经营使得垃圾处理 行 业没有 市场 竞争机制， 负责管理，又承担服务。 垃圾处理单位没有积极工作和改
28、革的动力，只是等待政府的拨款支援。 2.2.3 多头管理，各自为政 ，职责不清楚 产生这种多头管理、 各自为政 的现象 是因为各个 生活垃圾管理部门之间职责划分不清，我国城市生活垃圾污染防治的法律对策研究 10 一个垃圾处理项目可能由数个部门共同管理，共同经营。 例如， 某 个项目若是会带来较大经济效益时 ，各个相关机构就会争抢，迅速 建设运营 。但一旦项目运行中出现纠纷与责任，则会 相互 推诿责 任。 2.3 我国现行生活垃圾污染防治的法律制度 我国的城市生活垃圾污染防治立法 体系己大致 形成 ， 以宪法 为基础，包括环境保护基本法、单行污染防治法以及 行政法规和地方性法 规 以及其他法律文
29、件中相关规定 。 a 中华人民共和国 宪法 宪法是国家的根本大法， 宪法 中关于环境保护的内容是制定环境基本法及单行法律的基础， 中华人民共和国 宪法第 9 条明确提出国家 要 保障自然资源的合理利用。 我国 中华人民共和国 宪法第 26 条规定：“国家保护和改善生活环境和生态环境，防治污染和 其他公害”。 b 中华人民共和国环境保护法 中华人 民共和国环境保护法 于 1989 年 12 月 26 日由第七届 全国人民代表大 会通过，该法在我国环保法律体系中占有重要地位，指导环保工作的开 展。 中华人民共和国环境保护法 中制定了污染防治的基本原则， 奠定了生活垃圾管理的基础。 本 法的立法目的
30、是为了保护生态环境和改善人类生活环境，防治各种污染 ，保障身体健康。 本法在第 4 章 专门 规定 了防止污染和其他公害 。我国现在的生活垃圾污染防治的单行法律法规均以 中华人民共和国环境保护法 为指导。 c. 中华人民共和国 固体废 物污染环境防治法 中华人民共和国 固体废 物污染环境防治法 （以下称 固体废 物污染环境防治法 ） 是一部用法律途径管理控制固体废弃物的产生与污染的法律，具有极强的针对性。 本法的立法宗旨是防止固废污染环境、保障人体健康、维护生态安全、促进经济社会发展。 本法 第 3 条规定国家对废物管理要采用 减少固体废物的产生量和危害性、充分合理利用固体废物和无害化处置固体
31、废物的原则 。 这实际上已经明确了城市生活垃圾处理的基本原则，即减量化、资源化、无害化。 该法还对生活垃圾污染环境作出了专门 性的 规定，体现了国家对这一问题的高度关注。 该法明确对产品包装的设计和回收作出规定，明确了生产者、销售者对包装的回 收义务。第 7 条规定 国家鼓励单位和个人购买、使用再生产品和可重复利用产品。 固体废物污染防治工作必须从生产和消费两个环节推动，对购买、使用再生产品和可重复利用产品的单位和个我国城市生活垃圾污染防治的法律对策研究 11 人国家也应给予鼓励。只有这样才能实现固体废物的“三化”目标 。我国公民的环保意识不强，高消费、高浪费。该条规定有利于鼓励资源循环利用。
32、 d 中华人 民 共和国清洁生产促进法 中华人民共和国清洁生产促进法 是关于清洁生产的专门法律，是从源头上减少垃圾的产生，具有极大的意义。 被称为 “ 中国迈向新型工业化道路的里程碑 ” ， “ 标志着我国污染治理方式的革命 性飞跃和对传统发展模式的根本变革 ”。 该法 对包装物提出了具体要求 ，规定了 企业 不履行产品或 包装物回收义务 行为的责任。 该法实施几年以来，对我国清洁生产推进有很大的促进作用，但是在实践中也出现了一些问题 ， 需要 完善 。 e. 行政法规与部门规章 国务院颁布的城市市容和 环境卫生管理条例；由国务院 、全国爱委会、建设部联合颁布的关于解决我国城市生活垃圾问题的若
33、干意见；由国家经济贸易委员会颁布的关于开展资源综合利用若干问题的若干规定；由国家环保总局 牵头制定 的城市生活垃圾处理及污染防治技术政策； 由国家环保总局、国家 财政部、国家建设部和国家计划委员会联合发布的关于全面开征城市生活垃圾处理费的通知；由城乡建设部颁布的城市生活垃圾管理办法等等。 这些法规和规章规定了一些具体的方面， 例如 城市生活垃圾管理办法规定 城市生活垃圾的清扫、收集、运输、处置及相关管理活动 。 该法 第 42 条规定 “ 随意倾倒、抛洒、堆放城市生活垃圾的，由直辖市、市、县人民政府建设（环境卫生）主管部门责令停止违法行为，限期改正，对单位处以 5000 元以上 5 万元以下的
34、罚款。个人有以上行为的，处以 200 元以下的罚款。 ” 这些法律的颁布和实施也是我国城市生活垃圾 污染防治立法体系中非常重要的组成部分。 2.4 我国生活垃圾污染防治法律制度存在的问题 2.4.1 固体废 物污染环境防治法 缺少相应的配套法律 我 国现行 的 固体废 物污染环境防治法 里的条款只是一些原则性的规定，没有具体的执行细则 。 例如 第 42 条 仅仅 规定 对城市生活垃圾应当 分类收集并合理的回收利用。 该法 从 固体废物的收集、运输、回收利用、处理 、管理 、法律责任 等方面 做了规定 ，但 缺少相应的配套法律。 与固体废 物 污染环境防治法 相配套的法律只有 几部，远远不够。
35、生活垃圾处理、处置的技术标准体系严重滞后， 都是十几年前的标准，远 远落后于发达国家， 大部分行业标我国城市生活垃圾污染防治的法律对策研究 12 准已不适合现在的实际情况 。 2.4.2 缺少生活垃圾资源化的法律 我国法律提倡并支持将生活垃圾资源化 处理 ，将可重复使用的废弃物质通过加工等方法变为资源。 固体废 物污染环境防治法 中 明确规定了国家鼓励、支持综合利用资源， 该 法 第7 条规定， 国家鼓励单位和个人购买、使用再生产品和可重复利用产品 。 但是这只是一些政策性的规定。 我国的 关于生活垃圾管理 的 法律是以防治污染 为主要目的， 如何将生活垃圾变为资源利用 并没有 得到 充分的重
36、视， 相关的立法 活动 较少， 对于资源化的法律规定较少， 现有的相 关法律 并没有具 体规定垃圾资源化的方式方法。 固体废 物污染环境防治法 中只是规定： 从生活垃圾中回收的物质必须按照国家规定的用途或者标准使用 。国务院各部门颁布的规章和规范性文件中有关于垃圾资源化的内容， 但 地方立法中极少有涉及 内容 。 2.4.3 未建立垃圾分类法律法规 生活垃圾收集方式，从垃圾成分的角度划分，可 分为两类：混合收集和分类收集。 分类收集是指在垃圾被丢弃之前或在丢弃时，按照垃圾成分 的 不同 进行 分类 或放置 。由于分类收集可以减少垃圾处理总量，提高回收物质的质量 和数量，有利于垃圾的进一步处理和
37、再生利用，并能降低垃圾运输及处理费 用，符合垃圾处理的三化原则，最大限度地实现了经济效益、环境效益和社会效益的三者有效统一，是未来城市生活垃圾处理和管理发展的必然趋势 。 我国目前只有 关于 垃圾分类回收的一些标准，如生活垃圾分类标志。生活垃圾分类标志规定了生活垃圾的分类和相应标志。此标准将生活垃圾分为六大类。 我国没有关于垃圾分类的法律法规，严重阻碍了我国生活垃圾资源化、减量化。 分类收集的优越性 ： a 垃圾分类收集的经济和环境效益。垃圾的分类收集一方面实现了可回收物 质 的最大限度的回收，垃圾的清运及处置费用大幅减少，同时避免了对混合垃圾分类拣 选 所产生的 成本费用，使得经济效 益最大
38、化。另一方面，通过分类收集后， 将可回收物 循环 利用， 可回收物作为再生资源减缓了 其他资源的被消耗利用 ，从而获得了良好的生态环境效益。 例 如每回收1 吨 废纸可造新纸 900 千克 ， 比用原木 节省木材 300 千克 ，比 同 等量生产 大大 减少污染 。 b 垃圾分类收集能简化垃圾处理技术，提高垃圾处理效率。垃圾分类收集后 ， 可以将其中废金属循环使用；将其中的可燃成分进行焚烧发电； 可以将易沉降分解的物质拣 选出来进我国城市生活垃圾污染防治的法律对策研究 13 行堆肥处理 ；可以 大大减少用于填埋的垃圾中 有毒有害垃圾 和危险垃圾 的含量，减少环境污染。 我国城市生活垃圾污染防治
39、的法律对策研究 14 3. 国外 生活垃圾污染防治立法及对我国的启示 3.1 各国生活垃圾污染防治制度简介 3.1.1 德国 德国是一个 对待生活垃圾处理十分严格的国家，作为一个 联邦制国家 ， 每个州都有关于生活垃圾治理的法律。 对垃圾进行管理的行政 组织机构分为 5 级 ， 即 联邦、州、地区、市、社区。 其中联邦 的职责是 颁布法律 法令 ， 开展一些关于垃圾处理项目的国际交流与合作，研发新的垃圾利用技术；州一级政府根据本地实际情况来具体实施法律，监督下级政府的垃圾管理工作； 地区负责审批具体的垃圾处理项目 和 垃圾的收集、运输、处理及处置的全过程 ；社区 居民 是垃圾收集的基本单元 。
40、 德国建立了完整的垃圾处理产业 ， 从业人员约 20 万人， 涵盖了工程师、工人、公务员等各职业，一些大学也设置了相关课程培养 垃圾处理行业的 人才。这一 行业年产值 几百 亿欧元 ， 为德国的经济可持续发展、人民的良好生活 作出贡献。增加就业岗位，解决了就业难题，德国垃圾处理产业已发展 完善成熟，带来很多的产值。 德国在垃圾处理上体现了一个成熟 的理念 ， 那就是 先减量化 ，再 资源化 ，最后 是 其他 方式 处理。即垃圾处理时 ， 首先使用垃圾分类回收利用技术 ， 其次是堆肥技术 ， 再次是焚烧技术 ， 最后才是卫生填埋。 这个理念贯穿在整个垃圾管理与立法活动中。 德 国环保法的原则主要
41、有 ： 预防为主的原则 ， 污染者付费 ， 谁污染谁治理的原则 ， 共同承担的原则。 德国是世界上最早开展循环经济立法的国家 ， 1994 年制定 了 循环经济法和废物处置法 ，该法律 的基本内容： a.规定了立法的目的 和适用范围。 目的是 保护有限的资源、回收利用旧的物资。 b.规定了废 旧 物 质 的 生产者 及所 有人的 污染防治和回收利用义务 。 c.规定了产品责任 。 谁制造、经营了产品，谁承担产品最后的处理责任。 d.规定了主管部门的责任和要求 。 此法规定了循环经济的基本原则和宗旨，为其他环保立法指明方向。 德国是世界上最早提倡 包装材料回收的 国家，并率先制定了循环经济法。早
42、在 1975 年，德国就开始举国思考 关于“如何 包装”的问题， 展开全国大讨论 并于 1986 年制定了废物回收与处理法案，1990 年通过了包装法令，随后在 1996 年又通过了包装废弃物处理的法令并实 施 来倡导产品的“无包装”和“简单包装”， 要求废掉奢华包装， 提倡 简单环保 ，减少资源浪费 。 健全的垃圾回收处理体系，德国的垃圾从源头的分类收集和运输，到最后的综合利用、我国城市生活垃圾污染防治的法律对策研究 15 处置和处理上，都有一套完整的体系 。 在 生活垃圾 分类回收 方面， 德国将垃圾从 源头上进行分类。垃圾分类非常细 ， 不是简单分类，而是 分为纸、玻璃、有机垃圾 (残余
43、果蔬、花园垃圾等 )、废旧电池、废旧油 类物质 、塑料包装材料、建筑垃圾、大件垃圾 (大件家具等 )、废旧电器、危险废物等。 德国政府规定，每户家庭门前要放置三种以上的分类垃圾桶 用 以投放各种垃圾，垃圾在丢弃时要分门别类，不得任意投放。 环卫人员会 定时开车到各居民处收集。哪一天该收哪 种垃圾，居民 须记清楚 。 居民 必须提前把垃圾 拖放到街边，便于环卫人员收集。对大件垃圾 (大件家具等 )、废旧电器、危险废物等有专门的回收点。 在德国，居民 丢弃大件 垃圾 (大件家具等 )、废旧电器、危险废物 是不用交纳垃圾处理费的， 但丢弃一些特殊物质，如废旧轮胎，是要收费的。 所有的企业或公司 及个
44、人 都要对自己产生的垃圾付费。 德国还有一个垃圾 回收利用系统 (与政府处理系统并存 ，德国存在着两个垃圾回收利用系统 )，即 德国回收利用 股份公司 (DSD)。 是于 1990 年由来自商品生产商、销售商 的大约 100 家工商企业 联合成立的。 DSD 公司的工作内容主要是包装废弃物的收集、分类、加工再生利用 。DSD 公司在全国范围 内承担了每一家企业的回收和 再 利用的义务 ，由该公司统一负责。该公司回收利用范围内的活动必须依据德国的包装法令。该公司的成立使德国的 包装法令 得到严格的贯彻实施，大大减轻政府与其他企业的负担，引导 了 包装产业的良性发展。 DSD 公司是非营 利性公司
45、。国家 没有向此系统的成立投入一分钱 。 公司的日常运营要靠发放绿色商标许可证费 。 政府不对 DSD 公司 进行直接人事上的任命和领导。 DSD 公司开展的工作是否合法 由州政府对公司进行监督， DSD 公司必须每年 向州政府 提交 一次 工作报告，在工作报告中详列 对废弃物的回收情况。 目前， 德国城市 普遍实施垃圾收费政策，对城市居民征 收垃圾处理费。垃圾收费的方法因为地方差异而各不相同 ，主要有以下 几 种收费方法 ： 按重量 收费制，即按垃圾排放量的 多少收费，为准确测算居民排出垃圾的数量，还采用了 高科技 ，在每个垃圾桶 上安装 一个 微晶片，将垃圾桶倒入垃圾车时， 车上的识别器会
46、自动识别桶上的微晶片 ，测算出垃圾的重量，并将数据传送到 垃圾车上 的电脑 中 ，以此作为收费的凭证。德国几十个城市的数十万个垃圾桶已安装了这种微晶片 。还有一种是 基数与计量收费相结合。首先按照家庭人口 数 量 缴纳基本金，然后在基本金的基础上， 再 按 垃圾桶 中 垃圾 的重量 缴纳生活 垃圾处理费 。 中国环境界网 .德国垃圾管理机制 垃圾减量及回收利用的典范 . http:/www.cecc-china.org. 2010 年 07 月 29 日 . 我国城市生活垃圾污染防治的法律对策研究 16 3.1.2 美国 美国作为世界经济中心 、高科技中心，它的垃圾产生、处理、利用均十分具有代
47、表性。据报道， 美国的城市垃圾回 收 利用 率 是世界 工业发达国家 中较高的。 美国实行的城市垃圾管理体制 是 健全完善的 ， 分析 美国城市垃圾的管理 体制有积极意义。 美国确定的 垃圾 治理战略方针是实施源头控制 ，从生产 开始阶段 就 抑制废物的产生，减少使用 天然原 材料 。 尽量使用可再生资源， 最大限度地实施废物资 源回收，通过堆肥、焚烧 、生物综合处理 实现废物资源的再生利用 。 最后进行卫生填埋 。 美国 垃圾 立法与管理已形成了比较 严格 完善的环境立法体系。目前已经形成了由几十个法律的庞大、 完整 的环境法规体系 。从 整个 环境法 律 体系 来 看， 国家环 境政策法
48、是环境保护的基本法，规定了环境保 护的基本原则和指导思想。其下分别是环境 污染 防治类法律体系 和资源保护 类 法律 体系。在固体废物管理方面的法规主要有资源保护与回收利用法 、危险废物管理条例、全面环境响应、赔偿及责任法及其修正案 、固体废物处理法 、国家优先名录、 危险排名体系 等 。 美国 的 国家环境政策法 ， 该法于 1970 年 1 月 1 日 生效并施行。主要内容包括四个方面： 一是 发 布国家环境政策和国家环境保护目标 ；二是明确国家环境政策的法律地位；三是规定环境影响评价制度；四是 成 立国家环境委员会。美国国家环境质量委员会将其称作 “ 保护环境的国家基本章 程 ” ，认为
49、 它为美国的环境保护规定了政策 和 目标，并提供了实施政策的手段。国家环境政策法是一部从宏观方面调整国家基本政策的法律 , 它使环境保护成为联邦政府的新增职能并将之法律化。国家环境政策法 对政府的环境保护工作起到指导作用。 资源保护与回收利用法 的制定， 在废弃物资源回收利用方面，美国于 1965 年制定了该法 ，之后又分别在 1980 、 1984 、 1988 、 1996 年进行了四次修订。该法建立了 分类 、回收、再利用、减量的 4R 原则，将废弃物管理 由一项工作拓展为多项工作，由单一的清理扩展成分类、回收、减量及再利用的 多方面综合性规划。 同时该法确立并完善了包括信息公开、报告、资源再生 与 科技发展、循环标准、经济刺激与使用优先、职业保护、 公民参与和诉讼等 诸多与固体废物循环利用相关的法律制度 。从广义上来说， 该法为国家的废物管理工作提供了指导思想和发展方向，确立了 废 物资源
