1、契约精神对我国 PPP模式发展活力的促进 徐淑娟 中国机电设备招标中心 2015年, 国务院及相关部委密集出台了一系列政策文件, 大力推广 PPP模式。地方政府积极跟进, 纷纷推出各类基础设施和公共服务的 PPP项目, PPP 模式已成为我国基础设施和公共服务供给的主导模式之一。迄今, 多部委分别或联合发布多项 PPP相关的指导意见、操作办法, 以支持并完善 PPP模式在中国推行所需的各项规章制度, 从而推动项目落地实施。有专家认为, PPP 模式不仅有助于增加高质量和高效益的基础设施投资, 扩大总需求, 也有利于推动我国的供给侧结构性改革, 促进简政放权, 破除垄断, 便利市场准入, 激发市
2、场活力。然而, 源于西方的 PPP模式, 也秉承了西方文明社会的主流契约精神, 在中国这个带有崇尚“变通”文化基因的土地上, 要想真正开花结果、推动公用事业效率和质量的提升, 面临诸多问题和挑战。通过研究 PPP模式在中国的发展活力, 探索其与契约精神的内在联系, 发现契约精神对我国 PPP模式的发展活力存在的促进作用。PPP模式中的契约精神1.PPP模式的概念和现代起源PPP, 英文全称是“Public Private Partnerships”, 由于理解上的差异, 导致英文 PPP有多种译法, 如公私合营/合作、公私合伙、政企合伙/合营等, 我国官方译为政府和社会资本合作。同时, 又由于
3、 PPP在不同国家和地区的发展程度不同, 导致目前 PPP的定义还没有公认一致的说法。如:欧盟委员会将 PPP定义为公共部门和私人部门之间的一种合作关系 (European Commission.Guidelines for Successful PublicPrivate Partnerships) ;美国 PPP国家委员会将 PPP定义为是介于外包和私有化之间并结合了两者特点的一种公共产品提供方式 (National Council for PPP, USA.For the good of the people:using PPP to meet Americas essential ne
4、eds) ;香港政务司效率促进组将 PPP定义为是一种由合作各方共同提供公共服务或实施项目的模式 (See An Introductory Guide to Public Private Partnerships) ;世界银行将 PPP定义为是政府和社会资本就提供公共产品和服务签订的长期合同, 其中社会资本承担实质风险和管理责任 (World Bank.PublicPrivate Partnership Units) ;亚洲开发银行将 PPP定义为是为了开展基础设施建设和提供其他服务, 政府和社会资本之间可能建立的一系列合作伙伴关系 (Asian Development Bank.Public
5、Partnership Handbook) 。从上述各国（地区）各组织就 PPP模式给出的具有代表性的定义可以看出, 虽然 PPP现在尚无统一的定义, 但其本质可以归纳为政府公共部门、私人部门、合作关系、提供公共项目或服务、风险分担和利益共享。同时, 广义的 PPP泛指公共部门与私人部门为提供公共产品或服务而建立的合作关系;狭义的 PPP是指政府与私人部门组建特殊目项目公司 (SPV) , 引入社会资本, 共同设计开发建设公共产品或服务, 全程合作, 共担风险、共享利益, 期满后再移交给政府的合作模式。事实上, PPP 的确切含义要根据不同的案例来确定。我国政府针对 PPP模式的官方术语为“政
6、府和社会资本合作”, 在 2015年政府工作报告中注释为:政府通过特许经营权、合理定价、财政补贴等事先公开的收益约定规则, 引入社会资本参与城市基础设施等公益性事业投资和运营, 以利益共享和风险共担为特征, 发挥双方优势, 提高公共产品或服务的质量和供给效率。PPP模式起源于西方, 但在西方发展的程度有限, 且差异较大。按项目回报机制来看, 主要分为使用者付费类特许经营 PPP模式和政府购买服务类 PPP模式两大类型。1992 年, 英国首创典型的政府购买服务类 PPP模式私人部门融资计划 (PFI, Private Finance Initiative) , 该模式中具体运作全部由私人部门完
7、成。实际上, 在上世纪 80年代以前, 英国的基础设施和公共服务是以政府为主导的, 具有公共产品的属性。之后, 英国政府把 80%以上的基础设施和公共服务项目都私有化了, 其中包括大部分原来特许经营的项目。因此, 目前在英国特许经营类的 PPP项目占比非常少, 留下的主要是无法私有化, 全部靠政府买单的项目, 于是英国习惯于将 PPP与 PFI模式视为同一个概念。20 余年以来, 英国的模式发展得相当成熟, 在世界范围内也深刻地影响了欧美、亚太和拉美等国, 对投资领域有着重大贡献。而法国大量存在的却是使用者付费类特许经营模式的项目, 也是应用最成熟、最有特色的国家之一。但上世纪 90年代以来,
8、 由于英国政府付费类 PPP (即 PFI模式) 取得明显成效, 法国转而倡导建立双轨制的 PPP制度体系, 将特许经营和政府购买服务都纳入法国的 PPP制度框架。这也是我国目前倡导的建立双轨制 PPP制度体系。 (2016 年 10月, 国家发展改革委传统基础设施领域实施政府和社会资本合作项目工作导则中已明确“政府和社会资本合作模式主要包括特许经营和政府购买服务两类。”) 2.西方 PPP模式中的契约精神无论 PPP模式的概念有多少种, 无论 PPP模式在世界范围内发展到何种程度, 无论 PPP模式是特许经营类还是政府付费类, 所有的争议下, 唯一公认的是贯穿其整个生命周期的契约精神。契约精
9、神产生于商品交易发达的社会。在与不认识的人交换商品时, 交换的效益和代价要达到大家可以计算、判断和衡量的程度, 这就首先产生了契约。而契约精神则是维持和遵守这种理性分析和规则的基础, 由此也逐渐形成一个商业社会最基本的文化环境。西方国家的契约精神首先源自宗教中的“立约”, 属于传统文明的主流精神。同时, 西方发达的商品经济为保证公平交易, 自然产生了契约, 使交易正常执行, 避开“人性”上的干扰。契约保证了商业文明的发展, 商业文明又反过来推进了契约精神的形成, 这也是整个西方法律思想史上的重大奠基。因此从某种角度来讲, 是契约精神推动和保障了西方国家能够在政府与社会资本间衍生和发展出 PPP
10、这种合作模式。3.我国 PPP模式中的契约精神相比西方国家, 我国一直是农业大国, 以自给自足为主, 缺少形成契约的物理途径。与此同时, 中国文化的处世哲学在于“变通”, 绕过规则被视为一种高明的手段。久而久之便形成了商业社会里对契约的不够尊重和缺乏保护的意识, 导致目前各领域都存在缺乏完善的违约机制和惩罚机制的现象。这样的意识也自然沿袭到 PPP模式中, 导致虽在每个环节都模仿了西方 PPP模式的姿态, 却没能真正体悟和践行其内在深邃的契约精神。在这样的情势下, 我国 PPP模式在推进过程中产生了各种程度的不适。PPP模式在我国的发展困境我国有着 PPP模式实施的较广阔的基础设施领域, 在多
11、年的宣传和推广下, PPP模式也取得优异成绩。根据财政部的数据, 截止到 2016年 11月 30日, 中国总计入库 PPP项目有 10828个, 入库项目金额 129598.67亿元。PPP 模式无论是从与我国市场的拟合度还是从世界金融业蓬勃发展的程度来看, 都是必然趋势, 对推动私营资本拉动国内经济增长具有重大的意义。但尚不成熟的认知理念和实践方法也为我国的 PPP领域带来很多问题和困扰, 制约了 PPP模式的发展活力, 主要体现在:1.被赋多重职能, 难于理清治理分工在城镇化建设和 PPP模式大力推广应用的背景下, PPP 被赋予了越来越多的功能, 如化解地方政府债务压力、解决项目融资问
12、题、推进体制改革、促进城投公司转型、完善公共治理、发展特色小镇、促进片区开发等等。但这多重目标如何通过优化公共治理结构而分清界限、协调配合, 以及确保实现, 才是首先需要长期深入思考和解决的问题。否则无论是国家治理体系的改革还是 PPP模式的推进都将陷入僵局。2.存在法律隐患, 不能明确契约关系PPP模式从诞生之日起, 就存在一个重要法律隐患, 即它的合同属于公法还是私法, 是行政合同还是民事合同的问题。这直接关系到, 一旦合作产生矛盾, 一方单方面不讲信用时, 应采用哪种诉讼方式。如果是前者, 以公法为基础, 那么作为社会资本, 只能进行行政复议或行政诉讼, 地位上属于服从一方。如果是后者,
13、 则以私法为基础, 社会资本与政府是平等地位的, 有利于自身权利的保护。从国际实践来看, 联合国贸法会在私人融资基础设施项目法律指南中指出, 在多数大陆法系国家, PPP 项目协议由行政法管辖, 政府基于公众利益享有一定特权。而在普通法国家, 行政合同与民事合同无明确区别, 根据判例法原则, 政府为公共利益可以不受合同约束, 但社会资本有权得到公平赔偿。在中国当前发布的 PPP相关法规中, 对 PPP项目合同出现争议后使用何种诉讼方式, 定义不够清晰。财政部印发的政府和社会资本合作模式操作指南和国家发展改革委发布的政府和社会资本合作项目通用合同指南中都分别规定, 合同争议, 可通过仲裁 (解决
14、民事争议的方法) 或民事诉讼的方式解决。但六部委发布的特许经营办法却未对此明确说明。于是, 现状下 90%的企业家、70%的民企参与 PPP项目的最大顾虑是政府信用问题, 这也大大降低了民企在 PPP模式中的活跃度。3.身陷结构化融资带来的迷之困局PPP融资模式具有结构化融资的特性, 才衍生出这种模式所具有的促进改革、机制创新等辅助功能。结构化融资关注的是项目未来的现金流量水平, 而非传统融资主体的信用与资力。但由于我国特许经营 PPP模式对于未来使用者付费的市场容量、收费机制、排他性机制等尚不明确, 政府付费 PPP模式更存在着政府换届和信用保障等问题, 使得市场对 PPP项目未来十年、二十
15、年, 甚至三十年的长期现金流量的预期缺乏信心, 在这种情况下实现股权投资很困难, 导致市场向追求在一定时期内具备合理回报的演变, 即与地方政府刚性兑付的保本约定。这样有一定的回报、一定的期限的融资方案, 名义上是股本投资, 实际上是债务投资, 目前实际操作中已经演变成各种名目的“明股实债”。“明股实债”在本质上形成了政府的债务性支出, 与现行预算法和国务院关于加强地方政府性债务管理的意见 (国发201443 号) 关于控制地方政府债务规模, 严格限定政府举债程序的精神相违背。并且实践中, 债务认定上存在困难, 地方政府、平台公司、事业单位等都可能参与其中, 混乱难分。4.呈现政热、企冷的运动式
16、推广现象在政府大力推行 PPP模式的项目的背景下, 各级政府均对 PPP模式热情高涨, 纷纷在大中城市举办项目推介会、经济合作周, 却明显呈现了“政热企冷”的尴尬局面。原因在于几个方面, 首先, 很多地方政府把 PPP简单理解为一种融资替代模式, 没有真正理解或者并不在意其本质意义;其次, 在这样的基础上, 企业和政府双方很难真正构建平等伙伴关系和合作关系;再次, 当前阶段 PPP项目主要集中于大型基础设施的建设方面, 社会资本多为央企和地方国企, 私营单位参与较少, 主要是资金需求量大、风险相对集中、项目回报率有限等原因。这些问题, 都直接导致了时下的 PPP项目在实践中的推进更像是一场各地
17、方政府此起彼伏的大型运动, 缺乏持续稳定和周全长远的宏观规划。契约精神促进 PPP模式的发展活力仔细分析上述我国 PPP模式呈现的发展困境, 不难发现, 归根结底是契约精神的缺乏, 制约着 PPP模式各个方面的发展活力。如果从正面来归纳, 即只有建立契约精神才能促进我国 PPP模式的发展活力, 且从整体社会层面来看, 这样的促进主要通过以下几种形式达成:1.推进我国契约型政府的构建契约型政府蕴涵着契约主义发展中所抽象出来的现代契约精神, 体现了政府治理由权力理念向契约理念的转变。它意味着政府治理理念向自由、平等、合作、互惠的契约理念转变。这种契约理念与以公民参与为主的现代民主精神相一致, 与现
18、代化社会和政府治理的要求相一致。契约型政府将实现公共利益和私人利益相互依赖和包容的过程, 同时通过契约化的方式和关系实现政府部门之间以及政府与社会之间的良性合作。因此, 契约精神的建立, 能够逐步完善我国政府公共管理思路和体制, 为 PPP模式的发展活力奠定行政公共环境基础。2.深入我国有关法治建设的实践中国的法治现实表明, 法治建设并不能单纯依靠法律体系的建立和法律制度的完善, 如何提高人们的法律意识和增强人们的法治观念是法治建设的关键所在。契约精神作为法治观念的集中体现, 应成为法治建设的观念基础, 逐步形成惯性的规则意识和守法意识。由此, 契约精神能够逐步提高社会各方法制观念和意识, 深
19、入影响我国法治建设和实践, 从而推进 PPP模式法制建设工作, 助其保持发展活力。3.促进我国新型政企关系的搭建我国的政企关系经历了计划经济、市场经济的演变, 并面临经济全球化的冲击, 建构公平合法、“以企为本”、互助合作的政企关系是当前形势下的政企关系面临的新选择, 构筑良好的政企关系也是当前党和国家加强行政执政能力、构筑服务型政府的一个重要环节。契约精神的“亲”、“清”之分正是我国新型政企关系的支撑保障和桥梁纽带, 良性互动就能攻坚克难, 使得 PPP模式能够在基础设施和公共服务领域真正开辟出政府、企业、行业、社会都受益的市场前景。结论PPP模式在我国的推进过程中, 显现出可观的社会效益和经济效益, 它提高了政府基础设施建设和公共服务水平, 同时通过引进社会资本, 增加了国家的整体黏合度, 有利于提高人民的社会意识, 将企业命运与国家命运联系在一起, 共同发展国民经济。PPP 项目的落地离不开经济敏锐度和政治可接受性这两方面的环境因素, 但同样离不开社会文化因素的影响。应该借此契机, 在全社会范围内提倡契约精神, 促进 PPP模式在我国保持长久而旺盛的发展活力, 避免其受到文化环境的制约, 从美味的馅饼沦为无望的陷井。
