1、近年我国流浪儿童救助保护的演变、问题与对策 赵川芳 北京社会管理职业学院 摘 要： 目前, 流浪儿童保护正从自由求助逐步发展至主动保护, 更加注重对流浪儿童的全身心关怀, 流浪儿童保护机构数量有所提升, 服务进一步规范化, 流浪儿童保护实践不断创新。但是, 也存在以下问题:片段化的遣返式救助, 缺乏前后延伸性;均一化的流程性救助, 缺乏对流浪儿童个性化同理关怀;对流浪儿童的污名化认识, 影响了救助方式手法;流浪儿童救助保护部门责任分散, 救助方法机械化, 未能有效维护流浪儿童权利;社会力量参与不足等。因此, 流浪儿童救助保护应立足于微观、中观、宏观三个视角, 全方面、人性化、系统化地对流浪儿童
2、及周围宏微观环境进行改善;应明晰流浪儿童保护路径, 建立长效保护机制;通过专业化社会工作介入, 促进流浪儿童保护的专业化;整合家庭、社区、学校、政府、社会等多方力量, 将儿童利益最大、儿童优先理念渗透于流浪儿童救助保护的各个环节。关键词： 流浪儿童; 救助; 保护; 社会工作; 作者简介：赵川芳, 北京社会管理职业学院讲师, 主要研究方向:社会救助、儿童福利。根据民政部发布的流浪未成年人救助保护机构基本规范, 流浪儿童是指 18周岁以下, 脱离监护人有效监护, 在街头依靠乞讨、捡拾等方式维持生活的未成年人。流浪儿童因脱离监护人或无监护人照护, 居无定所、缺衣少食, 且因缺乏民事行为能力, 其生
3、命、健康时刻受到外在环境威胁。流浪儿童与孤残儿童、重病儿童、留守儿童等均为生活处于困境之儿童, 但因流浪儿童行踪飘忽不定, 流浪身份变化多端, 且数量相对较少, 多年来他们又往往会成为较容易被忽略的困境儿童。反观之, 近年来我们在流浪儿童保护方面的种种举措是否足以有效保障孩子们最基本的生命权?流浪儿童的受保护权、健康权、发展权等各项权利如何更好地维护?时至今日, 随着儿童优先、儿童利益最大化理念的日益普及和儿童保护相关政策制度的完善、保护设施的配备, 在流浪儿童保护方面, 我们还有哪些工作留有空白?以下内容, 将以近年来流浪儿童保护措施的演变为切入点, 对流浪儿童保护现状、问题进行分析, 并提
4、出参考建议。一、近年来流浪儿童保护举措的演变(一) 对流浪儿童从自由求助到主动保护2003 年城市生活无着的流浪乞讨人员救助管理办法及城市生活无着的流浪乞讨人员救助管理实施细则颁布, 成为对包括儿童在内的流浪人员进行救助保护的主要依据。因为流浪儿童被视为无民事行为能力或限制民事行为能力的个体, 近年来各地方政府对于流浪儿童的保护, 并未完全遵循城市生活无着落的流浪乞讨人员救助管理办法倡导的“自愿救助”原则, 至少在理念上大多普遍认同主动性救助, 并在实际行动上通过进行外展服务, 主动发现流浪儿童劝其入站进行救助保护。近年来儿童保护相关政策也体现出国家部门在流浪儿童保护中的主动性角色, 例如,
5、2006 年民政部等中央 19 个部门下发的关于加强流浪未成年人工作的意见 (民发200611 号) 明确指出, 公安机关对于执行职务时发现的流浪、乞讨未成年人, 打击犯罪行动中解救的未成年人, 以及有轻微违法行为但根据有关规定不予处罚且暂时无法查明其父母或其他监护责任人的未成年人等, 应当及时将他们护送到流浪未成年人救助保护机构接受救助 (民政部, 2006) 。2011 年, 国务院办公厅关于加强和改进流浪未成年人救助保护工作的意见 (国办发201139 号) 提出民政部门要积极开展主动救助, 引导护送流浪未成年人到救助保护机构接受救助 (国务院, 2011) 。2014 年颁布的社会救助
6、暂行办法第五十一条规定“公安机关和其他有关行政机关的工作人员在执行公务时发现流浪、乞讨人员的, 应当告知其向救助管理机构求助。对其中的残疾人、未成年人、老年人和行动不便的其他人员, 应当引导、护送到救助管理机构” (国务院, 2014) 。(二) 流浪儿童救助保护方法逐渐注重对流浪儿童的全身心关怀在流浪儿童救助保护的方式方法上, 逐渐从单一的以社会管理为主导的行政救助演变为以儿童权利为本、关注儿童身心发展的关爱性保护服务。2014 年, 民政部印发生活无着的流浪乞讨人员救助管理机构工作规程 (民发2014132号) , 从流浪人员接待、安检登记、生活服务、寻亲服务、医疗服务、离站服务、接送返回
7、等方面进行了规范, 提出要进行保护性和关爱性的未成年人服务 (民政部, 2014) 。2015 年, 民政部、公安部发布关于加强生活无着流浪乞讨人员身份查询和照料安置工作的意见, 进一步指出救助保护机构应当从有利于未成年人健康成长的角度, 认真履行临时监护职责, 通过提供站内照料、委托儿童福利机构抚养等方式, 为其提供符合身心、年龄等特点的生活照料、康复训练等服务 (民政部等, 2015) 。以上流浪儿童保护相关政策法规的出台, 理念上逐步凸显民政、公安等部门在流浪儿童保护责任担当的主动性, 保护措施从保障流动儿童基本生活、安排返乡安置的救助性服务延伸至流浪儿童家庭寄养、文化教育、心理辅导、行
8、为矫治、技能培训等保护性、关爱性、发展性服务。随着流浪儿童关爱性救助保护理念的深入, 流浪儿童保护的力度也开始向纵深扩展。2011 年, 民政部、中央综治办、教育部等 8 部门发布关于在全国开展“接送流浪孩子回家”专项行动的通知 (民发2011200 号) , 指出要通过开展“接送流浪孩子回家”专项行动, 帮助流浪未成年人回归家庭、告别流浪, 力争到 2012 年底基本实现城市街面无流浪未成年人的目标 (民政部等, 2011) 。2013 年 5 月, 民政部、中央综治办等 10 部门联合下发了关于在全国开展“流浪孩子回校园”专项行动的通知 (民发201382 号) , 在全国联合开展以“合力
9、保学、快乐成长”为主题的“流浪孩子回校园”专项行动, 帮助流浪未成年人回归校园, 融入社会, 健康成长。该通知又从流浪儿童源头防治和返家返校后的关爱帮扶方面提出了具体要求, 强调要“加强流浪未成年人摸底排查、调查回访、需求与家庭监护评估、返校复学和教育转化、关爱帮扶和源头预防工作” (民政部等, 2013) 。送流浪儿童回家返校所进行的一系列摸底排查、评估预防等举措, 有力减少了儿童外出流浪乞讨和重复流浪现象。(三) 流浪儿童保护机构数量有所提升, 服务进一步规范化作为流浪儿童的临时庇护所, 救助站及流浪儿童保护中心数量不断增长、服务设施不断优化、服务理念及质量等方面也不断提升。2006 年,
10、 为保障受助人员基本生活权益, 推进救助管理工作专业化发展, 民政部制定了救助管理机构基本规范和流浪未成年人救助保护机构基本规范。2008 年 12 月, 民政部编制的第一个民政服务设施建设标准流浪未成年人救助保护中心建设标准(建标 111-2008) 施行, 标准是专门为加强和规范全国流浪未成年人救助保护中心建设, 更好地开展流浪未成年人救助保护工作制定的, 对于促进流浪未成年人救助保护事业的发展具有重要作用 (民政部, 2008) 。2009 年, 民政部发布关于在全国开展救助管理机构规范化建设的意见, 以提升流浪人员救助机构救助管理规范化、服务标准化水平。根据民政部 2016 年社会服务
11、发展统计公报, 目前共有能够提供住宿的儿童收养救助服务机构 705 个, 床位 10.0 万张, 年末收留抚养各类人员 5.4 万人。其中儿童福利机构 465 个, 床位 9.0 万张;未成年人救助保护中心 240 个, 床位 1.0 万张, 全年共救助流浪乞讨未成年人5.2 万人次 (民政部, 2016) 。(四) 流浪儿童保护实践不断创新, 社会力量逐渐介入在实践举措方面, 从 2001 年开始, 郑州市救助管理站不断创新流浪少年儿童救助保护体系, 创造了全天候救助中心、类家庭、职业技能培训、跟踪回访、建立救助小学为主要内容的“郑州模式”。“郑州模式”的创立, 开创了国内多项救助工作先河,
12、 不仅使数万名儿童从中受益, 也为我国流浪儿童救助保护事业树起了一面旗帜。社会力量积极参与流浪儿童救助。如 2011 年由中国社会科学院研究员于建嵘在网络上发起开设了“随手拍照解救乞讨儿童”的微博, 由此引发“微博打拐”活动, 宁波网友发起在全国各地兴起的“宝贝回家计划”等等。从政府到民间, 从资金扶助到实际行动, 从单打独斗到多家联合, 人们纷纷向流浪的孩子伸出了援手, 一批批流浪的孩子被接送回家和得到救助, 流浪儿童生命权、健康权、发展权在社会公众的认知层面上得以进一步地重视和保护。二、目前流浪儿童救助保护中存在的问题(一) 片段化的遣返式救助, 缺乏前后延伸性流浪儿童保护, 尽管保护理念
13、从之前的流浪儿童自愿救助发展到对流浪儿童的主动保护, 但保护措施目前主要集中于对正在流浪或者已入站的儿童开展的临时性、短期性的救助性服务。根据城市生活无着的流浪乞讨人员救助管理办法及城市生活无着的流浪乞讨人员救助管理实施细则规定, 流浪人员救助在性质上是临时性救助, 救助管理站 (未成年人救助保护中心) 的主要职责是给予流浪人员一般不超过 10 天的临时性生活救助, 辅以必要的医疗、教育、法律、心理等救助内容。因此, 流浪儿童在受助期间, 救助管理站 (未成年人救助保护中心) 会通过多种方式查找核实受助的流浪儿童家庭基本情况, 联系流浪儿童的法定监护人接回受助儿童, 或派专门人员护送回家。救助
14、管理站 (未成年人救助保护中心) 即时性服务、遣返式救助方式尚无覆盖流浪儿童出站以后的生活发展需要。虽然流浪儿童最好的归宿是回归家庭, 但如果流浪儿童救助保护的目的仅是将其送回原有的家庭, 而不加以延伸性对流浪儿童及其家庭、生活学习环境进行干预照护, 儿童心理需求、行为矫正需求、受教育需求等未能有效满足, 这种救助模式易出现“流浪儿童不愿意接受救助”“重复流浪”“循环救助”等问题, 难以从根本上解决问题。(二) 均一化的流程性救助, 缺乏对流浪儿童个性化同理关怀流浪儿童与孤残儿童、留守儿童等困境儿童相比较, 他们的生活经历、家庭背景等会显得更加复杂多样。单从流浪的原因来看, 有自愿流浪和被迫流
15、浪, 涉及到儿童虐待、遗弃、儿童拐卖、残障儿童治疗康复、家庭贫困、教养方式、学校环境等诸多问题。但从目前流浪儿童保护的种种举措来看, 主要是采取主动发现-劝说入站-严密看管以防出站-护送回家或进行寄养安置这样一个程序化流程, 在这个过程中, 忽略了流浪儿童不同的流浪背景、不同的生理心理特征、不同的流浪环境等对他们成长发展的不同影响。从流浪儿童成长发展的连续性来看, 流浪儿童入站接受救助就好比他们人生过程中的一个临时驿站, 且是一个由不得自己意愿做主的地方。流浪儿童就像流水线上的毫无区分的产品一样, 被工作人员一个个接进救助站又一个个送走, 然后有些流浪儿童又因各种原因零零散散地返还到救助流水线
16、上, 一遍遍地循环这样一个接来送去的救助流程。在这个过程当中, 流浪儿童成长具有不可逆性, 流浪-救助-回家-流浪的恶性循环对流浪儿童的成长及心理造成巨大破坏性, 另一方面, 国家投入流浪儿童救助保护的资源也未能有效利用, 造成重复浪费。(三) 对流浪儿童的污名化认识, 影响了救助方式方法长期以来对流浪儿童的社会认知偏见, 使得人们一提起流浪儿童, 会与“蓬头垢面、小偷小摸、滋事打架、满嘴假脏话”等贬义字眼联系在一起, 认为流浪儿童就是品行不好、缺乏管教的孩子, 对流浪儿童长期以来的污名化, 使得对流浪儿童的救助保护与公众参与拉开了距离。就公众而言, 更愿意选择关爱孤残儿童、留守儿童、流动儿童
17、等这些家庭关系明确、经历简单的困境儿童群体。就流浪儿童救助保护机构而言, 因为社会上已有的对流浪儿童的污名化, 对流浪儿童会先入为主有一些负面认知, 从而影响到对流浪儿童具体的教养方法的实施, 诸如会较多地采取强制管制性、监视性措施而缺乏柔性化手法。与其他困境儿童群体相比较, 流浪儿童在心理、行为、身体健康方面的问题确实会多样化一些, 而且流浪儿童因其生活环境、家庭境遇、流浪经历等不同, 面临的问题更具有个体化属性, 目前强加给流浪儿童负面的、片面的污名化标签, 阻碍了社会大众更深入地去关爱了解流浪儿童, 也影响了流浪儿童保护相关机构的工作人员的工作理念和方法。(四) 部门责任分散化, 相关政
18、策执行受阻, 缺乏罚则救助流浪儿童责任大, 涉及民政、公安、城管、卫生、教育等各部门的合力配合, 涉及流出地与流入地政府的交接协作, 涉及流浪儿童家庭、社区、学校等的无缝对接。流浪儿童的救助保护, 需要以上诸多部门的通力合作。根据目前流浪儿童救助相关法律政策, 流浪儿童保护尽管涉及部门繁多, 但是涉及部门责任边界界定不详、模糊不清, 部门权限或交叉或留有空白。例如, 根据中华人民共和国未成年人保护法规定, 在儿童缺乏监护人的情况下, 由其所在单位、居委会、村委会或民政部门承担监护职责。然而, 当流浪儿童缺乏监护人或监护人无力对流浪儿童进行有效监护时, 如何对监护人能力进行鉴定、转移流浪儿童监护
19、权流程如何、如何监护等等具体操作性问题并未明确。对在流浪儿童保护中担责但未尽责的部门也缺乏相应的罚则。在流浪儿童救助保护的不同阶段, 因流浪儿童涉及问题不同又会牵扯相应的部门主要担责, 涉及民政、公安、城管、教育等责任部门虽然众多, 但因为相关法规政策责任不清、主体不明、缺乏细化性措施、无可落实的举措、也缺少罚则制约。因此, 实际执行过程中, 造成相关部门相互推诿扯皮, 不愿履行职责。(五) 救助方法机械化, 未能有效维护流浪儿童权利根据 2003 年我国出台的城市生活无着的流浪乞讨人员救助管理办法, 流浪人员救助是采取自愿救助原则, 但是, 基于儿童作为未成年人在行为能力上的缺乏, 同时随着
20、儿童保护理念的逐渐深入, 各地在实际做法上对流浪儿童的保护更多采取了外展发现、劝说入站、看护监管、护送返家这一方式, 从保护儿童这一出发点来说这样的流程无可厚非, 但是从流浪儿童对救助站的抵触情绪, 到进入救助站后想方设法尽快出站这些行为反应来看, 这种积极主动地强制性保护方式并不是孩子们希望的, 甚至进入救助站对他们来说是极其恐惧的地方。另一方面, 工作人员对流浪儿童的救助保护更多是出于工作需要的一种临时性、社会控制性的服务, 缺乏以儿童为本的社会关怀服务。具体体现在工作手法上则是对流浪儿童的一种单一、缺乏生气、机械式的管教式训诫和监督, 很少关注流浪儿童自身对流浪生活及自身处境的认知、理解
21、和选择。这样, 对流浪儿童的救助保护体现出一种悖论, 为保护流浪儿童我们想方设法将他们纳入国家保护体系当中, 而当流浪儿童进入保护体系中后, 我们却时常忽略了他们的基本需要。流浪儿童保护机构更像流浪儿童临时歇脚地, 因为是临时的, 我们往往忽略了流浪儿童除了生存需要以外的诸如安全需求、归属需求、尊重需求等高层次的需求。(六) 流浪儿童保护社会力量参与不足流浪儿童保护中, 社会力量参与不足主要体现在以下两个方面:一是社会组织在流浪儿童保护中发挥作用空间有限, 二是公众对流浪儿童关注度不高。流浪儿童保护救助相关政策法规明确了民政部门是流浪儿童保护主体, 对社会力量介入流浪儿童保护, 从政策法规方面
22、来看, 并没有给予足够的空间和相应的支持, 尽管政策法规中会有一些鼓励社会力量参与流浪儿童救助的倡导性口号, 但是缺乏相关配套的、可操作性、实施性的政策措施, 缺乏相应设施、资金、人力、场地等的支持, 缺乏政府和社会力量互动合作的渠道, 因政策没有明确, 社会力量怕越雷池一步, 在流浪儿童保护这一领域显心有余力不足。另外, 流浪儿童脱离监护人照护, 若社会力量介入其临时性的救助保护, 在此期间流浪儿童若出现任何问题, 社会力量无力担责;流浪儿童居无定所, 对他们的救助保护需以安置其住所为基础, 以提供庇护所为主体的流浪儿童保护, 对于更多资金薄弱的社会组织来说是一个难题;长期以来对流浪儿童污名
23、化的标签, 让社会公众对流浪儿童的认识有一些偏差, 更多采取远远关注而缺乏实际的救助保护行动。三、流浪儿童救助保护措施建议(一) 多方位视角介入, 关注流浪儿童宏观、中观、微观环境的改善流浪儿童救助保护应立足于微观、中观、宏观三个视角, 全方面、人性化、系统化地对流浪儿童及周围宏微观环境进行改善。微观方面, 围绕流浪儿童及其家庭为中心, 关注流浪儿童生命权、健康权、娱乐权、受教育权、参与权等各项权利的保障情况, 以流浪儿童身心健康发展为基础, 对流浪儿童身心特征、家庭经济状况、亲子关系、监护人履职情况等进行科学评估, 以评估结果作为流浪儿童保护的重要依据。中观方面, 社区和学校作为儿童生活、学
24、习的重要地方, 是预防发现儿童流浪问题出现的重点场域。从社区和学校儿童基本数据采集、社区儿童保护设施及机构建设、儿童心理行为问题及早干预预防等环节入手, 以预防儿童拐卖、儿童虐待、亲子矛盾、学业问题等为介入重点, 建立流浪儿童预警体系, 从源头切断流浪儿童流浪之根源。而儿童福利机构、未成年人流浪救助保护中心, 社会服务机构、慈善组织等作为流浪儿童暂时性或者长期性居所, 除了满足其衣食住行育等儿童基本需求, 儿童心理健康、亲情归属、关系调适、行为矫正等方面也是需要给予个性化的关注和回应。同时, 儿童福利机构也需在数量、服务设施、服务质量上有所提升, 以满足流浪儿童多样化需求。宏观方面, 在社会氛
25、围上, 需要加强媒体宣传、倡导, 深化社会公众对儿童权利的认识, 促进对儿童利益最大、儿童优先理念的践行和关爱儿童社会氛围的形成, 纠正社会公众对流浪儿童的偏见和负面认识。在政策法规上, 围绕贫困家庭生活保障、医疗救助、儿童防虐防拐、儿童监护权转移等问题, 健全完善儿童保护相关法律政策, 细化具体措施、辅以必要罚则、落实部门责任、从根源上逐步根除儿童流浪的诱因。(二) 明晰流浪儿童保护路径, 建立长效保护机制当流浪儿童救助保护主要以送流浪儿童回家为目标时, 流浪儿童为何流浪?救助站、儿童保护中心软硬件设施是否适宜儿童身心健康发展?流浪儿童送回家之后是否会再次流浪?流浪儿童家庭是否适宜儿童成长?
26、等诸多问题被忽略。对流浪儿童进行有吃有穿有住有时限的低层次、短时性、即时性的保护策略, 无疑是治标不治本的低效手段。由此, 流浪儿童重复流浪、跑站、不愿进救助站等现象时有发生。对流浪儿童的保护, 不仅仅是一种即时性的救助, 更是一种长期性的跟踪服务。送流浪儿童回家, 其自身行为心理方面是否需长期帮扶、家庭经济状况能否保障其生活、是否有监护人以及监护人监护能力如何、与父母等家庭成员关系如何、学习情况等, 是防止流浪儿童重复流浪的关键性环节。因此, 流浪儿童保护, 不仅仅在于防止其流浪, 更要预防其再次流浪, 这就需要建立流浪儿童保护的持续跟进机制, 通过对其家庭状况的调查评估、对回家返校流浪儿童
27、身心、学业方面的适时帮扶, 来让他们回家返校后的生活更适于他们健康的成长发展。(三) 专业化社会工作介入, 促进流浪儿童保护的专业化社会工作, 是秉承尊重、接纳、平等等价值理念, 运用社会工作个案、小组等工作方法, 以个人、家庭等为服务对象, 使其摆脱困境, 提升能力, 促进关系协调, 进而促进社会和谐的一种工作手法。社会工作作为一种以人、特别是处于困境中的人为服务对象的工作手法, 在服务手法上更能体现出以人为本、救助困境、促进发展的特点。其个案工作方法秉承的个别化、特殊化针对某一服务对象及家庭提供的涉及身心发展、心理调适、关系协调、资源链接、行为矫正等服务, 能够更有深度地发掘流浪儿童面临的
28、各类困境。社会工作方法和理念可渗透于流浪儿童救助保护的各个环节, 从流浪儿童预防、评估、心理关爱、行为矫正等方面开展工作, 能够更深刻体现对流浪儿童的人性化关怀、支持性扶助和精准化服务。流浪儿童保护, 需以每一位流浪儿童为核心, 对其生活、流浪环境做一个由内及外, 由近及远的动态性的关注了解, 采取各种措施优化其不同阶段的生活处境, 以儿童生活保障、儿童医疗救助、儿童防拐防虐体系完善为基础, 以儿童保护相关政策、制度、设施、人才建设为着力点, 整合家庭、社区、学校、政府、社会等多方力量, 将儿童利益最大、儿童优先理念渗透于流浪儿童救助保护的各个环节。参考文献国务院, 2011.国务院办公厅关于
29、加强和改进流浪未成年人救助保护工作的意见 (国办发201139 号) EB/OL.2017-02-05.http:/ 国务院, 2014.社会救助暂行办法.EB/OL.2017-02-05.http:/ 国务院, 2014.生活无着的流浪乞讨人员救助管理机构工作规程 (民发2014132 号) EB/OL.2017-02-05.http:/ 民政部, 2006.关于加强流浪未成年人工作的意见 (民发200611 号) EB/OL.2017-02-05.http:/ 民政部、公安部, 2015.关于加强生活无着流浪乞讨人员身份查询和照料安置工作的意见 (民发2015158 号) EB/OL.2017-02-05.http:/ 民政部等, 2011.关于在全国开展“接送流浪孩子回家”专项行动的通知 (民发2011200 号) EB/OL.2017-02-05.http:/ 民政部等, 2013.关于在全国开展“流浪孩子回校园”专项行动的通知 (民发201382 号) EB/OL.2017-02-05.http:/ 民政部, 2008.流浪未成年人救助保护中心建设标准 (建标 111-2008) EB/OL.2017-02-05.http:/ 民政部, 2016.2016 年社会服务发展统计公报EB/OL.2017-08-05.http:/
