1、英国自然资本管理制度与规划研究及对我国的启示 王勤花 王鹏龙 王宝 高峰 中国科学院西北生态环境资源研究院 兰州大学资源环境学院 中国科学院大学 摘 要： 在国际自然资本核算、评估与管理背景下, 英国自 2011 年以来, 应用 UN SEEA生态系统核算指导, 在自然资本评估、制度建设与路线图发展规划方面不断探索发展, 并在实践工作中取得巨大进展。文章利用综合分析方法, 对 2011 年以来英国自然资本管理历程、管理制度建设、自然资本评估及取得的进展、路线图规划等进行了系统、全面的分析。在此基础上, 结合我国生态文明与绿色发展、自然资本管理与制度建设的背景, 提出对我国自然资本管理与制度建设
2、的建议。这些建议包括:建立自然资本管理专门机构并对自然资本进行评估, 制订自然资本管理、评估与核算的长期战略规划与计划;构建自然资本基础信息支撑服务与管理平台, 探索建立自然资本核算管理新制度并促进自然资本相关研究工作的开展等。关键词： 自然资本; 自然资本核算; 自然资本评估; 自然资本管理; 作者简介：王勤花 (1975) , 女, 甘肃秦安人, 副研究员, 研究方向为生态环境与水资源、区域发展与区域政策等。E-mail:基金：中国科学院“西部之光青年人才项目” (Y5AX021001) Study on UK Natural Capital Management System and R
3、oadmap and Its Implication to ChinaWANG Qinhua WANG Penglong WANG Bao GAO Feng Northwest Institute of Eco-Environment and Resources, CAS; College of Earth and Environmental Sciences, Lanzhou University; Abstract： Using the UN SEEA ecosystem accounting guidance, the UK has made great advances in the
4、practical work of natural capital evaluation, system construction and the planning of the roadmap development under the international background of natural capital accounting, evaluation and management. Through comprehensive analysis method, natural capital management process, system construction, a
5、ssessment and the achievements, roadmap planning which has been carried out since 2011 in the UK are researched and analyzed. The analysis shows that specialized agencies should be established to evaluate natural capital states and manage natural capital when consider natural capital management and
6、system construction under the background of ecological civilization and green development. Secondly, the long-term strategic planning of natural capital accounting, evaluation and management should be developed. Thirdly, natural capital information management platform should be built and to support
7、related services. The last but not the least, natural capital accounting management system and related research work should be explored and established.Keyword： natural capital; natural capital accounting; natural capital measurement; natural capital management; 1 引言1988 年, 英国环境经济学家 David Pearce 第一次
8、明确提出了“自然资本”一词, 认为自然环境是一种自然资产存量, 用于服务经济发展。1995 年, 世界银行将资本划分为人造资本、人力资本、自然资本和社会资本四部分。水、矿物、石油、森林、空气等为人类所利用的资源通常被西方学者认为是自然资本, 其中也包括草原、湿地、森林、海洋等在内的生态系统1。生态学和环境学界强调自然资源的“有用”性是自然资本的前提条件, 而从经济视角来看, 则应将环境资源看作一种资产或能够为人类提供各种服务的一种非再生性资本2。自然资源及其赋存的环境生态系统具有消耗性、稀缺性和脆弱性等特点, 而人类的工业化和城镇化发展过程中需要持续消耗自然资源、侵占自然生态系统, 二者之间矛
9、盾日益凸显。因此, 为解决传统发展中的弊端, 美国、澳大利亚和南美一些国家探索出了一套由政府、企业和普通公民等利益攸关方共同参与的自然资源可持续保护和管理的方法, 帮助政府应对因市场失灵导致的资源浪费和生态破坏, 为健全生态环境保护责任追究制度、环境损害赔偿制度和生态补偿制度等提供了重要的科学依据。一个国家可持续发展框架涉及三个层面。第一个是目标层面, 从 GDP 增长走向为人类谋福祉和提高老百姓的生活质量;第二个是资本层面, 其中包括物质资本、人力资本与自然资本;第三个是治理层面, 包括政府、企业、社会之间的合作治理, 是管理和治理层面的能力。当前, 我国强调的“新常态”就是要改变原来的发展
10、模式, 从综合资本投入的角度来理解发展。生态文明建设中的一个难点, 是如何实现经济增长和环境保护协同推进。自然资本的提出, 对于解决这个难点提供了一个好的解决方案。投资自然资本是寻找新的有可持续发展意义的投资领域, 是符合中国转型发展的方向的3。因此需要从依靠提高自然资本的投入转向提高自然资本的生产效率和服务效率4。英国是在国内应用联合国环境经济核算体系 (UN SEEA) 生态系统核算指导的首批国家, 与加拿大、澳大利亚等其他开拓国家一样, 成为最早在国家层面系统性地发展生态系统核算的国家之一。目前, 英国在自然资本管理制度建设、自然资本核算与状况评估、投资收益、未来发展规划等方面已经取得了
11、巨大进展, 其制度建设逐步完备, 自然资本核算与评估不断取得进展, 投资收益不断显现, 未来规划工作有序开展。因此, 对英国的自然资本管理制度与资本状况评估进行系统分析与研究, 可以为我国开展自然资本相关工作与制度建设提供借鉴。2 自然资本管理国际背景2.1 世界银行对自然资本核算的积极推动2010 年在日本名古屋召开的生物多样性大会上, 世界银行启动了“财富核算和生态系统服务价值评估” (WAVES) 全球合作项目, 旨在推行以自然资本价值为重点的全面财富核算以及将“绿色核算”纳入国民经济核算的方法, 推动向绿色经济的转型发展。项目在伙伴国家推广应用联合国的环境经济核算制度, 并将这种账户拓
12、展到生态系统和生态系统服务账户。2.2 联合国相关组织机构对自然资本价值的强调2010 年, 生物多样性公约缔约方会议中, 生态系统与生物多样性经济学 (TEEB) 研究计划强调了自然资本的价值。2012 年联合国可持续发展大会 (UNCSD) 也将自然资本纳入研讨议程中, 并在国家间以跨领域产业组成联盟, 以达成唤起民众意识, 将自然资本纳入政策法规, 连接产业界的目标。2.3自然资本宣言的发布2012 年 6 月的“里约+20”峰会上, 金融界联合发表自然资本宣言并拟在全球范围开展合作, 将自然资本价值纳入决策过程。会议承诺建立一个拥有健全的自然资本报告系统, 并最终对自然资本的使用、维护
13、、恢复负责任的金融体系。2.4 欧盟的绿色基础设施计划2013 年, 欧盟发布绿色基础设施强化欧洲的自然资本5报告, 报告中设置目标以提升自然资本的重要性, 期望自然资源的使用更有效益, 尤其对交通运输与能源、气候变化适应与减缓策略等领域的大型基础设施, 提供资源应用的参考指南。根据该报告, 在 2014 年开始建立财政措施以支持绿色建设, 2015 年开始在全欧洲引入绿色建设模式, 到 2017 年, 欧盟将对该战略的开展情况进行评估并发表评估报告。3 英国自然资本管理制度建设3.1 英国自然资本管理历程2011 年 6 月, 英国政府发布自然选择:保护自然价值6 (自然环境白皮书) 。白皮
14、书指出, 要将自然资本纳入英国的环境核算并支持建立新的绿色产品和服务市场, 其目的是要使自然价值成为社会的主流, 并创造绿色经济, 加强人与自然的联系, 同时在全球范围内展示保护和改善自然资本的国际领导力。早自 20 世纪 90 年代后期, 英国国家统计署 (ONS) 就已经开始定期发布国家环境核算。自然环境白皮书发布后, ONS 随即发布面向可持续环境英国自然资本与生态系统经济核算7报告, 概述了包括自然资本在内的环境核算的早期变化, 并计划制定2020 自然资本核算路线图。2012 年 12 月, 当年至2020 年的自然资本核算路线图发布8, 之后, 在这一路线图的规划与指导下, ONS
15、 对英国大陆架的油气储备、土地利用、林地、森林、综合自然资本、淡水生态系统9-15等分别进行了核算。2015 年 3 月, ONS 对该路线图的实施与执行情况进行了中期评估16。3.2 英国自然资本委员会的成立及职责自然环境白皮书的重要成果之一是宣布了英国自然资本委员会 (Natural Capital Committee) 的成立。英国自然资本委员会是一个专门为政府提供咨询的机构, 也是承担政府自然环境白皮书编制重任的机构之一, 这一机构负责向英国内阁办公室的经济事务委员会进行正式的报告。机构的作用主要有两个方面:一是帮助政府更好地理解自然环境状况是如何影响英国经济绩效与个人幸福的;二是为政
16、府提出有效保护与可持续管理英国自然财产的措施, 由此开启持久的繁荣与幸福。除了自然资本状况报告之外, 自然资本委员会还开展下列领域的活动: (1) 自然资本核算:与英国国家统计署合作, 发展并实施将自然资本纳入英国环境核算的路线图;与商业、核算机构及主要的土地所有者合作, 促进公众与企业的自然资本核算。 (2) 针对独立林业小组 (Independent Panel on Forestry) , 开发森林资本评估的途径与方法。 (3) 制定可以实施生境与野生鸟类指令 (Habitats and Wild Birds Directive) 的生态系统方法指导。 (4) 发展自然资本的相关研究工作
17、, 促进研究委员会 (Research Councils) 与其他伙伴的关系。自然资本委员会制订了为期 6 年, 投资 700 万英镑的评价自然计划 (valuing nature program) 。4 英国自然资本状况评估及管理成果4.1 自然资本状况评估在不断增长的压力下, 如果要实现英国政府提出的“使自然环境变得更好的第一代人”的承诺, 必须对过去的做法进行重大变革, 要达到英国自然环境白皮书中设定的目标, 必须关注国家的自然资本状况。自然资本委员会负责目前英国自然资本状态的初步分析, 其重点集中在可再生自然资本状态的分析上。20132015 年, 自然资本委员对英国自然资本的状况分别
18、进行了三次评估并发布了报告17-19。2015 年的评估报告提出了政府与私营部门、非政府组织等一起开发自然资本的战略, 并提出了未来 25 年自然资本的管理规划。相关的战略由基础信息、投入与资金三部分组成 (图 1) , 其基础建设、优先框架与长期投入规划如图 2 所示。图 1 英国改善自然资本的战略 下载原图图 2 基础与优先框架的组合 下载原图4.1.1 基础信息基础信息是指战略信息需求支撑, 这些信息需求包括监测方法, 自然资本的评价与核算, 确定需要投资的优先制度框架, 评估的目标、风险、成本与效益等。在这些基本信息中, 需要评估自然资本的资产以及对人类的益处、对自然资本进行国家与企业
19、层面的核算, 记录其随时间的变化趋势, 并整合其经济价值及对决策提供的服务, 对自然资本进行估值。4.1.2 投入对自然资本的投资进行精心策划、对区域进行最佳定位, 将会产生巨大的货币价值以及经济回报。英国高回报的自然资本投资主要体现在三个方面, 一是城市绿色空间, 它能提供巨大的休闲价值, 惠及数百万城镇人口。二是城市空气质量, 因为城市空气质量是目前欧洲人过早死亡的最大环境风险。三是农业环境绩效的改善, 农业是重要的经济部门之一, 其对自然资本存在重大影响。4.1.3 资金为使未来 25 年的规划能够实施成功, 必须有可靠且长期的融资安排。不同的融资选择与杠杆可以确保自然资本的改善。资金方
20、面的来源与选择主要包括以下几方面:(1) 来自公共、非盈利机构与私营部门资产所有者的资本维持费用。(2) 非可再生资源 (如油或者页岩气) 的租金。(3) 开发者的补偿性支付。(4) 加强经济手段 (如赋税与收费) 的使用。(5) 改革并排除不正当的补贴。4.2 英国自然资本管理的成果与进展4.2.1 投资收益成果与传统基础社会的投资相比, 对自然资本的投资收益回报更具有竞争力, 英国通过 25 万多公顷的林地种植计划、高地地区约 14 万公顷的泥炭地恢复计划、10 万公顷湿地改造项目、商业鱼类资源的恢复、海岸带管理计划中提出的潮间带栖息地改造等项目, 取得了巨大的社会经济效益。如泥炭地恢复计
21、划实施地区, 在未来 40 年内, 这一地区仅在碳汇价值这一方面产生的效益将达到 5.7 亿英镑。一些自然资本投资项目的效益与成本比例更是达到了 9:1。4.2.2 管理与制度建设成果在国家统计署、自然资本委员会的不断努力下, 英国在自然资本管理与制度建设方面同样取得了诸多进展。2013 年, ONS 与英国环境食品与乡村事务部 (Defra) 负责召开国际研讨会, 讨论一系列与评估方法等相关的问题, 培育并促进 ONS、Defra 及自然资本委员会之间的伙伴关系, 加强研究专家与决策者的联系。2014 年, 英国政府分别公布了生态系统核算准则20报告与英国自然资本最初与部分货币估值21的报告
22、。并在国家统计署的网站上, 开发了专门用于自然资本核算的网页。5 英国自然资本管理未来规划5.1 未来 25 年规划框架为了改善自然环境, 在未来 25 年内, 英国政府需要制订一个长期的规划框架, 以便采取全局性、整体性的方法来制定自然环境政策, 保证实施的效率并避免行动过程中的冲突, 同时保证在所有的决策中考虑自然的完全价值, 并对自然资本基础设施进行投资。长期的未来规划必须做到以下三个方面:一是确定何处的自然资本还处于不可持续状态或者处于风险之中。二是对现有的政策与战略进行评估并进行差距分析, 并据此提出新的行动建议。三是评估目前及未来活动对自然资本造成的可能影响。到 2040 年, 要
23、达到五大目标, 即清洁的空气与水资源、人人都能接触到良好的自然、脆弱生态的防护、健康的野生生物种群及可持续的食物 (图 3) 。图 3 英国自然资本评估未来 25 年规划框架 下载原图5.2 未来工作部署(1) 开发未来 25 年的规划并进行咨询。将规划付诸实践并强化成本效益分析, 规划应当包括未来投资的优先框架, 并将确定的优先投资领域纳入国家基础设施规划当中。(2) 发布英国自然资本价值的评估并将可再生自然资本纳入评估之中。更新自然资本委员会的职责, 以便完成国家统计署2020 自然资本核算路线图中的相关任务。(3) 创建并嵌入金融框架以便完成未来 25 年的规划。私营部门、非政府组织与土
24、地所有者应发挥他们在其中的作用。同时, 作为金融选择的一部分, 应当全面考虑并启动自然资本财富基金。(4) 使管理结构的绩效最大化。考虑何种管理结构在规划实施过程中的绩效是最大的, 需要在环境保护的整体制度架构中考虑这一问题。(5) 在立法层面, 考虑立法以使此类规划生效。(6) 推动自然资本核算框架与其他机构的结合。5.3 生态系统核算优先事项表 1 与表 2 列出了英国未来在栖息地与交叉领域进行生态系统核算的详细优先事项。表 1 交叉领域的核算 下载原表 表 2 生境的核算 下载原表 6 对我国的启示与建议(1) 建立自然资本管理专门机构并对自然资本进行评估。从管理制度来讲, 要实现生态文
25、明建设的发展, 首先要构建合理的治理体系, 在管理体制与在立法方面首先取得进展。可以尝试建立适合我国国情的自然资本管理机构, 对我国的自然资本状况分区域、分类别进行评估, 分析自然资本的现状与发展趋势及影响自然资本的主要因素, 制定未来自然资本管理的途径、方法、实施目标与任务等。(2) 制订自然资本管理、评估与核算的长期战略规划与计划。自然资本核算概念已存在了 30 多年时间。但到目前为止, 在跳出对自然资本核算的概念性思维而转向实际实施方面取得的进展一直很慢。从整体性与全局性出发, 应当考虑制定生态系统价值评估方法, 制订自然资本管理、评估与核算的长期战略规划与计划, 评估现有政策与制度方面
26、的差距, 保证各项政策实施的效率以及各项行动的一致性, 为规划、管理、评估区域可持续发展、引导区域可持续发展与绿色发展奠定长期政策基础。(3) 构建自然资本基础信息支撑服务与管理平台。对自然资本监测的方法, 自然资本分区域、分类别的评价与核算及其结果, 需要投资的优先领域与区域, 自然资本存在的风险、成本与效益等基础信息进行统一登记与管理, 对相关组织与机构负责与使用的自然资本数量与质量进行登记, 以便为自然资本相关决策与投资等提供服务。(4) 探索建立自然资本核算管理新体制。目前我国自然资本评估尚未形成一个完整的体系, 这与我国地域辽阔、生态系统多样、经济发展水平差异较大有很大关系, 所以也
27、很难建立起统一的评估标准。而开展自然资本核算并进一步编制自然资源资产负债表, 是一项复杂的系统工程, 不仅需要技术, 更需要制度保障与多部门的密切配合。建议加快推进自然资本管理体制改革, 制定自然资本核算技术标准与规范。并尽快建立跨学科的科技攻关机制和跨部门的工作平台, 为全面开展自然资本核算和自然资源资产负债表编制等工作提供有力的组织保障。(5) 促进自然资本相关研究工作开展。促进自然资本相关研究项目与研究计划的开展, 提高对自然资本维持、可持续决策支持、绿色发展等的研究, 对能源与温室气体、健康与环境、生物多样性的作用与价值、海洋环境、生态系统服务等关系人类自身发展与福祉的重大自然资本问题
28、进行深入研究, 为国家的相关决策提供咨询服务。参考文献1Pearce D W, Turner R K.Economics of natural resources and the environmentM.Baltimore:Johns Hopkins University Press, 1990:51-53. 2邓建华.自然资本及其评估和运营研究以自然保护区为例J.经济师, 2015 (5) :43-45. 3诸大建.倡导投资自然资本的新经济N.解放日报, 2015-03-12 (11) . 4诸大建.绿色经济新理念及中国开展绿色经济研究的思考J.中国人口资源与环境, 2012 (5) :4
29、0-47. 5European Commission.Green infrastructure (GI) :Enhancing Europes natural capitalR.Brussels:COM, 2013. 6DEFRA.The natural choice:Securing the value of natureR.London:Defra, 2011. 7Jawed Khan.Towards a sustainable environment UK natural capital and ecosystem economic accountingR.London:Office f
30、or National Statistics, 2012. 8ONS.Roadmap on natural capital accounting:A roadmap to set out a strategy to incorporate natural capital into the UK Environmental Accounts by 2020R.London:Office for National Statistics, 2012. 9ONS.Monetary valuation of UK continental shelf oil and gas reservesR.Londo
31、n:Office for National Statistics, 2013. 10ONS.Land use in the UKR.London:Office for National Statistics, 2013. 11ONS.Measuring UK woodland area and timber resourcesR.London:Office for National Statistics, 2013. 12ONS.Measuring UK woodland ecosystem assets and ecosystem servicesR.London:Office for Na
32、tional Statistics, 2013. 13ONS.Monetary valuation of UK timber resourcesR.London:Office for National Statistics, 2013. 14ONS.Towards wealth accounting:Natural capital with in comprehensive wealthR.London:Office for National Statistics, 2013. 15ONS.UK natural capital:Freshwater ecosystems assets and
33、services accountsR.London:Office for National Statistics, 2015. 16ONS.Natural capital accounting 2020 roadmap:Interim review and forward lookR.London:Office for National Statistics, 2015. 17NCC.The state of natural capital:Protecting and improving natural capital for prosperity and wellbeingEB/OL. (
34、2016-10-20) .https:/www.naturalcapitalcommittee.org/home.html. 18NCC.The state of natural capital:Restoring our natural assetsEB/OL. (2016-10-22) .https:/www.naturalcapitalcommittee.org/home.html. 19NCC.The state of natural capital:Towards a framework for measurement and valuationEB/OL. (2017-08-31)
35、 .https:/www.gov.uk/government/publications/natural-capital-committees-thirdstate-of-natural-capital-report. 20ONS.Principles of ecosystems accountingR.London:Office for National Statistics, 2012. 21ONS.UK natural capital:Initial and partial monetary estimatesR.London:Office for National Statistics, 2012.
