1、新型农村社会养老保险的性别影响评估王震2009 年 9 月中国政府发布了关于开展新型农村社会养老保险试点的指导意见（以下简称指导意见），提出在中国农村地区建立新型农村社会养老保险制度（以下简称“新农保”），并要求在 2009 年新农保试点覆盖全国10%的县（市、区、旗），到 2020 年全面覆盖农村适龄居民。截至 2010 年 3 月底全国 27 个省（自治区）的 320 个试点县和 4 个直辖市的新农保试点已经全部启动，覆盖面达 11.8%，共有 1570 万 60 周岁及以上老年农村居民领导基础养老金，4685 万人参保缴费，参保率超过 50%。新型农村社会养老保险制度的建立，为农村老年居
2、民提供了一个可靠的收入来源，有助于改善他们的基本生活条件，降低老年农村居民的贫困率，促进城乡平等。但是，我们注意到，农村女性从新农保中受益还存在一些障碍和挑战。与城市人口和农村男性人口相比，农村女性不论是在劳动分工、经济收入、社会地位还是家庭关系中，都还处于弱势；特别是老年农村女性，她们处于分城乡和分性别的四个老年群体中最为弱势的地位。如果新农保的制度设计不能充分应对农村女性的这种弱势地位，就有可能出现女性利益受损的情况。那么，现行的新农保政策的制度设计是否充分关注了农村女性的特殊需要？在其推进过程中，可能会产生哪些性别影响？对这些问题的回答，将有助于理清新农保政策设计面临的性别挑战，提高新农
3、保的性别敏感性，有助于在新农保的实施过程中保护农村女性的利益。新型农村社会养老保险的性别平等效应在已有的研究中，养老保险中的性别分析框架主要基于两个方面：一方面是男性和女性在劳动和就业市场中的特征和表现，另一方面是养老保险参保资格、受益条件的制度规定。假定女性在就业和劳动市场中的特征和表现弱于男性，那么任何与就业、收入、缴费等相关联的养老保险受益设计都不利于女性。新农保的制度安排则从如下几个方面促进了农村居民养老保险制度中的性别平等，值得肯定。首先，中国农村的新型社会养老保险制度在基础养老金上具有“普惠制”的特征，这一点明显有利于养老金中的性别平等。“普惠制”的基础养老金割断了养老金与就业年限
4、和收入的联系，这对处于弱势地位的农村女性而言无疑是有利的。第二，新农保对农村缴费困难群体的缴费补贴有利于女性。国务院新农保指导意见规定，对农村重度残疾人等缴费困难群体，地方政府为其代缴部分或全部最低标准的养老保险费。在农村女性贫困人口多于男性，特别是老年女性人口不断增加的情况下，这一补贴有利于农村女性获益。这也被国外的相关经验所证实。例如，英国对困难群体参加养老保险缴费补助的受益人群中，超过三分之二的为女性。参保缴费对女性的影响自愿参保对女性的影响取决于女性在家庭决策中的地位。如果女性在家庭决策中拥有一定的权力，那么女性参保的可能性就大大提高。如今，中国农村已婚的年轻女性在家庭中的地位大大提高
5、，这种状况使得这部分女性可以同家庭中的男性一样参保。但是，农村女性仍然受到“男尊女卑”性别歧视的影响，传统家庭的“男主外、女主内”的模式仍然存在。如果这种传统性别关系反映到社会保险中，就会导致社会保险中的女性仍处于弱势地位。在当前中国农村的社会性别关系下，在新农保参保上容易受损的主要是农户家庭中未出嫁的女儿。在中国当前农村的性别关系下，出嫁的女儿是属于另一个家庭的人。而养老金需要未来若干年内领取，因此她们缴费参保时的家庭和养老金领取时的家庭是不同的。这样，当她们在未出嫁之前面临参保选择时，可能发生的情况是不给她们参保，留待她们出嫁之后由丈夫的家庭为她们参保。安徽省马鞍山市当涂县是新农保的试点县
6、之一。截至 2010 年 3 月，符合参保条件的 1659 岁人口中总参保率为 68.68%，但是参保率却存在明显的性别差异。在 1624 岁人口中，男性的参保率大于女性，而这个年龄段中的女性大多为未出嫁的女性。在 2529 岁年龄组中，女性的参保率高于男性，而这个年龄段中的女性大多数为已婚。这种情况表明，农村女性在出嫁后更易参保。新农保经办管理中的性别问题农村女性的教育和文化程度低于男性，特别是中西部地区的老年女性，其文盲率远高于男性；不仅如此，相对于男性农村居民，女性农村居民与外界沟通和交流的能力也欠缺。这种状况使得她们在新农保的经办管理过程中面临困难。首先，在对新农保的信息接受和理解能力
7、上，文盲和教育程度较低的农村女性，特别是老年女性，对新农保的正确理解存在困难。其次，新农保的参保申请、登记等，需要参保个人当场填写、确认，而这对于那些老年女性，特别是不识字的农村女性而言，也存在困难。此外，按照各地新农保的经办规则，所有的缴费及养老金领取需要通过农村的金融机构经办。然而，中国当前农村金融机构网点的分布存在地区差异，没有覆盖到全部农村地区。截至 2007 年末，全国有 2868 个乡镇没有任何金融机构，约占全国乡镇总数的 7%。对那些居住地较为偏远的农村居民，缴费和养老金领取都要面临高昂的交通成本。这一点在农村女性，特别是农村老年女性身上表现得更加突出。女性外出就业农民工与新农保
8、近年来，中国农村外出就业的农民工中，女性比例越来越高，根据第二次全国农业普查数据，截至 2006 年农村外出农民工 1.32 亿人，其中女性为 4747万人，占 36%。相比于男性农民工，女性农民工更多地进入低端的非正规就业中，她们就业层次低于男性，工资收入低于男性，比男性更早退出城市就业，更迫切地希望做好将城镇养老保险关系转移到户籍所在地的衔接工作。结论及政策建议新农保实行的普惠制的基础养老金，减弱了经济收入与养老金受益之间的联系，有利于新农保中的性别平等；对困难群体参保的政府补贴也有利于女性。但是，新农保的制度设计中也存在一些不利于女性的性别影响。首先，在参保缴费上，虽然中国农村女性的家庭
9、地位有了很大提高，特别是已婚的年轻一代女性，她们在家庭决策中的地位使她们能与男性共同参保。但是，农村传统的对女性的歧视以及家庭资源配置中的“男性优先”可能使她们面临不能参保的情况，这一点在未出嫁的年轻农村女性群体身上表现尤为明显。第二，在中国农村，相比于男性，农村女性的教育和文化水平都较低，文盲率远高于男性，导致农村女性在参保缴费、领取养老金等经办环节上面临着比男性更大的困难。而当前新农保的基层经办管理建设严重滞后，又使这种情况更加严重。第三，外出打工的女性农民工还面临着如何回户籍所在地参加新农保以及如何将打工地城镇养老保险与新农保衔接的问题。回户籍所在地直接参加新农保，没有制度安排上的困难，
10、问题在于如何获得及时、准确的户籍所在地新农保信息以及如何顺利地在外地缴费。女性农民工的城市就业年限更短，因此她们对新农保与城保之间的转移衔接办法的需要更为迫切。根据以上分析，我们对新农保政策提出如下改进建议：第一，在适当时机修改“自愿参保”规定为法律强制性参保，这不仅有利于新农保中的性别平等，有利于统筹城乡社会保障体系和促进城乡平等，而且强制性参保也符合社会保险的自身规律。第二，提高新农保的经办管理能力，特别是最基层的乡镇和村一级的新农保经办管理能力，从而有利于教育和文化程度低、缺乏社会交往的农村女性参保。第三，针对女性农民工更早退出城市就业市场、在城市就业时间短的情况，尽快制定和出台城镇企业职工基本养老保险和新农保之间的转移衔接办法。（作者为中国社会科学院经济研究所助理研究员）文章来源：中国乡村发现第 14 期 湖南人民出版社
