1、基于利益相关者理论的水利 PPP 项目风险分担 严景宁 刘庆文 项昀 南昌航空大学土木建筑学院 河海大学 东南大学 摘 要： 合理的风险分担对水利 PPP 项目的成功实施起着关键作用。文章基于利益相关者理论, 界定了水利 PPP 项目的关键利益相关者、主要利益相关者、次要利益相关者和一般利益相关者;采用案例调研和文献调研的方法, 初步识别出水利PPP 项目的 30 项风险;以初步识别的风险作为研究对象, 采用专家咨询法确定对水利 PPP 项目实施起决定作用的外部关键风险和内部关键风险;基于国内外已有的研究成果, 结合水利 PPP 项目的特点, 提出了水利 PPP 项目风险分担的六项原则;从政府
2、、社会资本方和金融机构这三方关键利益相关者角度出发, 设计了水利 PPP 项目的外部关键风险分担方案和内部关键风险分担方案, 构建了水利 PPP 项目风险分担框架, 提出了水利 PPP 项目风险分担的针对性建议。关键词： 利益相关者; PPP; 风险分担; 水利工程; 作者简介：严景宁 (1981-) , 男, 江西赣州人, 博士研究生, 研究方向:工程项目管理、工程投融资;作者简介：刘庆文 (1972-) , 男, 江西永新人, 博士, 副教授, 主要从事混凝土结构、工程项目管理研究;作者简介：项昀 (1983-) , 女, 江西靖安人, 博士研究生, 研究方向:工程投融资、交通工程。收稿日
3、期：2017-08-02基金：江西省社会科学“十三五” (2016 年) 规划项目 (16DQ51) Risk Allocation of Water Conservancy PPP Project based on Stakeholder TheoryYAN Jing-ning LIU Qing-wen XIANG Yun School of Civil Engineering and Architecture, Nanchang Hangkong University; Abstract： The reasonable risk allocation plays a key role in
4、 the successful implementation of water conservancy PPP project. Based on the stakeholder theory, the paper defines the key stakeholders, the main stakeholders, the secondary stakeholders and the general stakeholders of water conservancy PPP project. By means of the case study and the literature inv
5、estigation, 30 risks of water conservancy PPP project are identified preliminarily. Taking the risk of preliminary identification as the study object, the expert consultation method is adopted to determine the external key risks and the internal key risks that determine the implementation of water c
6、onservancy PPP project. Based on the existing research results at home and abroad, and combined with the characteristics of water conservancy PPP project, six principles of risk allocation of water conservancy PPP project are put forward. From the view of the government, the social capital and the f
7、inancial institutions of the three key stakeholder perspective, the external key risk allocation sceheme and the internal key risk allocation sceheme of water conservancy PPP project are designed. The risk allocation framework of water conservancy PPP project is constructed, and some suggestions for
8、 risk allocation of water conservancy PPP project are put forward.Keyword： Stakeholder theory; Public-Private Partnership; Risk allocation; Water conservancy project; Received： 2017-08-02一、引言“十二五”时期, 党中央、国务院高度重视水利工作, 把水安全上升为国家战略, 水利已成为国民经济和社会发展的重要基础设施。纵观我国水利工程投入的现状, 能够看出目前政府投资仍然是我国水利工程投入的首要来源, 尽管也有社
9、会资本通过投入资金到水利工程中, 从而介入水利工程建设运营, 例如江西省水利厅选择以招标的形式出让江西省峡江水利枢纽工程中水电站的 50 年经营权来筹集建设资金, 最后该项目水电站的经营权由中国电力投资集团公司以39.16 亿元获得, 这是典型的水利工程建设运营有社会资本参与的案例。然而就我国水利工程投入的整体而言, 社会资本的参与积极性和实际参与度并不高。进入“十三五”时期, 为了解决水资源时空分布失衡、水环境污染、水生态破坏、洪涝灾害频发等问题, 我国仍将继续投入资金建设水利基础设施, 从而促进水利基础设施网络的完善。如果依旧沿用以政府投资为主的模式建设水利基础设施, 不但不利于投资结构的
10、优化, 而且无法减轻我国政府的财政负担, 一定程度上制约了我国政府职能的转变。吸收社会资本投入水利工程, 不但能够有效地减缓各级政府的财政压力并促进水利工程总体投资结构的优化, 而且能加速政府职能的改变, 从而提高政府管理水利工程的效率和服务水平。为了推进水利建设行业 PPP 项目的实施, 国务院、相关部委和地方政府出台了相关规范性文件鼓励和引导社会资本参与水利工程建设运营。国务院于 2014年 11 月公布的国务院关于创新重点领域投融资机制鼓励社会投资的指导意见(国发201460 号) 指出“具备一定收益的节水供水重大水利工程建设运营可以鼓励社会资本以特许经营等形式参与”。2015 年 3
11、月由三部委 (国家发改委、财政部、水利部) 共同出台的关于鼓励和引导社会资本参与重大水利工程建设运营的实施意见 (发改农经2015488 号) 明确提出“社会资本可以参与重大水利工程建设运营”。国家发改委等三部委在 2016 年 12 月共同印发的水利改革发展“十三五”规划明确了“水利工程建设运营可以鼓励和引导社会资本参与”。2015 年 5 月江西省人民政府公布的江西省人民政府关于开展政府和社会资本合作的实施意见 (赣政发201525 号) 确定了“水利项目可推行 PPP 模式”。2015 年 8 月陕西省人民政府颁发的陕西省人民政府办公厅关于在公共服务领域推广政府和社会资本合作模式的实施意
12、见 (陕政办发201581 号) 提出“鼓励在水利领域采用 PPP 模式, 从而吸引社会资本参与”。显然, 国务院、相关部委和地方政府正从政策层面为加快推进水利PPP 项目的实施提供有力的保障。全国 PPP 综合信息平台项目库第 7 期季报 (以下简称“第 7 期季报”) 由财政部 PPP 中心公布, “第 7 期季报”表明:以 2017 年 6 月末为截至点, 共有495 个示范项目在全国落地, 其中水利建设行业的落地示范项目只有 26 个, 在所有落地示范项目总量中的占比为 5%;民营企业 (包含民营及外资的联合体) 介入了市政工程、水利建设、养老、生态建设和环境保护等 15 个行业领域合
13、计240 个落地示范项目, 涉及水利建设行业的落地示范项目 15 个, 在参与的项目总数中仅占 7%。从财政部 PPP 中心建立的全国 PPP 综合信息平台项目库所公开的信息可以发现:截至 2017 年 7 月 31 日, 全国共计 13599 个项目入选该项目库, 其中包含了 643 个水利建设行业 PPP 项目, 但是水利建设行业 PPP 项目占入库项目总量的比例仅为 4.7%。从水利建设行业落地示范项目的数量和所占比例、民营企业参与水利建设行业落地示范项目的数量和所占比例、水利建设行业PPP 入库项目的数量和所占比例可以发现, 水利建设行业 PPP 项目的实施并不理想。究其原因, 这主要
14、在于水利 PPP 项目具有投资大、建设运营期长、复杂性、公益性强等特点, 造成政府、社会资本方等参与方在水利 PPP 项目的实施过程中面临的风险相比其他领域更大, 一定程度上降低了各方参与水利 PPP 项目的积极性。可见, 风险已成为影响水利 PPP 项目成功实施的关键因素, 而风险的归属问题即风险的分担则是风险管理的核心内容。作为水利 PPP 项目风险的实际承担者, 水利 PPP 项目的利益相关者决定着风险分担的实施效果, 因此基于利益相关者理论合理地分担风险对推动水利 PPP 项目的成功实施具有重要意义。二、水利 PPP 项目利益相关者识别和分析战略管理:利益相关者方法是美国知名学者弗里曼
15、 1984 年公开出版的专著, 此书中明确提出了利益相关者理论, 从而为利益相关者理论的发展奠定了基础。PPP 项目实施过程中涉及的利益相关者较多, 并且随着 PPP 项目的规模及所涉及行业的差异, PPP 项目中利益相关者的关系也越来越复杂。近年来学术界也陆续展开了利益相关者理论在 PPP 项目中的应用研究。典型的研究成果如郑昌勇等 (2009) 以影响力和相关度的高低作为分类标准, 把 PPP 项目的利益相关者细分为四类利益相关者。王林秀等 (2011) 提出核心利益相关者、普通利益相关者和边缘利益相关者组成了 PPP 项目的利益相关者, 并引入修正的shapley 值法实现了 PPP 项
16、目核心利益相关者相应利益分配的定量分析1。何天翔等 (2015) 基于利益相关者满意度理论, 设计了 PPP 项目的利益分配模型, 并以工程实例对模型进行了验证。彭为等 (2017) 以两条美国在建州立高速公路改造 PPP 项目为案例, 从社会网络的角度定量分析了 PPP 项目利益相关者的影响力, 并为我国深化 PPP 项目利益相关者的管理工作提供了针对性的建议2。通过梳理以上学术成果, 可以发现学术界的研究目前主要集中在 PPP 项目的利益相关者分类、关系治理和利益分配等方面, 研究对象也主要集中在一般性的PPP 项目, 涉及水利 PPP 项目利益相关者方面的研究成果较少。在实施水利 PPP
17、 项目的过程中, 会涌现众多的利益相关者, 常见的水利 PPP 项目的利益相关者包括:政府、社会资本方、金融机构、用户、工程承包商、供应商、项目运营商、咨询公司、社会公众与媒体。水利 PPP 项目利益相关者的关系结构图如图 1 所示。由于每个利益相关者对水利 PPP 项目的投入不同, 其为项目所承担的风险和所享受的利益也不同。为了确保水利 PPP 项目和谐有序地实施和对利益相关者的关系进行有效地治理, 需要采用科学的方法对水利 PPP项目的利益相关者进行分类。文章从利益相关者影响力和利益两个维度构建水利 PPP 项目利益相关者二维矩阵 (见图 2) , 图 2 将水利 PPP 项目利益相关者分
18、为四类:关键利益相关者、主要利益相关者、次要利益相关者和一般利益相关者。关键利益相关者包括政府、社会资本方和金融机构;主要利益相关者包括工程承包商、用户、供应商和项目运营商;次要利益相关者包括咨询公司;一般利益相关者包括社会公众和媒体。水利 PPP 项目最终能否成功实施是由关键利益相关者所主导的, 因此探索水利 PPP 项目的风险分担应围绕政府、社会资本方和金融机构这三方关键利益相关者开展。图 1 水利 PPP 项目利益相关者的关系结构图 下载原图图 2 水利 PPP 项目利益相关者二维矩阵 下载原图三、水利 PPP 项目风险初步识别和关键风险的确定1. 水利 PPP 项目风险初步识别水利 P
19、PP 项目的建设运营周期长, 项目实施过程中存在众多风险。文章采用了水利 PPP 项目相关案例调研和文献调研的方法, 对调研所收集的资料进行整理分析, 初步识别出水利 PPP 项目的风险共计 30 项, 详见表 1。表 1 水利 PPP 项目风险初步识别表 下载原表 2. 水利 PPP 项目关键风险的确定为了实现水利 PPP 项目风险的有效管理, 应当在水利 PPP 项目风险初步识别的基础上, 甄选出对水利 PPP 项目起决定作用的关键风险。文章采用专家咨询法来确定水利 PPP 项目的关键风险。专家咨询法的具体操作流程为:设计调查问卷, 调查问卷主要围绕确定水利 PPP 项目的关键风险进行设计
20、, 以水利 PPP 项目风险初步识别表 (见表 1) 中的风险作为测量选项, 问卷采用 Likert5 级量表, 将风险的重要性程度划分为“很低”、“低”、“一般”、“高”、“很高”五个等级, 并将风险重要性程度“很低”、“低”、“一般”、“高”、“很高”分别赋予 1、2、3、4、5 分;选择合适的专家作为调查对象, 所选的专家共计 18 位, 参与调查问卷的专家信息见表 2。从表 2 可以看出专家主要从事水利建设行业、PPP 领域的工作, 从事专业的工作年限都较长, 工作经验比较丰富, 受教育的程度都较高, 确保了问卷调查结果的可信度较高;将设计好的调查问卷发放给选定的 18 位专家, 并协
21、助专家完成调查问卷的填写;回收专家完成的有效调查问卷共计 18 份, 计算出各专家打分的平均分, 平均分大于 3 的风险为关键风险。表 2 参与调查问卷的专家信息 下载原表 由于篇幅所限, 只将专家打分的数据处理结果汇总见表 3。依据平均分大于 3的风险为关键风险的原则, 从表 3 中的平均分可以确定水利 PPP 项目的关键风险为:政府信用风险、项目审批风险、法律变更风险、融资风险、政府监管体系不完善风险、利率风险、政府决策失误风险、类似项目竞争风险、社会公众反对风险、通货膨胀风险、税收风险、配套基础设施风险、完工风险、工程质量风险、社会资本方变动风险、移交风险、市场需求变化风险、工程成本超支
22、风险、运营成本超支风险、征地移民风险、项目测算风险、运营收入不足风险、残值风险、不可抗力风险、环保风险、法律法规不完善风险。表 3 水利 PPP 项目风险调查问卷的专家打分汇总表 下载原表 水利 PPP 项目的关键风险可以通过风险结构分析方法 (RBS) 细分为外部关键风险和内部关键风险, 建立了水利 PPP 项目外部关键风险分解结构和水利 PPP 项目内部关键风险分解结构, 分类结果见表 4 和表 5。表 4 水利 PPP 项目外部关键风险分解结构 下载原表 四、水利 PPP 项目风险分担原则和方案设计1. 水利 PPP 项目风险分担原则水利 PPP 项目的风险分担需遵循合理的原则。国内外学
23、者对 PPP 项目的风险分担原则进行了很多有益的探讨。典型的研究成果如刘新平等 (2006) 认为 PPP项目的风险分配应遵守三项原则:由对风险最有控制力的一方控制相应的风险;承担的风险程度与所得回报相匹配;承担的风险要有上限。邓小鹏等 (2008) 归纳了 PPP 模式风险分担的九条原则:公平原则、归责原则、风险收益对等原则、有效控制原则、风险成本最低原则、风险上限原则、直接损失承担原则、风险分担的动态原则、风险偏好原则。杨飞雪等 (2014) 认为风险分担主要遵循两条准则:最有控制力一方承担准则;风险承担自愿准则。张曾莲等 (2017) 提出合理分配 PPP 项目的风险需要遵循以下四条原则
24、:公平原则、有效控制原则、风险收益对等原则、风险上限原则。Li Bing 等 (2005) 通过选择英国 PPP 项目主要参与方进行问卷调查, 提出了英国 PPP 项目风险分担的主要原则。表 5 水利 PPP 项目内部关键风险分解结构 下载原表 从国内外学者的研究成果可以发现, 目前国内外学者都很重视 PPP 项目的风险分担研究, 对 PPP 项目的风险由最有控制力的一方承担的分担原则基本达成了共识, 也结合具体行业 (如城市轨道交通、保障性住房等) 的特点提出了具体的风险分担原则, 但是针对水利领域 PPP 项目风险分担原则的研究较少。基于国内外的现有研究成果, 文章结合水利 PPP 项目的
25、自身特点提出其风险分担的原则。(1) “三公”原则公开、公平和公正原则组成了“三公”原则。财政部 PPP 中心搭建了全国 PPP综合信息平台项目库, 该项目库依法充分披露了政府和社会资本合作项目的重要信息, 保障了公众的知情权, 加强了社会监督;处于执行阶段的水利 PPP 项目的特许经营协议等反映风险分担的重要文件在以上平台都予以公开, 这表明水利 PPP 项目风险分担应遵守公开原则。水利 PPP 项目的风险分担主要通过利益相关者之间所签订的合同来界定, 而公平准则是合同法的基本原则, 因此水利PPP 项目风险分担应遵守公平原则。目前我国尚未颁布专门的 PPP 法律, 信用体系不完善, 公正原
26、则能使水利 PPP 项目的利益相关者之间相互信任, 从而有效地分担风险。(2) 自愿承担风险原则基于行为经济学理论, 水利 PPP 项目的利益相关者对同一风险的偏好程度不同, 承担风险的意愿也不同, 利益相关者通常愿意承担其偏好的风险。因此从风险分担的角度考虑, 利益相关者主动愿意承担某些风险, 应该将这些风险分配给相应的利益相关者, 这也有利于推动水利 PPP 项目的有效实施。(3) 有效控制风险原则水利 PPP 项目风险分担的有效控制原则是指风险应分配给对该风险最有控制能力的利益相关者, 可见利益相关者的风险控制能力应和其分担的风险相匹配。当利益相关者能够有效控制某一风险, 预示着风险发生
27、的概率和损失能降低, 风险管理的成本也能减少, 从而可以降低水利 PPP 项目的整体风险。(4) 风险利益匹配原则水利 PPP 项目投资大, 利益相关者较多, 关系较复杂, 并且风险和收益通常表现为非线性关系。因此水利 PPP 项目的利益关系者在风险分配的谈判过程中, 通常会要求其所获利益与其承担的风险相匹配。只有利益相关者从风险分担中得到了利益, 风险分担才有价值。(5) 风险上限原则在水利 PPP 项目的实施过程中, 某些风险可能会出现利益相关者无法预料的变化, 这些变化甚至会给水利 PPP 项目造成比预期值大很多的损失。这些情况发生时, 如果仍让某利益相关者承担相应的风险损失, 必然影响
28、该利益相关者实施项目的积极性, 从而降低水利 PPP 项目的绩效, 并且可能增加风险控制的成本。因此, 对于利益相关者所承担的风险应设置合理的风险上限。(6) 风险的动态化分担原则由于水利 PPP 项目的建设运营期长, 风险在项目实施的不同阶段可能会出现一定程度的变化。依据风险动态变化的情况, 利益相关者分担风险的格局也要相应地调整。风险的动态分担原则是以水利 PPP 项目的全寿命周期作为时间维度, 根据项目实施过程中风险所发生的变化, 动态地调整利益相关者分担水利 PPP项目风险的格局。2. 水利 PPP 项目风险分担方案设计依据文章提出的水利 PPP 项目风险分担原则, 政府主要负责相关政
29、策、法律法规和部门规章的制定和实施, 因而能更有效地控制法律、政治等相关风险;社会资本方主要负责项目的建设、运营等工作, 对水利 PPP 项目建设运营过程中的风险更有控制力;金融机构主要为水利 PPP 项目的实施提供充足的资金支持, 对于水利 PPP 项目与金融相关的风险, 金融机构承担风险的意愿明显要高于政府和社会资本方, 理应发挥金融机构的优势, 承担与金融相关的风险。基于以上思路, 围绕水利 PPP 项目的关键利益相关者, 分别设计了水利 PPP 项目外部关键风险分担方案 (见表 6) 和水利 PPP 项目内部关键风险分担方案 (见表 7) 。表 6 水利 PPP 项目外部关键风险分担方
30、案 下载原表 表 7 水利 PPP 项目内部关键风险分担方案 下载原表 五、水利 PPP 项目风险分担框架风险分担是水利 PPP 项目风险管理的核心, 它贯穿项目的全生命周期。由于利益相关者对风险的认识能力、控制能力和偏好程度存在差异, 并且风险具有动态性特点, 风险分担不可能一次完成, 是贯穿于水利 PPP 项目实施的全过程。因此从政府、社会资本方和金融机构的角度出发, 水利 PPP 项目风险分担框架包括:水利 PPP 项目风险的识别和确定阶段、水利 PPP 项目风险的初步分担阶段、水利 PPP 项目风险的再分担和跟踪管理阶段。水利 PPP 项目风险分担框架见图3。图 3 水利 PPP 项目
31、风险分担框架 下载原图六、水利 PPP 项目风险分担建议文章以利益相关者理论作为支撑, 确定了水利 PPP 项目的关键利益相关者包含政府、社会资本方和金融机构三方, 合理有效地分担水利 PPP 项目的风险应以关键利益相关者为对象进行开展。综合运用案例调研法、文献调研法、专家咨询法和风险结构分析法, 确定了对水利 PPP 项目起决定作用的 16 项外部关键风险和 10 项内部关键风险。借鉴国内外学者有关 PPP 项目风险分担原则的现有研究成果, 充分考虑水利 PPP 项目所具备的行业特点, 针对性地提出了水利 PPP项目风险分担的原则。结合水利 PPP 项目风险分担的原则, 围绕政府、社会资本方
32、和金融机构这三方关键利益相关者, 对应水利 PPP 项目的外部关键风险和内部关键风险分别设计了相应的风险分担方案, 并建立了水利 PPP 项目风险分担框架。采用利益相关者理论探讨水利 PPP 项目的风险分担不仅可以为水利PPP 项目风险分担决策提供充分有力的参考, 而且可以提升水利 PPP 项目的综合效益。为了推动水利 PPP 项目的有序健康发展, 进一步完善水利 PPP 项目风险分担理论, 文章从政府、社会资本方和金融机构三方的角度提出了水利 PPP项目风险分担的针对性建议。1. 政府方面政府需加快推进水利 PPP 项目相关法律法规的制定, 特别要从法律法规的角度明确风险分担的要点, 从而为
33、水利 PPP 项目的风险分担提供法律依据;在水利PPP 项目合同中引入激励性条款, 社会资本方分担风险的同时能获得投资回报等方面的激励, 从而有机地结合了激励机制和风险分担, 达到激励社会资本方成功完成水利 PPP 项目的目标;明确界定水利 PPP 项目实施过程中涉及的相关政府部门的职责权限, 建立有序的水利 PPP 项目风险分担制度环境;从水利 PPP 项目监管机构、水利 PPP 项目监管政策法规、水利 PPP 项目监管绩效评价等方面进行水利 PPP 项目监管体系的建设, 搭建体现行业特色的水利 PPP 项目信息服务平台, 从而为社会资本方、金融机构、社会大众、咨询机构等提供完善的水利 PP
34、P 项目相关信息资源, 形成信息交互机制, 更好地为水利 PPP 项目风险分担服务;为了保障水利 PPP 项目风险分担的“三公性”和合理性, 通过采用招标采购等形式向具有较强综合实力的 PPP 项目咨询机构购买水利 PPP 项目咨询服务, 从而将 PPP 项目咨询机构作为独立于利益相关者的第三方引入到水利 PPP项目风险分担的全过程。2. 社会资本方社会资本方选择水利 PPP 项目时, 可以先委托 PPP 项目咨询机构和 PPP 项目专家从第三方的角度对拟选水利 PPP 项目进行风险综合评价并形成对应的水利PPP 项目风险咨询报告, 再结合水利 PPP 项目风险咨询报告、自身经验和项目的实际情
35、况客观全面地评价水利 PPP 项目的风险, 从而做出投资与否的决策, 确保正确合理地选择水利 PPP 项目;如果已经选定所投资的水利 PPP 项目, 社会资本方应全面详细地识别水利 PPP 项目的风险, 并明确相应的风险分担意向和风险管理措施;制定严谨合理的融资方案和财务预算, 尽可能地降低项目测算、融资等方面的风险。3. 金融机构金融机构挑选水利 PPP 项目时应进行详细的财务可行性分析, 全面识别和评价水利 PPP 项目的风险, 优先选择现金流预期良好、总体风险合适的水利 PPP 项目合作;应尽量选择资金实力雄厚、行业优势明显、信用评价良好的社会资本方作为水利 PPP 项目的合作方, 这样
36、可以有效地降低合作风险;由于水利 PPP 项目的建设运营期较长, 相应的风险也较大, 金融机构应全程参与和监测水利 PPP项目实施的过程, 对其所投入资金的运行绩效进行有效监控, 从而有效地防范风险。参考文献1王林秀, 刘登, 马强.PPP 项目核心利益相关者的利益分配策略研究J.商业时代, 2011 (11) . 2彭为, 陈建国, 伍迪等.到政府与社会资本合作项目利益相关者影响力分析基于美国州立高速公路项目的实证研究J.管理评论, 2017, 29 (5) :205-215. 3杨飞雪, 黄丹林.城市轨道交通 PPP 项目风险分担机制研究J.综合运输, 2014 (7) . 4张曾莲, 郝
37、佳赫.PPP 项目风险分担方法研究J.价格理论与实践, 2017 (1) . 5Jin Xiaohua, Doloi H.Interpreting risk allocation mechanism in publicprivate partnership projects:An empirical study in a transaction cost economics perspectiveJ.Construction Management and Economics, 2008, 26 (7) :707-721. 6Ke Yongjian, Wang Shouqing, Chan AP
38、C, Lam PTI.Preferredrisk allocation in Chinas public-private partnership (PPP) projectsJ.International Journal of Project Management, 2010, 28 (5) :482-492. 7Xu Yelin, Chan APC, Yeung JFY.Developing a fuzzy risk allocation model for PPP projects in ChinaJ.Journal of Construction Engineering and Management, 2010, 136 (8) :894-903.
