1、国企分类改革中政府与市场的边界 谢丽媛 华东政法大学经济法学院 摘 要： 在过去 30 余年的发展与改革中, 国有企业依然未走出政府“父爱”的光环, 未能实现政企分离、政资分离的改革目标, 而如何平衡政府与市场的关系正是国有企业发展、改革中的核心所在。国有企业是政府在一般市场主体不愿或者是不能提供产品或服务的领域内设立的企业, 其本质上是政府职能在经济领域的延伸, 具有政治与经济的双重属性。正因如此, 国有企业在发展中更易模糊政府与市场的边界, 导致“国企失灵”, 从而阻碍市场的发展。在国有企业改革过程中厘清政府与市场的关系是改革的出发点, 亦是提高经济效率的重点。但过去“一刀切”的改革模式难
2、以理顺二者的关系, 应当根据国有企业功能的不同分类治理才是界定政府与市场关系的良策。具体言之, 由于提供公共产品与服务的特性, 公益类国有企业的生产经营应由政府发挥主导作用;而对于商业类国有企业而言, 政府应将其“还”给市场, 由市场机制发挥决定作用。关键词： 政府; 市场; 国有企业改革; 公益类国有企业; 商业类国有企业; 作者简介：谢丽媛, 华东政法大学经济法学院, 上海, 201620。一、引言作为资源配置中最主要的两种手段, 如何界定政府与市场的关系是经济发展中历久弥新且又无可避免的议题。从斯密提出的消极政府说, 到米恩斯主张的政府全面干预学说, 再到上世纪 70 年代兴起的新市场自
3、由运动, 政府与市场的关系处于不断被探索又一直未被厘清的过程。对于我国而言, 从由政府主导的计划经济到有计划的商品经济, 再从提出由市场在资源配置中发挥基础作用到市场发挥决定性作用、更好发挥政府作用的转变, 如何正确认识政府与市场的关系始终是发展社会主义经济的关键所在。国有经济作为社会主义经济发展的主导力量, 关乎我国整体经济发展的好坏。科斯认为一般的企业是市场的替代物, 而国有企业因其承载实现政府政治、经济、社会目标的职能, 同时又是政府的替代物, 正是由于国有企业的这种双重性及其重要性使得政府与市场的关系更为模糊与复杂。在过去 30 余年的发展与改革中, 国有企业依然未走出政府“父爱”的光
4、环, 未能实现政企分离、政资分离的改革目标, 而如何平衡政府与市场的关系正是国有企业发展、改革中的核心所在。因此, 本文认为在过去单一改革模式未见成效的情况下, 应结合此次国有企业分类改革, 根据国有企业不同的功能分别厘清政府与市场的关系。二、国企改革过程中政府与市场关系的变迁1. 国企改革中政府与市场关系的失衡政府与市场的关系是经济学领域一个经久不衰、争论不休的话题。一般而言, 二者之间是“失灵与干预”关系, 市场在其发展过程中会因为某些原因而出现“失灵”, 政府为弥补市场失灵则会干预市场活动;若政府发生“失灵”, 则市场也会反过来予以干预。古典自由市场经济学认为政府在干预市场时仅能作为“守
5、夜人”, 应当将政府对市场的干预最小化。而现代宏观经济学则是认为应当加强政府对市场的干预, 政府的强干预能够弥补市场失灵, 同时亦能促进经济的有效发展。当代市场经济理论认为政府在干预市场时也会出现“失灵”, 在政府失灵的情况下则需要重新引入市场机制。而施莱弗则是将政府比作为三只手, 一是“看不见的手”, 即政府提供最小化的公共产品并在法律的规制下保障契约的履行;二是“援助之手”, 即是指政府促进商业繁荣, 超越法律的规制保障契约的履行;三是“攫取之手”, 即政府破坏了市场环境与契约的履行 (1) 。这些学说所争议的焦点在于对政府干预市场时政府与市场边界的界定不同, 以及对政府在市场经济发展中发
6、挥的作用的认识不同。而这些学说对二者的关系存在一个共识, 即政府的干预是为了弥补市场失灵, 而国有企业正是政府弥补市场失灵的一项制度安排。国有企业大规模出现是在二战之后西方资本主义国家从一般的垄断进入到国家垄断资本主义时期, 由于市场经济中的不正当竞争使得社会出现不稳定, 国家开始对市场经济活动进行全面的干预, 并基于特定的社会目的设立了国有企业。国有企业是政府以公共利益为出发点, 为满足社会公众的需要而设立的企业。在政府的主导下, 国有企业承担起一般企业不愿意或者没有能力从事的又关乎国民生存、社会经济发展的生产经营活动, 为社会提供公共产品与服务。从产权理论解释, 国有企业产生的原因是私有的
7、产权交易成本过高而不能使其权利保持排他性, 并且也有设立国有产权的必要, 如社会的公共福利, 此时则可以利用国有产权来替代市场在配置资源时产生的缺陷 (2) 。国有企业的产权特征就在于是由政府支配全部剩余收入, 控制企业的生产决策 (3) 。国有企业是政府职能在经济领域内的体现与延伸, 它既具有一般企业的性质, 又承载了政府职能, 使得国有企业具有市场与政府的双重属性, 由此社会经济中的政府与市场的关系首先反映在国有企业之中。国有企业中政府与市场的关系可以分为两个方面:一是政府作为国有企业的出资者与市场的关系;二是政府作为监管者与市场的关系 (4) 。一方面, 政府作为国有资本的所有权人, 是
8、市场的参与者, 理应遵循市场规则;另一方面, 政府作为市场的监管者, 以谋求社会公共福利为目的, 利用行政权力直接或者是间接干预市场来满足公众的需求。经济主体与行政主体身份的碰撞, 行政权与所有权的混合难分, 使得国有企业中政府与市场的关系更为模糊与复杂。国有企业出现的初衷是为了社会公众的利益, 弥补市场的缺陷, 但由于在发展过程中政府无法准确界定与市场的边界, 导致国企垄断、人员腐败等不良现象出现。此时, 国有企业不但不能弥补市场失灵的缺陷, 甚至还会阻碍市场的健康发展, 即出现“国企失灵”。国企失灵出现的原因在于政府未能准确定位自己所有者与监管者的身份, 模糊了国有企业内政府与市场的界限,
9、 过多干预或者是错误干预市场。具体可归纳为以下几点: (1) 政府错位与缺位导致的资源配置不当。政府的错位是指政府不正当地干预了市场, 作为资源配置的方式之一, 政府本应在宏观的层面干预资源配置, 而微观层面则是交给市场决定。而作为国企所有者, 政府为国有企业的发展与运营直接干预市场活动, 甚至不惜破坏市场规则, 这种过度干预的行为扭曲该领域内的资源配置。相反, 在本应由国企提供公共产品或服务的领域, 由于政府的不作为或者是消极行为等“缺位”现象而导致资源配置的不利。(2) 承载太多政府职能使得国企经济效率低下。施莱弗认为国有企业是政府实现自己政治目的的工具, 而国有企业对政治目标的过度追求导
10、致了政府资源配置的不当 (5) 。作为企业, 市场对其资源配置是以提升企业效率为目标, 而国有企业因为具有经济性的同时还具有政治性, 过多承受政府职能会使得国有企业效率较低, 难以在市场中继续运营。政府为了保护国有企业, 则会超越所有者的权限, 利用行政权力不正当地干预市场。 (3) 缺乏激励机制, 企业运行代理风险增大。一般而言, 国企的管理者是由政府直接任命的, 并且在大多数情况下国企管理者是由政府官员兼任, 国有企业无法根据自身运营情况择优选择管理者。由于缺乏对管理者的激励机制, 管理者任命的行政意义大于经济意义, 因此而产生的代理风险则需要由所有者和出资人承担, 对市场运行产生的潜在风
11、险也需要其他市场主体共同分担。鲍默尔则是从国有企业提供商品性质的角度, 认为若公共产品交由私人企业提供, 则会在追求个人利润与社会利益之间产生生产者的道德风险, 而国有企业是平衡这种风险的次优制度安排, 因此会产生国有企业的低效率与弱激励 (6) 。2. 国企分类而治是理顺政府与市场关系的良策正如诺斯提出的国家悖论所言, 政府既能够通过产权保护促进经济发展, 亦能成为经济增长的绊脚石 (7) 。国有企业是政府弥补市场失灵职能的体现, 但在其发展过程中又因政府的不正当干预使得国有企业成为市场发展的屏障。国企失灵并不意味着国家不需要国有企业, 正由于在私人企业不能或者不愿但又关乎社会生计的公共产品
12、、服务时, 政府才出于公众利益的考量设立国有企业。并且, 国有企业还承担着作为政府稳定经济和社会发展的重要渠道的职能。因此从市场发展、民生需求、社会稳定等多角度衡量, 即使存在失灵的现象, 市场中仍需要国有企业的参与, 弥补国企失灵的路径应当是通过国企的改革探索出能够平衡政府与市场关系的健康发展之路。国有企业改革是一个不断摸索的过程, 世界各国至今不存在一个统一模式。以我国为例, 国企改革先后经历了“放权让利”、“两权分离”、“建立现代化企业制度”、“调整国有企业经济布局”等四个阶段的改革。我国国企改革虽然是以“建构性放权”为主要基调, 试图用市场构建来代替政府的直接管理, 但予以细究之后可发
13、现国企改革实际上是一个政府在“放权”与“收权”中多次摇摆不定的过程 (9) 。在国有企业发展中, 政府意识到不应当将国企与市场隔离开完全握在政府的手中, 而是应当还原国有企业“经济主体”的本质, 让国有企业回归市场, 将国企打造为现代化企业, 实现国有资产的增值保值, 这也就是政府“放权”的过程。但是在恢复国有企业“经济主体”属性的时候, 特别是国企回归市场后以利益最大化为目标而进行的短期投资、重复建设、提供公共产品与服务质量下降等行为使政府感到不安, 于是政府企图通过“收权”对这些行为进行校正。在“放权”与“收权”之间反复, 不仅不利于国有企业的改革, 更不利于市场的发展, 而政府在国企改革
14、中摇摆不定的行径正是由于未能理顺政府与市场的关系所致。在国企改革中, 应当如何重新构建政府与市场的关系?政府与市场的关系不再像过去二分法将政府与市场放在对立面那样简单, 国企改革不是简单地将政府的权力过渡到市场, 也不是简单地构建“强市场与弱政府”的模式。市场机制与政府调控均存在有效与失灵的可能性, 国企改革应当是在发挥市场机制作用的同时, 保证政府的干预是有益于利益均衡, 兼顾社会公平与经济效率 (11) 。正如查尔斯沃尔夫提出的“真实世界的经济应是不完全市场和不完全政府之间的不完全结合”。国企改革中理想的状态是国有企业既能作为一个市场主体参与并促进市场的发展, 又能继续承担政府的社会职能为
15、社会提供能够满足需求的公共产品与服务。为了实现这一状态, 应当重新划分政府与市场在经济资源配置中的活动范围, 在市场发挥决定性作用的同时, 通过建立一个“有限且有效”的政府来转变政府的职能, 更好发挥政府的作用, 建立一种市场与政府相互协调、相互均衡的改革模式 (13) 。首先, 不同类型的国有企业追逐的利益本位不同, 承担的社会功能与追求的经济效益方面存在着差异。公益类国有企业主要是为社会公众提供公共产品与服务, 是以社会利益为企业发展的利益本位;而商业类国有企业存在于充满竞争的领域, 它们相较于公益类国有企业, 无需承担过多的政府职能, 而是需要通过追逐经济效益完成国有资本增值保值的任务。
16、其次, 不同类型国有企业所涉及的领域中市场作用不同。公益类国有企业存在的领域因为是提供公共产品与服务而具有特殊性, 不存在或是鲜有商业竞争, 难以形成市场价格, 市场对于这类企业而言很难发挥出资源配置中的决定性作用。根据自由市场经济理论, 国有企业是政府进行宏观调控的有效形式, 只有在市场失灵或者是市场不足的领域内才应该设立国有企业。我国的国有企业作为经济发展中的主导力量, 几乎存在于各个行业领域。除公共产品与服务的行业外, 其他行业领域的市场能够形成有效竞争与市场竞价机制, 除市场失灵以外政府不应当过多干预。因此, 在竞争领域内存在的商业类国有企业遵循市场规律, 由市场决定其资源配置。最后,
17、 根据社会分工的有关理论, 应当对规模庞大的国有企业分类而治。阿林杨格提出社会分工与市场规模是相互影响、双向动态对称的关系, 市场规模的大小推动了社会分工的发展, 社会分工的程度也决定了市场规模的大小 (14) 。我国国有企业的庞大规模促进了社会分工的细化, 社会分工的发展又决定了国有企业的特点。不同特点的国企会逐渐演变为功能不同的国企, 根据不同功能可以划分为不同类型的国企, 不同类型的国有企业所需要的市场化的程度亦不相同, 因此, 需要对不同类型的国有企业中政府与市场的关系分类而治。三、公益类国有企业改革中政府与市场的边界亚当斯密在国富论中认为政府的主要职能有三个:一是保护社会不受侵犯;二
18、是保护社会上的个人不受侵害;三是建设并维护某些公共事业和公共设施 (15) 。公益类国有企业正是政府提供公共事业及设施的职能在经济领域内的延伸, 是为了在公共产品与服务领域内弥补市场缺陷而存在的。公益类国有企业是以提供公共产品与服务为主要经营活动, 接受政府特殊制约而不以营利为目的的国有企业 (16) 。政府是公共产品的提供者, 而公益类国有企业是政府实现该项职能的直接渠道, 该类企业从根本上反映了国企的本质, 以保障社会经济发展, 满足国民生活生产需求为己任, 以社会利益为本位, 不追求经济效益, 这也将公益类国有企业与商业类国有企业区分开来。1. 公益类国有企业应由政府主导公益类国有企业本
19、身不是市场的产物, 是政府在市场自身功能失效的情形下为满足公众生活的需求, 稳定社会的需要而设立的特殊企业, 在该类企业中政府与市场的关系不同于一般企业, 政府对该类企业的干预强于其他企业, 而市场在该类企业中不能发挥其资源配置的作用。第一, 公共产品的特性决定公益类国有企业应受政府的主导。首先, 公共产品根据萨缪尔森的定义是指“具有消费的非排他性和非竞争性等特征的产品”, 消费的非排他性是指不能排除他人消费公共产品, 非竞争性是指每增加一个消费者时, 边际成本为零 (17) 。正是由于这两个特性, 萨缪尔森也进一步提出与纯粹私有产品的效益不同, 公共产品的效益涉及到一人以上且不能分割的外部消
20、费效果, 常常要求集体出动, 不应由私人提供。其次, 在国务院发布的关于国有企业发展混合所有制经济的意见中认为公益类国有企业是在水电气热、公共交通与公共设施等行业和领域内提供产品与服务, 这些行业内的产品与服务无不关乎国民的日常生活与社会稳定。再者这些公共产品与基础服务设施等投资回报的周期长且回报率较低, 如果交由市场完全决定则可能会出现公共产品质量低、供给不足等情况, 待市场失灵时再由政府介入干预的话, 就意味着要动摇国民赖以生存的基础, 甚至需要付出社会混乱的代价。最后, 政府主导该类企业能带来规模效益。公共产品除了是国民日常生活所必须之外, 也是提升整个社会生产经营效率的基础。相较于市场
21、, 由政府主导能够更好实现该类企业的社会效益, 由国家经营公共产品与服务可以获得规模效益, 同时降低经营成本 (19) 。第二, 在公益类国有企业中市场不能发挥其作用。一方面, 市场不是万能的, 在公益类国有企业涉及的领域内, 由于周期长、回报率低等原因一般的市场主体不会主动愿意生产经营相关的产品与服务;或是因为关乎社会发展、国家安全的基础, 一般的市场主体不存在生产经营的能力。一般的企业不愿或者是不能从事生产或经营, 政府则代替市场设立公益类国有企业弥补一般企业的空缺, 公益类国企从根本而言不是市场的产物。因此很难在相关的领域内形成有效的市场机制, 市场难以调节企业的运行, 发挥其配置资源的
22、作用, 也就是说在这些领域内市场是失灵的。另一方面, 相较于竞争, 公益类国企中存在着不同程度的垄断。由于提供产品与服务的特殊性, 一般企业不存在从事相关行业领域的意愿或者能力, 再从保障国民生活与社会稳定发展的方面考虑, 通常由政府设立该类企业。公益性要求该类企业对社会效益的追求高于经济利益, 导致市场定价机制的失效, 往往是由政府决定产品与服务的价格, 经常会出现政策性亏损, 一般的企业难以承担。因此, 在这些领域内一般企业难以与公益类国有企业形成有效竞争, 政府在不同程度上垄断了公共产品与服务的行业。但是这些垄断都不是一定的, 随着社会经济的不断发展, 开始有私人资本参与到公共产品与服务
23、的行业领域内。设立企业的资金来源, 除由政府通过财政拨款、政策性银行贷款等方式外, 还可以通过 PPP 项目等方式向社会筹集私人资本 (20) 。2. 公益类国有企业中政府干预的维度公益类国有企业虽然是由政府主导的企业, 但这并不意味着政府对该类企业是完全主导, 市场是完全失效的 (21) 。公益类国有企业中社会目标高于其经济目的, 但不能否认其经济性的存在, 也不能完全漠视市场的作用, 过度夸大政府的权力。政府与市场的边界如何界定其实是政府权力应当如何界定的问题, 公益类国有企业中政府与市场的边界就取决于政府对该类企业生产经营的参与程度和控制程度。首先, 政府对公益类国有企业应当是以宏观调控
24、为原则, 仅在特定方面施加强干预。政府的干预需要为该类企业确立以保障国民生活、社会发展等社会效益为首要目标, 不以营利为目的的基本原则, 以确保企业提供的公共产品、服务的质量满足需求为政府干预的出发点, 制定公益类国有企业提供的公共产品、服务的质量标准。其次, 该类企业的进入与退出市场应由政府管制。在市场经济中, 企业进入或者退出市场是由市场决定的, 政府作为监管者一般很少干预。因涉及到社会公众的利益, 此类企业的准入与退出应当受到政府的特别管制 (22) 。不是任何企业都具备提供公共产品的能力与资格, 政府作为“把关者”应通过特许经营等方式来确保接受委托的国有企业有能力提供公共产品与服务。再
25、次, 公共产品与服务的定价权应当归属于政府。一般而言, 决定产品的价格是企业享有的自主权力, 企业根据市场供求关系自行决定。但对于公益类国有企业, 由于在不同程度上公共产品与服务被垄断了, 市场在不能发挥其调节作用的同时定价机制也失效了, 为避免滥用垄断地位肆意抬高或者是制定不合理价格的现象发生, 政府应当对公共产品与服务的价格实行严格的管制。最后, 公益类国有企业的人事任命也应受到政府的管制。由于企业特性使然, 该类企业不以追求利润最大化为目标, 而是更加注重社会效益, 相比于市场化的人事任命, 由政府直接任命或罢免企业负责人更有助于公益类国有企业职能的实现。除此之外, 政府不应当在其他方面
26、实施强干预, 应由企业根据市场的调节自主决定。公益类国有企业的生产经营应由政府发挥主导作用, 强化政府的干预, 而不是交由市场决定。但是政府的强干预不能是任意的, 亦不能没有限度, 政府对公益类国有企业干预的范围应当通过法律法规来予以规范和约束。但是由于公益类国有企业的特殊性, 现行立法模式下的公司法、行政法、企业法均难以兼容, 应当在单独立法设计公益类国有企业相关制度时明确政府干预的限度。四、商业类国有企业改革中政府与市场的边界1. 发挥市场的决定作用国有企业的另外一种类型是商业类国有企业, 该类企业以营利为目标, 主要在竞争领域内从事生产经营活动, 实现国有资本的增值保值。西方经济学的有关
27、理论认为在竞争领域内不应存在国有企业, 而由于特定的经济发展背景, 我国在大量的竞争领域内设立了国有企业。与公益类国企不同的是, 商业类国企并未承担过多的政策目标, 它设立的目的在于追求经济利益, 而不是社会效益。换言之, 商业类国企的存在并非是政府职能的延伸, 此时政府与企业之间应当是一种单纯的投资关系, 政府不应对其有任何的政策优惠或者是施加任何的政策负担。商业类国有企业与一般企业无异, 作为独立的市场主体生产经营, 参与市场竞争, 接受市场的调节。对于这类国有企业, 政府只能是基于出资人的身份参与其经营管理, 而不能使用行政权力干预企业的日常经营 (23) 。对于商业类国企而言, 它的双
28、重属性中的经济属性占有主要地位, 而承载的社会政治属性则被弱化。政府需要做的就是将该类企业“还”给市场, 使其逐渐回归市场主体的本质, 按照市场化的模式实行商业化运营, 自主生产经营, 根据市场的规则实行优胜劣汰, 有序地进入或者是退出市场, 政府不应当再直接干预企业的生产运营。2. 国企资本投资、运营公司的设立有助于理顺市场与政府的关系正如上述, 对于商业类国有企业的运营, 市场应当发挥决定作用, 而政府不应利用其行政权力干预, 而对于公益类国企应由政府发挥主导作用。但由于我国国有企业发展过程中政府一直是将公益类国企与商业类国企混合治理, 政府直接参与到国有企业的生产经营活动中, 虽一直进行
29、政企分离、政资分离的改革, 但也未见其成效。政府的干预对所有国有企业而言已是屡见不鲜, 政府要将商业类国有企业归还给市场需要有一条有效的路径, 否则也只是一纸空谈。商业类国企的市场化首先则是需要在政府与企业之间设立一个中介机构, 将政府与企业分离, 企业的生产经营交由市场调节, 而国有资本投资运营公司无疑是一个适当的中介分离机构。公益类国企中由于自身的特性, 需要政府的强干预, 采用的是政府直接管理的模式, 因此不宜设立国有资本投资运营公司。在商业类国企中引入国有资本投资、运营公司, 构建政府出资人代表国有资本投资、运营公司具体企业的三层结构。在此结构中, 政府不再参与国有企业的运行, 由国有
30、投资运营公司代替政府作为出资人参与企业的运营, 而被投资的国有企业则负责具体的生产经营 (24) 。国有投资运营公司作为一个缓冲机制, 能够减少政府不正当的过度干预与监管, 减少政府对这一领域内市场机制的扭曲与破坏。国有资本投资运营公司作为中介机构, 它所起到的作用是将政府对国有企业的行政权力转变为它对国有企业产生的市场权力, 从而理顺商业类国企中政府与市场的关系 (25) 。商业类国企中政府与市场的关系与一般企业无异, 应遵循市场的调节, 政府不应使用行政权力过多干预。经过长期政企难分的发展后, 政府要将商业类国企“还”给市场并非易事, 应引入国有资本投资运营公司作为中介结构, 在分离政府与
31、企业的同时理顺市场与政府的关系。政府与市场的关系是学界争论不息的焦点, 亦是组织市场活动的起点。如何界定政府与市场的边界是经济发展的首要问题, 而国有企业作为社会主义经济发展的主导力量, 厘定国有企业中政府与市场的关系不仅关乎国有资本的增值保值, 更能对国民生活、经济发展乃至社会的稳定产生重大影响。国有企业既是从事生产经营的经济主体, 又是政府职能在经济领域内的延伸, 这种双重属性导致政府与市场的边界更为复杂, 传统“一刀切”的发展模式更是无法理顺政府与市场的关系, 根据国有企业功能的不同分类而治才是界定二者关系的良策。对于公益类国有企业而言, 政府应当进行有限度的强干预, 由政府主导企业的生
32、产经营;而对于商业类国有企业而言, 政府应当将企业“还”给市场, 由市场机制发挥决定作用。注释(1) (1) T.Frye and A.Shleifer:The Invisible Hand and the Grabbing Hand, American Economic Review, 1997, 87 (2) , pp.354-358. (2) (2) 宁金成:国有企业区分理论与区分立法研究, 当代法学2015年第 1 期。 (3) (3) 雅诺什科尔奈:社会主义体制, 中央编译出版社 2007 年版, 第68-126 页。 (4) (4) 刘尚希、吉富星:公共产权制度:公共资源收益全民共
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