1、 1增强权利意识是促进公民行政参与的重要环节 王星源 (郑州市政府，河南 郑州 450001） 摘 要 公民行政参与是我国政治文明建设和政治民主化的重要组成部分。行政参与客观上要求公民要有权利意识，但目前我国公民权利意识薄弱，不能满足公民行政参与的基本要求。公民权利意识薄弱的原因需要分析，增强公民权利意识的方法更有待进一步的探讨。 关键词 权利；意识；行政；参与 行政参与有狭义和广义之分，狭义的行政参与是指现代社会行政系统内部各子系统的行政人员对其直属行政领导行政决策、实施等工作的一种非正式介入。广义的行政参与是指公民、法人或其它组织根据宪法和法律规定，依照一定的法律程序，通过直接或间接方式参
2、与公共行政以表达自身意愿和保护自身权利的活动。具体包括：在行政立法中表达自己的愿望，在行政决策中施加影响力，对行政权力的行使进行监督，对行政不当结果予以纠正等。本文讨论的是广义的行政参与。 一、 行政参与要求增强公民权利意识 行政参与的宪法基础是公民的参政权，行政参与是公民权利在行政领域的延伸。行政参与是民主行政的本质和要求，是政治民主的本质体现，是实现我国全面现代化的重要保证，是扼制权力腐败的有效途径，是消解不满和矛盾的有效方式，是兼顾行政公平和提高行政效率的客观需要。事实上，公民只有有效地参与到行政活动中去，与行政主体进行平等的交流，对行政主体行使权力的过程和结果进行全方位监督，才可能在行
3、政参与中表达和实现自身的利益要求，才会达到行政民主化的目标，才能推动政治文明的健康发展，才可能实现公民参政议政的意愿和社会公正，才会有小康社2会的全面实现。 历史上，由于封建自给自足的自然经济形成人们对土地（占有者）的依附关系、封建专制及家国同构的封建理念使个人成为家族的人和国家的人而失去自我，传统文化强调对国家的责任感和义务感而忽视个体利益和个性发展等因素的影响，使我国历史上公民参政意识极为薄弱；近代以来，西方列强通过坚船利炮打开了清王朝闭关自守的大门，陷于国将不国的境地，一大批爱国志士和民族精英四处寻求救国图存的“武器”，在这个过程中，人们的权利意识和参政意识开始觉醒；新中国成立后，照搬苏
4、联模式，高度集权的政治、计划经济模式使个人成为国家和企业的一个附属品，公民的权利意识不可能得到应有的重视，以致造成当前公民权利意识淡薄，行政参与沦为形式的不完善状况。 英国的“自然公正原则”、美国的“正当程序条款”等都体现了民主制度的参与精神，但这种参与时至今日仍主要局限于选举国家领导人等有限的方面，在当今行政权力扩张的情况下，传统的行政参与制度和机制远远不能满足人们对行政参与的愿望和要求，公民全方位直接或间接的行政参与已是势在必行。现代行政正是体现了这种行政参与精神，弥补了传统行政参与的不足，现代行政特别要求行政活动要遵守行政立法和行政程序，而公民的行政参与正是法律赋予的权力（因为立法的根本
5、目的就是保障公民的合法权益和公共利益），也是行政程序法的一项基本制度。 从理论上讲，国家所有的权力都来自公民，公民对政府的授权正是公共行政合法性的根源，所以公共行政必须体现民主的原则，而体现民主原则的最主要的方式和途径就是公民参与没有公民的普遍参与，也就无真正的民主可言。但在我国行政程序法理论和实践上存在至少两个方面的缺陷：一是主要从行政主体的角度考虑而忽视行政客体的意愿表达；二是有公民行政参与的原则和精神，缺乏行政参与的制度和渠道，特别是缺乏可操作性的方式方法。 随着我国物质文明、精神文明和政治文明的不断发展，民主从政治领域走向行政领域是社会主义民主政治发展的必然趋势。由于行政权所涉及的范围
6、越来越广，几乎可以说是社会生活的所有领域，公共行政与公民的个人利益息息相关，在这种情况下，公民就迫切要求了解政府在干什么、如何干，这样干之后会对他们带来怎样的影响，因此，公民的行政参与意识明显增强。在公共行政的过程中，行政主体处于主导地位，加之在公共行政3的过程中存在滥用职权的情况，使行政权力的行使与行政目的、民主原则出现背离，所有这一切都需要公民参与到公共行政中来，事实上随着我国改革开放的不断深化，政治文明建设和民主政治步伐的不断前进，缺乏必要的行政参与已经成为影响行政民主化和政治文明进步的障碍，因此，客观上要求完善公民行政参与的各项制度，拓宽公民行政参与的有效渠道，扩大公民行政参与的广度和
7、深度。 二、公民权利意识淡薄不能适应行政参与的要求 公民行政参与的实质是对自身权利和义务认知的基础上（在宪法及法律允许和道德不反对的前提下）对权利的主张和要求，可见，对公民行政参与而言，对权利的正确认知是基础和前提，而认知的核心就是公民的权利意识，所以说，公民行政参与首要的就是要增强公民的权利意识，而当前公民权利意识无法满足行政参与的要求。 公民权利大致可以分为三类：第一类是个人权利，如信仰自由、人格尊严受保护的权利等；第二类是政治权利，其中主要是与公民参加政治生活有关的权利，如选举权、申诉和建议权等；第三类是社会、经济、文化权利，如劳动权、就业权、受教育权等。1公民权利意识是指人格独立、平等
8、、理性的公民对宪法和法律赋予自身的政治、经济、社会、文化权利的认知、主张和要求的意识。公民对权利的认知就是对自身应该享有的权利的认识和理解；公民对权利的主张就是依法行使自己的权利并当自身权利受到侵害时依法维护自身的权利；公民对权利的要求就是指在权利认知和主张的基础上公民对本应该享有而事实上没有拥有的权利的索取以及创设新权利的请求。 近代以来中国公民权利意识的觉醒大致有三个分水岭：一是鸦片战争。西方列强靠船坚炮利打开了中国封闭的大门，中华民族陷入前所未有的生存危机，爱国志士、时代精英开始对传统文化进行反思，对封建专制开始批判，学习西方，权利意识开始走向觉醒；二是“五四”运动。“五四”是在西方思潮
9、的影响下对中国传统文化进行反思后的呐喊，新文化代替旧文化，人们的思想焕然一新，权利意识进一步觉醒；三是改革开放。经济的改革开放为公民权利意识的觉醒提供了土壤，伴随而来的是思想的开放和活跃，西方人权思想的传播和市场经济的发展促成了公民对权利的要求，使公民权利意识进一步增强，但仍没有达到自觉的程度。公民权利意识缺失仍普遍存在。 4三、公民权利意识缺失的原因 宪法和法律的任务是维护公民权利，道德上也不反对公民拥有正当合法的权利，但社会推崇集体主义、国家至上，甚至赋予个人为集体牺牲的合法性，加上封建意识的残存，忽视甚至是侵犯公民权利现象严重，即便能维护权利往往需要很大的成本，长此以往，导致公民权利意识
10、缺失。具体原因如下： 1. 自给自足的自然经济是公民权利意识淡薄的经济基础 以自给自足的自然经济为基础的经济模式、历代“重农抑商”政策造成的长期低水平经济发展的结果是个人对土地所有者、家族、国家的人身依附，与此相应的以“三纲五常”为核心的伦理传统，强化了个人对国家、家族、土地等的严格的依附关系，没有自由和权利，个体的主体性、独立性泯灭，严重制约着公民权利意识的养成。 2. 封建专制王权是公民权利意识淡薄的政治根源 我国两千年的封建行政文化就是专制：皇帝具有至高无上的权力，集立法权、司法权、行政权于一身，“普天之下莫非王土，率土之滨莫非王臣”，国家是“王”的国，国家是“王”的家，王权高于法权，这
11、种权法混淆、倒置，权力凌驾于法律之上的现实，加上等级森严的封建官僚体制，使人民完全处于神权、王权、政权的控制之下，在这种情势下，在权力面前公民根本没有什么权利可言，更谈不上公民权利意识的养成。 3. 传统文化重君国轻个人是公民权利意识淡薄的文化背景 中国传统文化重视国家整体利益，强调个人对社会的责任感和义务感，轻视个人的权利要求，个人被定位在一个特定的伦理框架内，人不能成为主体意识的人，而只能成为家族的人、国家的人，个人的权利被抹杀，个人的价值被忽略，人们不能以独立的权利主体立足于社会，尽管近代以来，特别是新中国成立后，我国公民权利意识有所增强，但传统文化的影响，特别是其在广大农村的影响是深远
12、的，增强公民的权利意识仍有很远的路要走。 4. 照搬高度集权的苏联模式是公民权利意识缺乏的重要原因 苏联模式最突出的特点是高度集权的政治体制和经济体制，在这种体制下，政府意志代替了公民意志，权力代替了法律，人治代替了法治，权力本位渗透到生产生活的方方面面，特别是通过行政命令管理经济，使企业作为国家的一个生产车间，而个人则成为企业的附属，公民无权利可谈，直接造成权利意识的缺乏。 55. 社会环境是现代公民权利意识淡薄的现实基础 (1) 学校应试教育的负面影响。在“学而优则仕”思想的影响下，学校教育成了升学教育、应试教育，忽视了学生健全人格的培养和道德素质、法律素质、政治素质、社会素质、创新素质等
13、的提高，部分学生甚至因此出现了精神不正常、心理不健康等现象，可见应试教育既不利于健全人格的培养又忽视了公民权利意识的培养。 (2) 官本位思想严重。封建集权思想已经在各级官员心中扎根，只对上级负责而不是对人民负责的机制进一步强化了官本位，等级观念仍然明显，人治痕迹依然可见，“当官要为民作主”、“父母官”等称谓正反映出官民等级意识依然存在，权大于法的现象更使官本位的思想固化，而这种产生于封建经济背景下的落后思想无疑会压制公民权利意识。 (3) 官吏腐败和司法腐败的影响。官吏腐败和司法腐败的影响极为恶劣，导致人们对宪法和法律信仰和权威的动摇，权大于法、关系能左右法等不法现象使司法公正仅仅成为纸上谈
14、兵，是人们期待的理想。法的尊严尚且得不到有效的维护，公民权利遭践踏的情形更是随处可见，公民权利意识的养成谈何容易。 (4) 公务员队伍建设有待加强。公共行政的现代化要求行政要以公民为中心，从官本位过渡到民本位，公务人员要从思想上牢固树立执政为民的意识。公民直接接触到的不是抽象的政府而是以政府名义执行管理社会职能的行政人员，政府的形象正是靠行政人员的形象来确立的，公民对行政人员的认同构成了公民对政府认同的基础，公民对行政人员的不满也自然地转化为对政府的不满，毕竟公民对行政、政府的评介主要是来自自身看到的、听到的和亲身经历的，而这些感受决定了他们是否能以合作的态度配合政府的行政，从而形成政府依法行
15、政和公民权利的良性互动，所以在当前政府威信受到质疑的情况下，提高公务人员的素质，加强公务人员的队伍建设无疑是营造良好行政环境的重要内容。 四、增强公民权利意识的途径 义务是以权利为前提的。当前亟须做的就是提高对公民权利意识的认识：公民认知、主张、要求权利不仅是保护和维护自身的正当合法权利，更是维护国家宪法和法律的尊严。公民权利意识的觉醒反映了人类政治文明进步的步伐，权利意识是民主政治的必然要求。 61. 发展市场经济培育公民的权利意识 市场经济是法制经济，也是权利经济，市场的交换表面上看是物经由货币为媒介的交换，但其实质是权利的交换，所以市场经济从本质上来讲反映市场主体之间的权利关系。发生在市
16、场上的交换是自愿的、自由的，这就要求市场主体在平等的基础上，权利主体正是市场经济得以产生和发展的逻辑前提，所以发展市场经济必然有利于公民权利意识的培养。 2. 建设政治文明提高公民的政治素质 公民的政治素质是公民对自身主体地位及所享受的权利和承担的义务的认识、理解、把握和行动的总和。建设政治文明需要提高公民的政治素质，而提高公民政治素质首要的就是要培养公民权利意识，公民权利意识不仅是政治素质的内容，更是公民政治素质真正得以提高的关键。 3. 提高公民的科学文化素质 对公民权利的认识和享用需要一定的科学文化知识。公民的科学文化素质越高，越有可能正确地认识和理解宪法和法律赋予自身的权利，并有效地享
17、用和维护自身的权利，现实社会也给我们有力的启示：公民科学文化素质越高，越能充分享用自身的权利；公民科学文化素质越低，越可能使自身的合法权利受到侵害。可见，提高公民科学文化素质有利于增强公民权利意识，使公民权利得到更好的运用和保护。 4. 营造公民权利意识教育的良好社会氛围 公民权利意识的培养决不是一朝一夕可以完成的，也不是仅靠学校教育就可以实现的，需要动员全社会的力量，形成家庭、单位、社区、社会共同建设有利于培育公民权利意识的良好氛围。各级党委和政府要加强对增强公民权利意识的领导、宣传文化系统要搞好增强公民权利意识的统筹规划、教育部门要积极做好学校公民权利意识教育的组织工作，同时克服权力崇拜和
18、权力腐败，加强增强公民权利意识方式方法的研究，促进公民权利意识的觉醒，从而营造适于公民权利意识教育和养成的良好社会氛围。 5. 正确处理行政权力和公民权利的关系 “人民是权力的唯一合法源泉和原始权威”2，公民权利至上是宪法和行政法律制度的逻辑起点。政府的权利是由人民的权利派生的，行政法是宪法和法律在行政领域的具体化，这就决定了行政权力行使的目的是保障公民整体权利，真正践行执政为民的理想和思想。这就要求要正确处7理行政权力和公民权利之间的关系，首要的就是要求行政人员在执政为民思想的指导下，用好人民赋予的权力，以与公民平等的心态开展行政活动，在此基础上，进一步完善公民参与体系，实行政务公开，克服行
19、政权力虽无处不在但行政权威性因权力腐败而显不足、公共行政效率低下、人们对公共行政机构不信任不满意等现象，实现行政权力与公民权利之间的良性互动。 6. 依法行政，公正司法，维护宪法和法律的权威 现实生活中，公民权利得不到保障的情况时有发生，这种情况导致公民对法律信仰的动摇和对法律权威的怀疑，严重影响到公民权利意识的养成。当前，最紧要的是要克服权大于法、以权压法、权钱交易等权力腐败现象对公民权利意识的恶劣影响，正如英国著名哲学家弗兰西斯培根所言：“应当懂得，一次不公正的裁判，其恶果甚至超过十次犯罪。因为犯罪虽是冒犯法律好比污染了水流，而不公正的审判则毁坏法律好比污染了水源。”3，通过司法独立，确保
20、司法公正，做到依法行政，维护宪法和法律的尊严，是增强公民权力意识的有效途径。 7. 将宪法和法律规定的公民权利具体化为可操作的行为 我国宪法和法律对公民的权利和义务作出明确的规定，但这些规定多是原则性的，缺乏可操作性或执行起来难度很大，这在行政方面的表现是：有公民参与国家公共行政的法律规定，但缺乏公民行政参与的具体制度和渠道，或有制度和渠道，但难以通过它们达到目的。有待依据法的精神将法律意志具体化为措施、办法，增加其可操作性，必然有利于增强公民的权利意识。 8. 克服“不知、不想、不敢为”的思维惯性 由于各种原因造成多数公民并不知道宪法和法律赋予自身的权利有哪些、也不知应当如何行使权力，行政“
21、暗箱”操作使公民“摸不着头脑”，即使受到不法侵害多数公民也不想通过行使权力来解决，一方面可能是出于对自身权利的认识不足，对争取权利的结果没信心，另一方面，最主要的原因是成本太高，甚至会担心打击报复而“不敢为”。“富不与官斗，贫不与富斗”，这是血的代价换来的古训，深深地印在人们的思想深处。如果不能做到依法行政、公正司法，克服司法腐败、官员腐败，树立法律在公民心目中的信仰，那么，公民的权利意识增强仍然会面临巨大困难。 89. 加强对公民权利的宣传教育 长期以来，我们对法制宣传教育多流于宣传法律对公民义务的规定，而不宣传或少宣传公民权利，导致人们对法制宣传的冷漠、麻木。法律对利益的调整是通过权利和义务设定的，法治社会应认真对待公民权利及公民对权利的要求，以保护公民权利促进公民履行义务，从而树立法律的权威和在公民心目中的信仰，当务之急是恢复宪法和法律在人们心目中的神圣地位，加大对公民权利的宣传教育，以增强公民权利意识。 参考文献 1柴小华.试论我国社会的公民权利意识.中共宁波市委学校学报J.1999（1).p30-33. 2美汉密尔顿.联邦党人文集M.北京:商务印书馆,1980.p217. 3英弗兰西斯培根.论人生M.何新译.长沙:湖南人民出版社,1987.p219.
