1、协同治理决定分享经济的精彩未来 胡拥军 国家信息中心分享经济研究中心 摘 要： 关于促进分享经济发展的指导性意见为各地各级政府发展分享经济定下了主基调, 也让企业、个人等各类市场主体参与其中有了“定心丸”。意见的出台, 意味着从中央到地方各级管理部门以及各类市场主体对发展分享经济有了普遍共识;明确了分享经济发展的方向, 即要遵循法律规范与行政管理相结合、预期总体引导与局部重点突破相结合、大平台担当与微个体保障相结合;指出了未来分享经济发展应与实体经济深度融合、加速推进全球化布局并形成有序竞争格局;与此同时, 强调对分享经济监管采取鼓励创新、包容审慎的态度。作为快速发展的新兴业态, 协同治理的行
2、动决定分享经济的未来, 政府部门、平台企业、行业协会的协同参与与信用治理是分享经济发展的大势所趋。关键词： 分享经济; 共享经济; 协同治理; 信用治理; 信息经济; 作者简介：胡拥军 (1982) , 男, 管理学博士, 副研究员, 国家信息中心分享经济研究中心秘书长, 研究方向:新兴产业与信息化政策。收稿日期：2017-07-25Received： 2017-07-252017 年 7 月 3 日, 国家发展改革委、工信部等 8 部委联合发布关于促进分享经济发展的指导性意见1 (以下简称意见) 。自 2015 年党的十八届五中全会公报提出“发展分享经济”以来, 分享经济在短短两年多时间里经
3、历了“猛长个子”的爆发式发展, 也遇到了“蹒跚学步”时期的跌倒碰撞, 还经受了不少质疑甚至是诘难。意见的发布标志着困扰分享经济发展的三大问题“认识不统一”“制度不适应”“保障不健全”有望得到解决, 为各地各级政府发展分享经济定下了主基调, 也让企业、个人等各类市场主体参与其中有了“定心丸”。一、要不要发展分享经济有了普遍共识分享经济列入国家战略规划, 为发展分享经济提供了顶层思想。2015 年, 党的十八届五中全会公报明确指出“发展分享经济”, 分享经济首次写入党的全会决议。2016 年国民经济和社会发展第十三个五年规划纲要再次明确要求“积极发展分享经济”“全面推进众创众包众扶众筹”, 标志着
4、分享经济正式列入国家战略规划。与此同时, 分享经济在 2016、2017 年连续 2 年写入国务院政府工作报告。习近平总书记在第二届世界互联网大会上指出, 要发展分享经济, 支持基于互联网的各类创新, 提高发展质量和效益。李克强总理也在夏季达沃斯论坛等多个国际会议上介绍了中国分享经济的发展经验, 明确表示要大力支持分享经济新业态。企业创新步伐加快, 为发展分享经济提供了实践基础。2015 年是中国分享经济发展元年。在其后短短两年多时间里, 网约租车、民宿短租、网络众筹、O2O生活服务等形式的分享经济快速涌现, 滴滴出行、小猪短租、ofo 单车等一批分享经济平台不仅在国内独占鳌头, 而且积极“走
5、出去”布局国际市场。根据国家信息中心分享经济研究中心的统计数据2, 2016 年中国分享经济市场规模达到 3.45 万亿元, 占全国 GDP 的 4.64%, 比上年增长幅度超过 100%。预计未来几年, 分享经济仍将保持年均 40%左右的高速增长, 到 2020 年分享经济交易规模占 GDP 比重将达到 10%以上, 提供服务者人数有望超过 1 亿人, 其中全职参与人员约 2000 万人。到 2025 年分享经济规模占 GDP 比重将攀升到 20%左右。尽管分享经济在短短的时间里得到了迅猛发展, 但也暴露出了一些发展中的乱象, 如一些 P2P 网络借贷平台出现“圈钱跑路”现象, 部分民间高利
6、贷甚至披着 P2P 网络借贷的外衣出现, 部分网络直播平台染黄涉非等乱象丛生, 据网信部门统计, 2017 年上半年查处关闭违法违规直播平台 73 家, 关闭 91443 个直播间、封禁 38179 个违规主播账号;另外, 乱停乱放、任性占道的共享单车也一度引起了诸多吐槽这些问题的出现, 使得各级主管部门、社会大众对要不要发展分享经济产生诸多疑问。意见的出台为拨开认识迷雾、形成发展共识达到了“一锤定音”的效果。意见高度肯定了分享经济的战略作用, 提出“推动分享经济发展, 将有效提高社会资源利用效率, 便利人民群众生活, 对推进供给侧结构性改革, 落实创新驱动发展战略, 进一步促进大众创业万众创
7、新, 培育经济发展新动能”, 同时提出分享经济对“化解过剩产能, 带动大量就业”具有重要意义, 认为分享经济已成为推动大众创业万众创新的重要抓手和促进我国经济社会发展的“生力军”。随着分享经济发展模式的日益成熟和对发展分享经济的认识逐步提升, 意见的出台将大大激发各地各级政府部门与各类市场主体发展和参与分享经济的积极性。二、怎样发展分享经济有了明确方向尽管分享经济甫一面世就列入国家“十三五”规划以及国务院政府工作报告, 但怎样发展分享经济始终处于摸着石头过河的阶段, 没有形成相对成熟的航标。在总结分享经济发展经验的基础上, 意见为如何发展分享经济提供了航向。法律规范的手与行政管理的手相结合。分
8、享经济作为快速发展的新兴业态, 意见提出既需要“根据国家有关战略部署和分享经济发展特点进行设计, 加强制度与监管的适应性”, 也需要“按程序及时调整不适应分享经济发展和管理的法律法规与政策规定, 不断优化法律服务”。尤其是对一些看得准、有潜力的分享经济领域, 对一些影响长远发展的体制机制性瓶颈, 对一些有实效、得到分享经济参与企业与个人点赞的好政策, 要加强释法、修法工作, “根据需要及时研究制定分行业分领域分享经济管理办法”, 以法律的形式破除制度障碍, 也以法律的形式强化有利的创新政策与创新经验。预期总体引导与局部重点突破相结合。无论是平台企业, 还是分享经济用户, 对于分享经济发展最大的
9、隐忧还是缺乏稳定的市场环境预期与监管政策预期, 害怕被扣上“违法违规”的大帽子, 不敢甩开膀子放手去干。意见不是拘泥具体监管事项、监管环节的优化, 而是强调“加强预期引导, 优化发展环境”, 鼓励“探索建立政府、平台企业、行业协会以及资源提供者和消费者共同参与的分享经济多方协同治理机制”, 提出“互联网+”行动部际联席会议要加强对分享经济发展的统筹协调, 为形成稳定的政策预期提供制度保障。针对分享经济发展面临的信用痛点、维权痛点, 意见也特别提出要探索设立第三方平台保障分享经济用户的投诉与维权, 重视第三方认证、第三方信用对信用治理的作用。大平台的担当与微个体的保障相结合。分享经济的特征是海量
10、的个体参与者依托分享经济平台形成共生系统, 这个共生系统的可持续发展既需要平台发挥担当, 提供更好的供需匹配服务, 也需要保障海量用户的权益、提升个体参与积极性。大平台必然要有大担当。近年来, 知识付费平台流于娱乐八卦、外卖平台的黑作坊问题、网约出租平台开始抬头的打车难与打车贵现象以及备受关注的“新华社连发两文怒怼 58 同城”, 都反映了分享经济平台在主动担当作为、优化平台生态方面还有很多工作要做。意见明确要求“科学合理界定平台企业、资源提供者和消费者的权利、责任及义务, 明确追责标准和履责范围”, 提出“平台企业应建立相应规则, 严格落实网络主体资格审查, 保护消费者合法权益, 积极协助政
11、府监督执法和权利人维权”。与此同时, 为加强参与者的权益保障, 意见明确要求研究完善适应分享经济特点的社会保障制度、就业创业扶持政策, 切实加强劳动者权益保障。三、发展怎样的分享经济有了清晰蓝图今后一个时期, 随着技术创新应用加速、认知水平不断提高、政策环境日益完善, 中国分享经济有望保持高速增长, 不断走向成熟, 正如意见指出, “消费使用与生产服务深度融合, 形成人人参与、人人享有的发展模式”, 描绘了分享经济未来的蓝图。发展与实体经济深度融合的分享经济。未来几年分享经济与实体经济的融合进程将不断加快。从广度看, 分享经济新业态新模式将在各个领域迅速普及应用, 在产品、空间、资金、知识技能
12、、劳务、生产能力等领域将出现越来越多的分享型企业。从深度看, 分享经济与实体企业的融合将体现在技术融合、产业融合、数据融合、产消融合、虚实融合等诸多层面。分享的基因将越来越多地注入到实体企业的创立、用工、研发、设计、生产、销售、服务等各个环节。制造能力的分享将成为融合发展的重要领域, 目前制造业领域的分享经济刚刚起步, 而淘工厂、硬蛋科技等制造业分享平台的蓬勃发展势头, 揭示了未来几年有望迎来爆发式增长。加速推进全球化布局的分享经济。依托互联网的分享经济具有天然的全球化基因, 是天然的开放经济, 一些中国分享经济企业从一开始瞄准的就是全球化, 率先探索国际化道路。如共享单车被来自 20 个国家
13、的外国青年评选为中国“新四大发明”之一。意见明确支持分享经济平台企业有序“走出去”、积极开拓国际市场、构建跨境产业体系。今后一个时期, 越来越多的分享经济企业将加速全球化布局。面对新一轮技术产业发展的趋势, 大国市场优势、网民红利、转型机遇的三重利好叠加, 将大大加快中国分享经济企业从模仿到创新、从跟随到引领、从本土到全球的进程。未来十年, 有望出现 5-10 家具有全球影响力的分享经济平台企业。形成有效有序竞争格局的分享经济。近两年, 滴滴出行与优步中国合并、美团与大众点评合并、达达与京东到家合并等一系列分享经济并购案例, 标志着部分领域的市场结构从过度分散走向适度集中, 竞合关系从恶性竞争
14、走向良性竞争, 竞争手段从价格补贴走向体验改善。与此同时, 对这些逐渐变大变强的巨型平台也出现了许多担忧, 担忧会不会出现“店大欺客”现象、会不会出现垄断行为、会不会影响公平竞争、会不会冲击传统业态甚至引发社会冲突等。因此, 为了营造新旧业态、各类市场主体公平竞争的环境, 意见明确要求“加强对分享经济领域平台企业垄断行为的监管与防范, 维护消费者利益和社会公共利益”四、对分享经济如何监管有了包容态度快速发展的分享经济面临着成长的烦恼, 其中最为突出的是政策制定强调规范的多、鼓励发展的少。近年来, 国家出台的许多重要文件都明确提出要发展分享经济, 但一些部门与地区出台的具体政策往往背离分享经济的
15、发展规律与内在要求, 也与国家包容创新的政策导向相偏离。以网约车监管为例, 地方政府普遍沿用出租车管理旧思路管理网约车平台、车辆与司机, 对网约车车牌、轴距、排量、功率、车价、车龄、车身尺寸、相关配置等等提出了明显高于出租车的严格标准, 与包容创新的精神明显背离。出现上述问题的原因是多方面的。一是“不懂”。对分享经济缺乏正确的认知, 习惯于用传统的思维和方式对待新技术、新业态、新模式。二是“不敢”。在原有法律法规框架下, 创新发展与依法行政之间容易出现矛盾, “勇于担当就会容易受伤”, 所以“只要不出事, 宁愿不办事”。三是“不愿”。分享经济也是一种新的财富创造与利益分配机制, 在一些领域还会
16、对传统利益格局带来明显的冲击。“先看一看再规范”。2016 年国务院政府工作报告明确提出“以体制机制创新促进分享经济发展”。意见进一步提出“鼓励创新、包容审慎”的 8 字原则, 为分享经济治理定下了主基调, 明确了分享经济治理的主线是推进供给侧结构性改革, 核心是支持创新创业, 导向是满足消费需求与消费意愿, 要求是深入推进简政放权、放管结合、优化服务, 内容是创新监管模式、推进协同治理、强化发展保障。目前各方面对分享经济的监管理念已经形成初步共识, 对底线之上、看得准的新业态要量身定做监管方式, 对看不准的技术和业态实行更具弹性和包容性的监管方式。正如李克强总理要求的, 对待各类新业态、新模
17、式不妨“先看一看再规范”。不要让分享经济带着枷锁跳舞。意见强调要“避免用旧办法管制新业态, 破除行业壁垒和地域限制”, 同时要求“清理规范制约分享经济发展的行政许可、商事登记等事项”。对于分享经济的市场准入, 意见强调宽严有别, 一方面要坚持底线思维, “进一步取消或放宽资源提供者市场准入条件限制, 审慎出台新的市场准入政策”, 另一方面要增强安全意识, “对于与人民生命财产安全、社会稳定、文化安全、金融风险等密切相关的业态和模式, 严格规范准入条件”。五、协同治理决定分享经济的精彩未来今天的行动决定明天的精彩, 协同治理的行动决定分享经济的未来。协同治理是分享经济发展的大势所趋。意见分别明确
18、了地方政府、平台企业、行业协会、资源提供者与消费者等主体在分享经济治理的责任。从分享经济治理的实践来看, 多主体协同治理是促进分享经济健康发展的重要保障。政府部门有所为有所不为对分享经济发展至关重要。政府既要为新经济发展创造宽松环境, 又要妥善处理创新引发的利益平衡矛盾。尤其是在分享经济发展初期, 多数企业和产业发展仍处在探索创新阶段, 政府要稳住心神、保持定力, 让分享经济的子弹再多飞一会儿, 同时可以在建立和完善补位性、底线性和保障性的制度和规范等方面多做一些工作, 如及时修改已经明显不适用的法律法规, 研究制定以用户安全保障为底线的创新准入政策, 尽快完善适应新业态发展的社会保障机制。平
19、台企业是分享经济协同治理的最关键的一环。平台企业在发展过程中形成的准入制度、交易规则、质量与安全保障、风险控制、信用评价机制等自律监管体系, 既保障了自身的可持续发展, 也成为政府实现有效监管的重要补充。企业发展过程中形成的大数据为政府监管提供重要依据, 在个人信息保护方面的责任也明显加大。平台企业最大的优势是用户交易行为产生的海量、交互、实时数据, 可以利用大数据等新技术手段实现精准治理。行业协会是分享经济协同治理的重要主体。行业自发形成的行业标准与规范在监管缺位的情况下可以发挥重要的补充作用。通常由于政策监管的滞后性, 平台企业在治理过程中难免遇到政策或法律的空白地带, 而此时行业自律和规
20、范既为企业做到了引领作用, 也实现了监督保障的功能。因此, 行业自律可以有效填补监管空白。2016 年 6 月, 中国互联网协会就发布了由 41 家分享经济企业共同签署的中国互联网分享经济服务自律公约, 该公约从诚实信用、公平竞争、自主创新、优化服务等四个方面对分享经济企业予以规范, 并推动分享经济行业形成尊重消费者知情权和选择权、保护用户人身安全与财产安全、保护用户个人信息安全、保护平台从业者人身安全与财产安全、保护平台从业者信息安全等行业准则。信用治理对分享经济的作用不容忽视。分享经济天然是信用经济, 分享经济平台积极推进与第三方信用机构合作, 加强对用户的信用鉴别和管理。分享经济平台企业
21、拥有的海量用户行为信息成为个人信用信息的重要来源, 同时也能够得到相应的信用信息服务。如芝麻信用已接入包括滴滴出行、小猪短租、摩拜单车等分享型企业在内的 200 多家商户。2016 年, 国家发改委与蚂蚁金服签署关于落实联合奖惩措施的合作备忘录, 推动蚂蚁金服与全国信用信息共享平台归集的联合奖惩“红黑名单”等信用信息实现共享共用。通过蚂蚁金服在分享经济不同应用场景的使用, 实现对守信者的市场化激励和对失信者的差别化限制, 不断提高守信激励的便捷化, 扩大失信惩戒的覆盖面。分享经济的治理创新永远在路上, “包容审慎、底线思维、事后监管、协同治理”对引导分享经济健康发展十分重要。参考文献1印发关于促进分享经济发展的指导性意见的通知 (发改高技20171245号) S/OL. (2017-07-03) 2017-07-27.http:/ 2张新红, 于凤霞, 高太山, 等.中国分享经济发展现状、问题及趋势J.电子政务, 2017 (3) :2-15.
