1、日本区域经济政策的实施与评价从世界各国的经验来看，区域经济的发展总是不均衡的，总有一些区域经济发展较快，而另外一些地区发展较慢，长期积累的结果，就是区际差异的存在。二战以后，经济学和地理学在揭示区域经济非均衡发展产生的机理方面取得了丰硕的成果，许多国家政府将这些理论付诸实践，在努力缩小区际差距方面取得了一定的成效。日本是当今世界第二的经济强国，也是一个国土小国。它由北海道、本州、四国、九州四个大岛和 3900 多个小岛组成。因为众所周知的原因，日本在二战后经济一片萧条，其在战争经济主导条件下生产秩序和对外经济贸易全面破坏，工业滑坡、粮食紧缺、600 万复原军人和大量海外归国侨民亟待就业，日本政
2、府用极短时间成为世界经济大国, 同时经济活动向环太平洋地带集中,使其成为区域经济发展及其不均衡的国家。为了消除经济布局中过密和过疏问题,日本政府从上世纪 60 年代开始,先后制定并实施了包括五次国土开发在内的一些列区域开发政策。到上世纪末日本的区域差异就已经明显减小了。所以, 日本成功的区域经济协调发展政策很值得我国学习。一、日本区域经济问题概述1、日本区域经济问题的表现。日本区域问题突出表现为存在着过疏和过密地区。所谓“过疏” ，是与“适疏”一词相对而言的，与“过密”一词的涵义完全相反。 “过疏”一词的最早使用，开始于昭和 41 年 3 月（1966 年） ，在经济审议会发表的报告中，率先提
3、出了与“过密”相对的“过疏”问题。认为在日本经济高速的发展进程中， “无论是民间部门的地域动向，还是人口的地域移动，都呈现出强劲的由后进地域向先进发达地域快速流动的趋向。日本的行政区域划分是：一个都，即东京都；一个道，即北海道；两个府，即京都和大阪，43 个县构成。在这 47 个一级行政区中形成了以东京、大阪和名古屋为各自中心的三大都市圈。以位于北海道的札幌、东北地区的仙台、中国地区的广岛和九州地区的福冈这四大地方城市为中心的地方都市圈，发达程度仅次于三大都市圈。由这些大城市串连形成了位于本州岛太平洋沿岸的工业地带，它是日本人口、城市最为集中、经济活动作为活跃的地方。相比较而言日本国土两端经济
4、发展比较迟缓，人口和产业布局也比较稀疏。这一经济的地域发展变化虽然反映了当时日本经济社会向更高水准发展变化的过程，但同时也在很多层面引发了许多的地域问题。由于离乡者大多为年轻人而使得这些过疏地域较早地进入到“老龄社会” ，地域活力严重不足，生产规模缩小，地方町村财政能力低下，教育、医疗服务低下，一些传统的冠婚葬祭也面临前所未有的困难。总结起来我们可以把当时日本过疏化区域特点归纳为：分布面广；自然条件和经济条件差；町村政府财源少；高度高龄化。2、日本区域经济发展不平衡的原因1）自然、资源、区位条件日本国土面积狭小，呈现出由东北西南走向的狭长带状。它的地形总体特征是崎岖多山，山地和丘陵占总面积的
5、71。平原主要分布在河流的下游近海一带也就是东部太平洋一侧，较大的平原有关东平原、石狩平原、新泻平原等。由此可以看出日本农业活动的空间十分有限，因此平原的分布对区域经济格局形成意义更为突出。另一方面日本是一个四面临海的岛国，其海岸线十分复杂。西部日本海一侧多悬崖峭壁，港口稀少，东部太平洋一侧多入海口，集中许多天然良港。优良的港湾条件是东部海运发达，也有利于经济发展。另外，东部沿海地区沿海造陆的方便，也促进了经济活动向这里集中。而日本的岛国地理位置，和本土不算富饶的自然资源，决定了日本经济的发展在很大程度上依赖于外国，那么接近外联对象的区域和港口地区经济发展的就比较迅速。 （由西向东转移）2）经
6、济社会特点中小企业众多且在国民经济中占有重要地位，是日本经济结构的突出特征，也是影响日本区域经济格局的重要因素。一般来说，大型企业因为规模大，可以获得规模经济和范围经济效应，其创新能力和竞争力比较强，而中小企业恰恰相反。所以日本的中小企业往往集中分布或围绕大企业集中分布，这也加剧了如本经济活动空间分布的不平衡。3）日本经济发展战略的调整明治维新以后，日本经济发展战略经历了“产业立国” 、 “贸易立国”和“技术立国”三个阶段。产业立国：资本主义发展初期，奉行举国主义路线，港湾条件较好的北九州、京滨、阪神和名古屋地区成为日本工业革命的重心；二战时，为了安全，日本将一些军事工业迁至濑户内海沿岸地区，
7、为其成为战后日本五大工业底单奠定了基础。贸易立国：二战以后，出口导向型经济增长模式和“追赶型”经济发展战略，从海外进口廉价的石油，粮食及纺织工业原料，向海外输出轻纺工业制品，这样的发展战略使得经济经济基础好、集中了优良港口的五大工业区成为国家发展战略的重点。 （京滨工业区、阪神工业区、中京工业区、北九州工业区和濑户内海工业区）4）财政收入再分配效果的影响财政转移支付是世界众多国家或地区用于缩小地区差距的一项重要政策手段。在市场经济国家中，欠发达地区的落后表现在诸多方面，其中一个重要的特征就是政府财力入不敷出、社会公用设施投入严重不足。财政转移支付作为一种重要的援助手段，对于欠发达地区改善社会公
8、用设施、创造良好的投资环境、缩小其与发达地区的差距具有十分重要的意义。日本的财政转移支付分为国家让与税、国库支出金和国家下拨税 3 种。其中前两种属于有条件转移支付，国家下拨税属于无条件转移支付。国家下拨税是国家为调整因居民税负担差别而产生的地方财力不均衡并使一些地方财政都能维持适当的行政水准而设立的地方财政调剂制度，实质上是中央政府把某些税种收入的一部分下拨给地方自治团体，按照地方财政财力不足的程度进行分配，主要用于弥补地方财政收入的体制性不足。日本通过实行财政转移支付制度，取得了显著的效果。1989年高收入的东京地区财政能力指数是低收入的四国地区财政能力指数的 6.1 倍;实行财政转移支付
9、制度后，前者只相当于后者的 1.5 倍，两者的差距大大缩小。另外，二战以后科技进步，运输业和信息产业发展，也是导致日本地区经济发展水平差距的因素之一。二、日本区域经济政策战后日本为了消除地区经济发展的二元结构问题，实现区域经济均衡发展，制定和实施了一系列区域开发政策。日本的地区振兴和开发体系包括：作为日本区域开发中最具权威性的规划“全国综合开发规划” ，在战后 50 多年间编制了 5 次。它们分别反映了当时的时代背景，从每次规划的内容就可以看出当时区域开发的思路。关于这 5 次“全国综合开发规划” ，让我们按照时间顺序，逐一回顾一下编制时的时代背景，分析每个规划中提出的相应目标，研究当时所采取
10、的开发方式。三、日本区域经济政策的特点日本在战后儿十年的发展过程中，结合经济社会发展的实际，通过制定明确的区域经济政策目标，辅之以有效的政策措施手段，并在法律法规、有关规划的规范和指导下，使区域经济政策在促进日本经济发展、保持地区均衡发展及加快落后地区开发等方面发挥了重要的作用。1、具有明显的阶段性、连贯性和针对性日本区域经济政策目标与其经济发展的不同阶段相适应，具有明显的阶段性。 （开发战略和五次全国综合开发计划）日本的区域经济政策在其实施的几十年中不仅在不同的阶段都有明确的目标，而且制定了详尽的发展规划以保证目标的实现。20 世纪 60 年代起，日本为解决工业布局“过密” 、 “过疏”的不
11、协调问题，先后制定了五个全国综合开发计划，而且后一个计划主要是针对前一个计划执行过程中出现的问题以及不同的发展阶段产生的问题而制定的，使得区域经济政策具有连贯性和针对性，能够顺利达到预期目标。2、政府高度重视，有法律法规保障日本更够根据经济发展阶段适时调整区域经济政策并使经济政策能取得良好的效果，与政府的高度重视密不可分。日本在制定与组织实施区域经济政策的过程中，成立了国土厅等专门机构，负责对政策做出权威解释，根据有关措施分配经济和社会资源，协调与其它政策的关系。实现区域经济政策的法律化日本的区域经济政策在实施过程中，不仅在不同阶段都制定了详细的发展规划来保证目标的实现，而且充分运用立法手段以
12、确保区域经济政策的连续性。日本政府为搞好区域开发，缩小国内地区差异的各项政策都通过法律的形式颁布实施，自 1950 年颁布国土综合开发法以来，有关区域发展的法律法规已经形成体系。日本区域经济政策是以区域发展的法律体系为核心，由一系列的地区开发立法组成，既有国家性大法，又有地方性法律; 既有产业振兴法，又有特定地区法。3、规划协调指导从几次编制的全国综合开发计划来看，日本的区域经济政策不仅考虑个别地区的发展问题，而且从全国的角度制定开发战略，不仅研究经济发展战略，而且考虑各地区特别是落后地区的社会基础设施、生活和文化设施的建设，以及自然环境的保护等问题。这种全国性的综合计划规定了全国国土整治与地
13、区发展的总体方向和大政方针，不仅是各级地方编制中长期计划的重要依据和指南，而且是国民了解政府关于区域发展政策或施政方略的一条重要途径，有利于引导地方和企业的投资方向，避免盲目建设。4、财政金融支持，强化财政金融工具对落后地区的援助日本中央政府财政占总财政收入的 70%，其中大部分拨付给地方政府，在非均衡发展时期，主要是拨给重点开发地区，在均衡发展时期则主要拨给落后地区。对落后地区的支持明显体现在财政补贴上。比如，政府给予北海道的开发项目补贴均高于其他地区，1995年在日常河流改造方面多补贴 13%，港口建设多补贴 35%，国家高速公路建设多补贴13%，渔港建设多补贴 30%，公路及其他基础设施
14、多补贴 18%。另外，日本政府还采取减免税收、价格补贴等，促进“过疏”地区的经济发展。根据日本 1961 年颁布的全民年金和全民保险制度，政府保证每一位日本公民不会因经济水平的地区差异而影响其基本生活，这是日本各地区间居民收入差异较小的一个重要原因。在金融手段方面，日本通过政府的金融机构以优惠贷款方式向落后地区提供援助。同时在政府金融体系的 10 个公库中，设立两个直接服务地于落后地区的开发公库，即“北海道东北发公库”和“冲绳振兴金融开发公库” 。5.基础设施推动，大力建设和完善交通系统基础设施建设在西方国家的区域经济政策措施中占有很重要的地位，各国都积极注重推进地方特别是落后地区的基础设施建
15、设，以实现区域的均衡发展。日本政府在颁布的所有有关地区开发的法律法规中，几乎都对基础设施的建设做出了专门规定，明确提出对这方面的投资予以资金保障，并在税收和贷款上给予优惠。近年来，日本的调整公路不断向偏远的落后地区延伸，加强了这些地区和东京等大城市的经济联系，为推动这些地区的经济发展发挥了巨大的作用。在我国全面建设小康社会、加快推进社会主义现代化的新的发展阶段，充分借鉴日本政府在区域经济政策的制定和实施中的成功做法，对于我国完善政府主导型的区域经济政策，促进区域经济协调发展，有着特殊重要的意义。三、北海道综合开发效果及启示北海道位于日本的北部，四面环海，是组成日本国土的四大岛之一，面积占日本总
16、面积的 22.1，人口约占日本总人口的 4.6，人口密度只是日本平均水平的 15，由于气候寒冷，土地贫瘠，在实施大规模开发之前，一直是日本最落后的地区。北海道大规模开发始于 20 世纪 50 年代第二次世界大战后，1950 年 5 月 1 日正式发布实施的北海道开发法，标志着北海道开发进程的开始。日本在中央政府中设立北海道开发厅，北海道的开发有严格的计划，每一期综合开发计划都有一个重心，目前正在执行的是第六期计划。同时政府给予资金倾斜和经费保障。今天，这里都市繁华，广阔农村充满现代气息。这里的农业、渔业、制造业、交通、航空和海运都十分发达。现在，北海道在为自己赢得“日本最大面包篮子”之称的同时
17、，它也是避暑、滑雪、观光的理想旅游之地。在日本的 47 个都道府县中，北海道的人均收入处于中游位置。北海道开发对我国正在进行的西部大开发的启示：（一）区域开发的法制化建设是区域开发的保障北海道的区域开发立法有两个系统：一是与全国其他地区一样，全国的区域开发法体系直接适用于北海道，二是专门制定了北海道开发法 ，规定了北海道综合开发的相关基本事项。我国应从国家的长远利益出发，制定专门的区域开发法律，规定关于综合开发西部地区的各项基本政策，使西部开发中的一些优惠政策以法律的形式确定下来，保证开发政策的稳定性。 （二）建立完善的规划体系并制定长期规划 根据北海道开发法，1951 年至今共编制了次“北海
18、道综合开发规划”，有以下特点。一是该规划已经完全纳入了日本全国国土开发规划和区域开发体系中；二是北海道综合开发规划持续 50 多年，规划的连续性保证了规划实施的成效；三规划的权威性大。借鉴日本的经验，我国中央政府对西部开发也须建立完善的规划体系，制定长期规划和规划执行体系，并持之以恒地实施下去。在国家规划的总体框架下，地方政府应制定由地方负责实施的地方规划，与国家规划配套实施，达到可持续发展的目的。 （三）因地制宜适度调整产业政策 现在北海道是日本的牛奶及其制品的主产区，在发展之初，由于北海道的牛奶大部分用于加工，而用作加工原料的牛奶价格低，不利于鼓励农户发展奶牛，因此，政府实施了“不足支付制度 ”管理，有效地调整了加工用牛奶和鲜食牛奶的价格关系，保障了养殖户的收入，促进了北海道奶牛产业的发展。 （四）健全西部开发的财政和金融政策措施 日本对北海道区域开发采取一些确保开发资金的方法值得我们借鉴：比如建立地区间的转移支付和税收差别等政策；提高地方债的举债比率和缓和限制条件；像北海道东北公库一样通过国家的出资设立专项开发政策金融基金，引导民间融资和投资扶持中小企业。
