1、发明还是扩散:地方政府创新动力机制 管兵 中山大学政治与公共事务管理学院 摘 要： 地方政府治理创新的意义, 其一在于解决本地具体问题, 其二在于向其他地区扩散。然而, 当创新成为地方政府一项重要的任务和政绩内容之后, 地方政府便会围绕创新展开竞争, 地方政府学习外地创新经验、进行创新扩散就失去了政绩意义。在这种情况下, 创新与扩散会展示出来什么样的关系?本研究通过对珠三角若干城市进行社会治理创新的分析, 试图回答在单一制的官僚体系下, 地方政府面临来自上级政府或中央政府的创新激励, 这一激励塑造了与联邦制下地方政府创新的不同体制背景。通过梳理几个城市在社会治理领域的创新, 我们发现, 地方政
2、府的自主创新会有着密集的政策学习, 但他们会选择差异化和多元化的发明策略, 简单的复制模仿基本上无从发生, 因为这与地方政府所追求的“创新”不符, 无法构成地方政绩。另一方面, 这种差异化和多元化的创新, 为上级政府择优树典型、进行更大范围推广提供了充分的试点经验。本文还进一步讨论在特定的条件下, 政策扩散也是可行的。关键词： 地方政府; 创新; 购买服务; 发明; 扩散; 作者简介：管兵 (1978) , 男, 河南固始人, 中山大学政治与公共事务管理学院副教授、博士生导师, 主要从事政治社会学研究。收稿日期：2017-03-20基金：2017 年度中山大学高校基本科研业务费优秀青年教师重点
3、培育项目地方政府创新的动力与模式 (17WKZd26) Invention or diffusion: the dynamic of policy innovation of local governmentsGUAN Bing The Center for Chinese Public Administration Research, The School of Government, Sun Yat-sen University; Abstract： The value of policy innovation of local governments is to solve local
4、issues on the one hand, on the other hand, it is also important to diffuse to help other places to solve similar problems. However, when policy innovation is a key performance evaluation criterion for local governments and officials, this will change local governments behavior because of this perfor
5、mance evaluation incentive. Other than federal system, local governments have to react to the demand from the above very actively in the unitary state. This article will use local government cases from Guangdong Province to argue that under the unitary state local governments believe the policy inve
6、ntion is more important than policy diffusion.Keyword： Local governments; innovation; governmental services procurement; invention; diffusion; Received： 2017-03-20地方政府治理创新的意义, 其一在于解决本地具体问题, 其二在于向其他地区扩散。对于国家整体来说, 后者意义更为重要。中国的渐进式改革, 就是在总结地方创新经验的基础上, 由点到面, 逐步推广到全国, 摸着石头前进的过程。在政策创新研究中, 创新扩散是重要内容, 扩散是创新的
7、应有之义。然而, 当创新成为地方政府一项重要任务和政绩内容之后, 地方政府会围绕创新展开竞争, 于是地方政府学习外地创新经验、进行创新扩散也就失去了政绩意义。在这种情况下, 创新与扩散会展示出来什么样的关系?本研究通过对珠三角若干城市进行社会治理创新的介绍和分析, 试图回答在中央集权的单一制官僚体系下, 地方政府面临来自上级政府或中央政府的创新激励, 这一激励塑造了与联邦制下地方政府创新的不同体制背景, 这种体制差异会为地方政府创新带来显著不同的制度逻辑。通过梳理几个城市在社会治理领域的创新, 我们发现, 地方政府的自主创新会有着密集的政策学习, 但他们会选择差异化和多元化的“发明”而非“扩散
8、”策略, 简单的复制模仿基本上无从发生, 因为这与地方政府所追求的“创新”不符, 无法构成地方政绩。但另一方面, 这种差异化和多元化的创新, 为上级政府择优树典型、进行更大范围推广提供了充分的试点经验。一、三种创新体制及创新扩散地方政府进行创新的直接目的在于改善区域内的治理, 以求解决困境、获得发展、博取支持1。政策扩散的原因在于另外的地方政府也试图通过引入新政策获得相似的效果, 无论是因为学习、竞争性模仿还是官员之间的信息网络等2。这些讨论聚焦在创新和扩散的内生性因素方面, 即创新和扩散是地方政府考虑了内外因素之后的内在自主选择。对于联邦制下的地方政府来说, 创新和扩散完全融为一体。但如果换
9、作另外一种制度背景, 则将会有不同的情况。本研究将会探讨在集权与分权的不同激励体制下, 创新与扩散的不同意义。围绕这一核心议题, 我们按照创新背景的不同区分出来三种创新类型分别讨论, 并进行比较:第一种是最经典的创新类型, 即从熊彼特开始关注的市场体系下的创新行为;第二种是以美国经验研究为基础的联邦制国家地方政府创新模式;第三种是单一制国家下地方政府创新模式, 这一模式与中国直接相关。在对这三种类型的文献讨论中, 本文重点关注创新的动力, 以及创新与扩散的关系。(一) 市场经济体制下的企业创新创新的最经典定义来自熊彼特, 也是他对创新的意义最先作了充分的肯定:“开动和保持资本主义发动机运动的根
10、本推动力, 来自资本主义企业创造的新消费品、新生产方式或运输方式、新市场、新产业组织的形式。”3(P146)由此开始, 经济学界和经济学家开始投入对创新的研究, 积累了海量文献, 并使之成为世界学术领域的显学。企业创新并非仅仅关乎企业个体利益。首先, 正如熊彼特所言, 企业创新关乎整个资本主义工业体系的维系。企业创新对其他企业造成竞争压力, 首先就良性而言, 促进了整个生产体系的创新发展。在介绍生产设备、运输方式、国内外新市场、企业组织发展革命性演变之后, 熊彼特强调:“它不断地从内部使这个经济结构革命化, 不断地破坏旧结构, 不断地创造新结构。这个创造性破坏的过程, 就是资本主义的本质性的事
11、实。它是资本主义存在的事实和每一家资本主义公司赖以生存的事实。”3(P146147)另外, 在恶性方面, 其他企业会进行剽窃性的学习模仿, 搭便车, 回避创新的成本, 以求获得一样的收益。如果创新企业总是担心成果被竞争对手剽窃, 就会显著遏制企业的创新行为, 进而影响整个经济体系的发展。从这两个方面而言, 企业创新有着非常显著的外部性, 国家权力的责任在于要确保好的外部性能够充分发挥, 而坏的外部性能够得到遏制。在这方面, 兰斯和诺斯等尝试将熊彼特的“创新”理论与制度学派的“制度”理论融合在一起, 利用新古典经济学理论中的均衡分析方法, 对技术创新的外部环境 (比如制度) 进行分析4。知识产权
12、保护制度被看作是国家经济发展的重要保障。(二) 联邦制体系下地方政府创新政府创新的大量文献都是针对美国的研究。从 1960 年代开始, 政策创新研究在美国兴起并得到持续发展, 成为公共政策研究中的一个重要领域。与市场体制下的企业创新完全不同, 地方政府的创新与扩散差不多是等同的。地方政府创新并不追求垄断性的专利, 排斥其他机构使用。在美国联邦体制下, 对于一个制度或者服务方案等的发明者来说, 其他机构复制这样的发明, 是无关紧要的。而对于联邦政府来说, 会鼓励好政策的扩散, 但这也是地方政府自主选择的结果, 除非一项地方创新被参议院、众议院立法通过, 通过立法要求地方政府采纳。这中间, 政策扩
13、散成为关于美国政府创新的主流研究。关于美国政府创新的研究, 在非常早的时候就已开始研究扩散25。Walker在 1969 年的经典文章中界定他的研究对象:“我们研究采纳一项新方案的相对速度和空间模式, 而不是发明或创造。发明, 有效的方案, 或者解决问题的相关办法, 是重要的活动, 已经成为有趣的研究议题。我们将会聚焦机构从可行的方案中选择适合自己的方案的方式, 以及这些机构怎么第一次接触这些新点子的。”5Walker 研究关于新服务或方案的观念如何扩散的, 有一些是直接从其他州复制的, 有一些作了适合本地的调整。为了进行州与州之间的比较, Walker 设计了州的创新指数, 而这个创新指数就
14、是通过计算州采纳创新的相对速度而得出来的5。在同年发表的另一篇重要文章中, Mohr 定义:“创新是成功地引进了应用于某种情形的工具或结果, 而这些工具或结果对具体情景而言是新的。”6(P112)之后的 Gray 也进行了相似的研究, Gray 直接表示:“在这项研究中, 创新更具体地被定义为州采纳一项对它来说是新的法律, 即它等同于采纳。”2从 1960 年代开始的政府创新研究, 主体上是政策扩散研究7。(三) 单一制体系下地方政府创新关于创新实践, 实际上各国和地区都在摸索。考察和分析中国地方政府的创新与美国地方政府的创新的不同, 必须要强调两点背景性差异:第一, 当前中国处于多重转型的情
15、境下, 从中央政府到地方政府都面临着新问题、新情况、新形势, 政府创新的压力和要求非常巨大。1978 年底开始的改革开放, 就是一次巨大的创新试验。“摸着石头过河”, 在本质上就是渐进式的创新经验积累, 从联产承包责任制到设立经济特区、沿海开放城市等等, 从地方到中央不断引入新政策, 引领改革, 或者是确认改革的成果。创新是中央政府对地方政府的一种要求, 对创新的肯定和确认, 是中央政府对地方政府官员的政绩激励。第二, 中国单一制的行政体制与美国联邦制的行政体制存在着巨大的不同, 这一不同塑造了地方政府创新模式的差异。如上所述, 在联邦体制下, 地方政府因为本地发展和政治需要等原因, 进行政策
16、创新, 无论是第一次的发明, 还是复制扩散, 都具有相同的创新意义。而在单一制下, 地方政府的权力来自于上级政府和中央政府的授权, 地方政府官员职位的获得是来自于上级政府和中央政府的任命。从这个意义上讲, 地方政府官员的行为模式既受到为人民服务使命的约束, 又受到上级政府和中央政府的激励影响。当中央政府越来越强调地方治理能力和治理体系现代化时, 对这一号召所作的各种地方新尝试越来越具有政绩意义8。在这种中央集权的单一制体系下, 上级的命令和地方政府的竞争共同对地方官员的行为产生制约及影响9。朱旭峰敏锐地发现, 上级政府的命令以及下级政府之间的竞争, 塑造了不同的创新模式。地方政府在竞争体系下,
17、 在创新上要争先9。另外, 也有的研究是以具体案例来分析地方政府在政策创新中的具体策略10。(四) 发明优先假设地方政府围绕创新进行竞争, 是一个获得升迁机会的潜在资源11。联邦制体系下的地方政府进行创新是回应本地的需要和获得本地的政治支持, 相对来说, 没有自上而下的制度性激励, 也相对缺乏与同级政府的创新 (尤其是指发明) 竞争。市场体系下的企业创新是排斥性的发明, 国家须立法禁止扩散, 以便依法保障发明者的权利和平衡发明者的风险。在这种差异性比较的视角下, 我们可以提出关于中国地方政府创新的核心假设:出于政绩取向, 存在竞争关系的地方政府更愿意发明, 而不是扩散。与此同时, 政策扩散在中
18、国和联邦制下具有不同的含义。在联邦制下, 地方政府和研究学者认为政策扩散也是创新;在单一制下的中国, 地方政府则认为扩散并不具有创新意义。二、地方政府创新实践:差异化发明本研究以珠三角及附近的广东省市级城市政府政策创新为例, 以公共服务供给领域创新作为具体方向, 介绍比较地方政府在这一领域中的创新实践。广东省及其珠三角地区一直是中国改革开放的前沿, 具有非常鲜明的两种地方属性。第一, 该地区是目前中国经济最发达地区, 珠三角作为中国经济的核心区域, 贡献了非常显著的 GDP 份额和增长率, 发达的经济提供了优越的财政资源, 与此同时也促进了利益分化和公共服务需求的增长;如果考虑到该地区长期以来
19、是以世界工厂的方式带动经济增长的, 就会注意到珠三角大规模的外来流动人口的事实;珠三角也是中国城市化进程最迅速和彻底的地区, 城市化进程制造了冲突, 并且酝酿了新的公共服务需要。第二, 近 30 多年以来, 广东省及其珠三角地区一直被中央政府赋予先行先试的地位。从确定广东省为沿海开放地区, 到划定深圳和珠海等为经济特区, 给予了更大的自主权进行政策创新, 广东省一直都为全国整体的改革开放贡献政策经验, 很多区域性的政策创新都成为全国性的政策12。以下选择广东的五个城市深圳、广州、佛山 (顺德) 、中山、云浮作为考察对象, 这五个城市都开展了较系统的社会治理领域的创新工作。表 1 广东五城市创新
20、内容一览表 下载原表 (一) 深圳:购买社工服务、社区工作站深圳基本上可以说是在全国最早开展政府购买社工服务的城市。深圳市开展社工服务工作肇始于 2006 年 12 月在深圳召开的全国民政系统社会工作人才建设推进会。此次会议上, 民政部部长期望深圳市能够在此领域开展试点工作, 得到了中共深圳市委和市政府的认可。2007 年初, 中共深圳市委副书记牵头担任组长, 成立了深圳市社会工作人才队伍建设调研组, 开始制定深圳市社会工作制度和相关政策。在深圳市最早开始进行政策创新之后, 民政部后来出台的多项相关政策和文件在很大程度上参考了深圳样板。深圳市也在此领域确立了先行者的口碑, 成为各地竞相学习的榜
21、样。2007 年, 深圳市南山区招聘了 100 名社工, 在街道和社区提供公共服务。同年, 深圳市民政局在系统内安排了 33 个社工岗位, 并培育了鹏星社会工作服务社和社联社工服务中心两家民间社工机构, 以每个岗位每年 6 万元的价格向这两个社工机构购买社工服务;深圳市妇联开始参与购买社工服务工作, 首次购买了10 名社工服务;10 月 26 日, 中共深圳市委、市政府颁布了“1+7”社工发展政策, 即关于加强社会工作人才队伍建设推进社会工作发展的意见及另外七个子文件, 分别规范具体的工作细节。2008 年 1 月, 深圳市社工工作全面展开。深圳市的特色是购买社工岗位, 从市到最基层的社区,
22、不同的职能部门 (包括不限于民政、残联、司法、教育、卫生、计生、团委等等) 都设定了若干岗位用于购买。定价标准是按照社工岗位定价, 最早是每年每人 6 万元, 2009 年涨到 6.6 万元, 之后又调整为 7.5 万元, 2016 年调整为 9.3 万元。(二) 广州:家庭综合服务中心广州最早开展的购买社工服务始于 2007 年, 但当时仅仅是局部性的尝试, 并无普遍性的计划。广州市海珠区政府向启创社工服务中心 (由中山大学社会工作系老师成立, 中山大学位于海珠区) 购买服务, 在街道和中学里向青少年提供服务。之后, 海珠区和广州市民政局合作推出“青年地带”项目, 也是提供青少年服务。广州市
23、在全市层面上推出政府购买服务的做法是在 2011 年。经过考察, 广州市在 2011 年出台了关于政府购买服务的基础性文件关于加快街道家庭综合服务中心建设的实施办法, 要求至 2012 年底要在全市每一个街道成立一个家庭综合服务中心。家庭综合服务中心由政府向社会组织购买服务运行。以此文件为依据, 广州市政府购买服务形成了“家庭综合服务中心”的核心模式13。截至 2014 年年底, 广州在全市 133 个街道都设立了家庭综合服务中心, 一些乡镇和特殊的社区也设立了家庭综合服务中心, 中心的数量达到 140 多个。街道和乡镇层面的家庭综合服务中心每年投入 200 万元, 由此计算广州市每年用于家庭
24、综合服务中心的经费总额达 2.6 亿元以上, 成为国内政府购买服务力度最大的地方政府之一。(三) 佛山 (顺德) :社会创新中心和镇街多元实践佛山紧邻广州, 两个城市已连成一片, 中间并没有农村地区作为过渡地带, 两城之间彼此有地铁相连, 广东省近些年也在推进广佛同城项目。佛山市在 2012年 11 月出台佛山市政府向社会组织购买服务实施办法。佛山市经济发达, 整个城市呈现多中心的经济发展格局, 各个镇街构成了经济的主体。在政府购买服务方面, 区和区之下的镇街有着较强的主导性。整体上, 佛山的政府购买服务呈现出市政府出台基本政策, 镇街多元自主发展的局面。此可以佛山市比较出名的顺德区为例。由于
25、镇街经济实力强大, 顺德的社会购买服务的整体思路是建立区镇村的三级社会服务体系, 打造“一镇一品”的服务品牌, 充分保障和调动镇街进行社会购买服务创新的积极性。由于这种思路, 顺德以及整个佛山并没有一个统一的创新模式。在区层面上, 顺德成立了社会创新中心, 并在各镇街建立镇街层面的社会创新中心。通过这些社会创新中心来主导社会建设领域的工作, 调配资源, 培育组织, 培育项目。社会创新中心的管理层来自政府, 由顺德区政府副秘书长担任总干事。镇街的社会创新中心也类似, 比如伦教社区发展创新中心, 其目的也是要对接社区的社会建设创新基地和综合服务平台。顺德各镇街在社会建设领域的创新的一般性情况和特色
26、, 见下表 2。表 2 顺德区各镇街社会建设创新内容与特色 (2) 下载原表 (四) 中山:全民公益园中山市处于广州和珠海之间, 也是珠三角经济发达城市。在经济规模上, 中山市由于人口和辖区面积相对较小, 经济规模不大。相对而言, 离一线城市更远一些。尽管如此, 中山市也进行相对自主的创新工作。中山市在 2015 年 12 月成立了第一批四个“市镇共建全民公益园”, 分别位于东区、小榄、古镇、坦洲四个镇区。这一模式是由中山市政府倡议主导, 提供部分资源, 主要落实是通过镇街, 镇街投入核心资源。比如, 其中的古镇全民公益园, 占地 4 万多平方米, 建筑面积超 6000 平方米, 集合社会工作
27、服务中心、社区学院、文化中心三大载体, 引入公益服务类社会组织、商会、慈善会等组织, 建立社会组织培育发展、社会治理创新顾问、全民公益行动实施、社会治理成果展示、专业社会服务输出五大平台, 为古镇市民提供社会服务。2016 年 3 月, 成立了良都全民公益园, 首批进驻良都全民公益园的社会组织共有 35 个, 其中党群组织 16个, 社会组织 14 个, 社会企业 5 个。2016 年 6 月, 沙溪镇也获批成立了全民公益园。(五) 云浮:协同共治体系、协同共治服务中心、乡贤理事会云浮市位于广东省西部, 与广西交界, 盛产大理石, 经济相对落后于上述城市。但在社会建设和创新领域, 云浮市在广东
28、省亦占有一席之地。在社会建设和政府购买服务方面有着两项主要的创新:第一个创新是乡贤理事会。2012 年, 云浮市双上村成立了村民理事会, 其中的代表为一位双上村致富的农民老板陈先生, 回乡化解村庄治理问题。之后, 云浮市在全市推广乡贤理事会, 成为广东省独树一帜的创新项目。这个不涉及政府购买服务, 但政府在其中却会提供一定资金支持14。第二个创新政策就是建立云浮市协同共治体系。在这个体系下, 云浮市有一些政府购买服务的行为。云浮市在中共十八届三中全会之后, 确定了在全市建立协同共治体系政策, 力争建成“党委领导、政府主导、社会协同、群众参与、共建共享”的体系。乡贤理事会本身就是这个协同共治体系
29、的重要组成部分。在农村社区设立乡贤理事会, 而在一些城市社区则成立了社区社会工作服务站。由于云浮处于广东西部, 社会工作者和社会机构资源缺乏, 服务站的工作主要依靠居委会人员和动员的志愿者成员。涉及政府购买服务的机构是 2014 年 9 月在云城区成立的云城区协同共治服务中心。该中心承接政府购买服务项目, 但从政府购买服务项目的内容可以看出, 这些项目内容非常杂乱, 来自于不同政府职能部门的专业项目, 需要具备完全不同的技能和服务内容。从整体上来看, 云浮市还缺乏专业的社工机构承接公共服务 (作者参观访谈资料, 2016-04-06) 。三、政策发明的结构化动力上述广东省的五个社会创新先行城市
30、的社会创新实践, 初步验证了本文提出的假设, 即相互竞争的地方政府更倾向于进行政策发明, 而非政策扩散。在政府购买服务以及相关的社会政策创新领域, 总体而言, 地方政府都在积极尝试。虽然这一领域开展的工作有着相似背景, 存在相似需要, 但制度创新却并不相同, 各有不同的做法和政策名称, 体现出来多元的差异性。在以下的分析中, 将进一步论证政策发明逻辑的合理性。(一) 地方政府创新的空间本文聚焦在基层治理、社会治理和公共服务领域的地方政府创新, 具有一定的特殊性。这种特殊性就在于这些领域开展的创新工作尤多, 我们能够看到和了解的政策创新很多都集中在这些领域1。而在这些领域进行创新, 实际上所作的
31、都是增量创新, 即投放新的资源, 促进新的福利增长, 而不触碰到存量。这为创新的进行提供了有利条件, 不会遇到现行体制的抵抗和反对, 可以进行低成本创新。并且在地方治理领域的创新也是一种软约束, 对于这一类创新的成本收益的计算非常困难。相对而言, 经济领域的政策创新是能够看到明显效果的, 最终都必须能够化约为 GDP 增长率, 存在这样的一种硬约束。因此在这方面, 社会治理创新可以有更少的约束。正是在这样非常自主的增量空间下, 各地政府非常强调发明, 而不是模仿。首先, 经济领域的创新有着经济增长的实际检验, 经济增长本身就具有第一位的政绩意义, 因此此领域的创新无须具有发明的意义, 只要能真
32、的带来增长。其次, 存量领域的创新也有实际的检验, 并且极易引发利益冲突, 并非易事, 但对于地方政府来说, 收益与风险并存, 实属不易。再者, 社会治理领域的增量创新更需要突出“创新”本身的意义, 因为其一并不能直接带来增长, 其二不易检验实际效果, 那么创新本身的重要性就凸显了出来。与此同时, 这一领域的创新还是蓝海时期, 不易受到至上而下的行政命令约束, 地方政府自主性强。地方政府领导如果在意政策方面的政绩, 这一领域是较为可行的选择。在增量创新的主导下, 上述地方政府的创新实际上与另外两块中央政府的要求密切相关。第一, 稳定压倒一切的基本国策和相应的社会建设要求。在社会冲突愈为常见的社
33、会背景下, 珠三角及广东省面临着相对于其他地方更为严重的形势。第二, 行政审批改革和简政放权的客观要求。改革的客观要求是建立“小政府”, 减少和限制政府权力。与此同时, 地方政府承担的现代社会治理要求和公共服务要求却越来越多, 这造成了一个新矛盾。当政府既面临着不断增长的工作任务, 又不断面临着简政放权的要求, 治理创新成为地方政府解决突出矛盾和问题的现实出路。在一些地方调研发现, 政府购买服务已被地方政府加以运用成为解决这一问题的“一剂良药”。编制不足和不断增加的工作, 促使政府部门通过政府购买服务来化解矛盾, 甚至有政府购买的社工人员直接进驻政府办公室协助处理政府日常工作 (访谈资料, 2
34、015-09-28) 。(二) 差异化发明的合理性差异化竞争在客观上有利于地方政府结合两方面的需要:一是自上而下的创新鼓励;二是自下而上的地方真实需求。但本文强调的是, 即使考虑到地方差异性的需要, 政策发明中的政绩动力仍是核心的考虑。在有些时候, 如何给地方的做法取一个新的命名, 变得比具体内容更加重要, 政策创新的最后一步更主要是“修辞术”和“包装术”。第一, 在时间序列上, 我们可以看到上述五个城市从 20072016 年间开始各自的创新试验, 后发者并没有沿用先行者的政策和名称, 无论背景接近还是存在地区差异。在整体上, 深圳与广州存在着较大的相似性, 都是一线大城市, 经济发达, 财
35、政能力强, 人才聚集。但后发的广州并没有模仿深圳, 而是模仿了“一国两制”制度下的香港。香港与上述五个城市不存在政绩的竞争关系, 由此便成为广州学习的对象。佛山 (顺德) 与中山有着较强的相似性, 但我们看到, 后发的中山也并没有模仿佛山 (顺德) 的做法, 而这两者也没有模仿深圳、广州的做法。云浮具有自己的特殊性, 在创新中也并没有模仿经济相对发达的另四个城市。深圳在这一领域进行了最早的创新, 在全国都具有先行的意义, 建立“购买社工服务”的政策模式, 但实际上, 广东省内的各大城市都没有模仿该市的创新模式。第二, 在上述五地社会治理创新的核心内容是政府购买服务, 涉及的内容都是政府、社工机
36、构、社工的关系, 核心内容和关系是相近的, 本质上并无关键差异, 但仍能看到各地均强调本地政策的发明意义, 非常强调本地的创新“命名”。在这一点上, 可看到地方政府在此方面的行为模式与学术研究对于新命名的偏执型重视有着非常大的相似性, 因为两者都关注发明意义上的创新15。这些命名有利于上级政府和公共舆论了解地方创新, 是一个非常显著直接的公开宣传和政绩指标, 同时也为中央政府和上级政府向下学习提供了重要线索。第三, 除了深圳较早进行政策创新尚未成立社工委之外, 其他四地政策创新的核心机构都是新近成立的社工委。深圳市进行政策创新时, 社工委尚未成立。后续四个地方进行政策创新时, 社工委已经成立,
37、 社工委的重要职责就是社会治理创新和培育社会组织。在广东省内, 不同市的社工委之间不仅仅同时接受广东省社工委的指导, 参与共同的学习, 彼此之间有着频繁的交流学习、参观互动。在纵向的上级指导和横向的交流学习中, 各地社工委选择各自的创新名称和实践, 绝无雷同的命名。四、单一制下政策扩散的可能性在单一制体制下, 地方政府进行政策创新扩散亦有可能。在上述讨论中, 政绩导向的地方政府创新倾向于发明。政策学习和扩散可以因为上述重发明的外在条件的改变而发生。条件改变主要来自于三个方面:横向竞争性关系的改变、纵向中央政府或上级政府的政策推广、政策创新绩效与 GDP 增长竞争的关系。第一种可能是地方政府可以
38、学习复制扩散那些不存在竞争关系的地方政府的发明, 把这一发明引入本区域内。在中国单一体制下, 地方政府面临的锦标赛竞争对手主要是来自于同一上级政府之下同级地方政府。在相互竞争的地方政府之间, 围绕创新展开比赛, 复制不可能发生。一旦超出这个范围, 外地的非竞争性政府的创新发明, 与本地的地方政府因为不存在竞争, 可以成为学习复制的对象, 从而可以增加在本地的竞争优势。这一引入的创新, 在地方政府所属的上级政府所辖范围内, 是首次, 因此有着创新政绩价值。在相似意义上, 如果一个地方官员调任去区域外 (非隶属于同一个上级政府) 的另一个地方政府, 他也可以带来创新扩散, 会把自己在前一个任期中主
39、持的创新扩散到新地区16。但须注意的是, 在非常特殊的情况下, 如果地方政府的创新主旨是在于获得中央政府的认可, 博得最高权威的支持, 那么来自于非竞争关系的地方政府的创新扩散也无从发生。实际上, 在这种情况下, 各地地方政府都处以一种扩大化的竞争关系中。第二种扩散的可能是中央政府已经认可了某地的发明, 将之转化为中央政府的政策、文件、法律等, 那么扩散会发生。但在这种情况下, 扩散已不再具有明显的创新扩散的意义了, 地方政府采纳这一创新只是一种政策执行行为。中国渐进式改革的经验正是地方摸索经验, 先行先试, 中央政府事实上进行向下的制度学习, 从中获得正面的优秀经验加以肯定, 形成国家政策,
40、 在全国推广, 并根据地方的失败经验修正中央政府的政策17。当中央政府决定从地方自主创新试验中选择出一个带有普遍性的模式加以确定, 形成中央政府的政策、文件、法律等, 这一地方性实践就会在全国扩散开来。实际上, 要非常小心地对这一类“政策扩散”作更为明确的界定, 而不能笼统使用这一在英文学术界常用的概念, 两者名同实异。在美国联邦体系下的政策扩散是地方政府的自主行为, 我们才能够看到很多关于扩散原因的分析, 都与地方政府及政治人物的特征相关, 比如地理位置接近、官员网络等因素对于扩散的影响。但在中国单一制体系下, 政策扩散存在两种可能性:一种是自发自主的学习和模仿;一种是中央政府推广, 而后者更为常见。在单一制体系下, 后一种政策扩散实际上已不能够称之为政策扩散, 而只能是政策执行。这跟政策扩散的逻辑或许有接近之处, 或许有很大的差异, 但无论如何, 两者绝不是一回事。当我们使用常用的方法去分析政策扩散时, 比如用历史事件分析的方法去看为什么不同地方采纳同一政策有先有后时, 这一模型通常忽略了所谓的扩散实际上是中央政府自上而下的命令, 当这一变量被忽略后, 得出的结论则必然存疑。第三种扩散的可能是创新对于政绩竞争来说已经退居第二位, 创新带来的经济增长或维持稳定更加重要, 在这种情况下, 扩散也可以发生。长期以来, 发展
