1、法学研究 2013年第2期 法院可利用宪法规范对其进行补充或续造。这体现了宪法作为国家整体法律秩序之龙头 和统帅的地位。其二，在行政法条文出现歧义、可对其做多种不同的解释时，法院应排 除与宪法的规定、原则和价值相悖的解释结论，以体现对立法者的尊重，减少不必要的 宪法争议。其三，对于行政机关做出的具体行政行为，如果侵犯宪法规定的基本权利， 法院可将其归于职权的滥用而构成违法，并予以撤销。法院在行政诉讼中对具体行政行 为的合法性进行审查。这里的合法性审查应当作广义的理解，包括宪法。这一点在将来 修改行政诉讼法时可予以明确。其四，当地方性法规、行政法规、规章和其他规范性文 件等与宪法相抵触时，法院在
2、个案中可对其不予适用。未来行政诉讼法的修改如果将部 分行政规范直接纳入行政诉讼的受案范围，则法院在对其进行合法性审查时，可以将合 宪性审查纳入合法性审查之中。 法院在行政裁判中适用宪法，有以下事项需要特别留意。其一，法院在普通诉讼中 适用宪法，目的是为了贯彻宪法规范国家权力的目的与价值，不应以宪法直接作为限制 公民权利与自由、科处公民义务与责任的依据。其二，法院不能以全国人大及其常委会 制定的法律与宪法抵触为由对其不予适用。在我国宪政体制中，法院没有权力认定法律 不符合宪法，法院在审理案件过程中发现法律与宪法不一致的，可以请求全国人大常委 会进行审查。其三，为保证法院对宪法理解的准确性，并考虑
3、到下级法院在独立性上存 在的体制性障碍，可要求下级法院在审理案件过程中认为行政法规和地方性法规违反宪 法的，必须向最高人民法院请示。在目前现实国情下，最高人民法院在进行审查时，应 对法规制定机关的宪法判断予以高度的尊让，仅对明显、严重违反宪法的法规做出违宪 认定。其四，法院在适用宪法过程中；通常也涉及对宪法的理解甚至解释，这并不违反 宪法规定全国人大常委会行使解释权的规定。宪法对全国人大常委会宪法解释权的授予， 并不意味着由全国人大常委会垄断法律解释权，而只是指全国人大常委会对宪法的解释 具有最高的权威性。正如宪法明确赋予了全国人大常委会以法律解释权，但全国人大常 委会并不能垄断法律解释权，其
4、他国家机关在执法和司法过程中都需要解释法律一样， 其也无法垄断宪法的解释权。各级国家公权机关在立法、执法和司法过程中，为履行 “维护宪法尊严、保证宪法实施”的职责，都可以提出自己对宪法的理解和解释，不如 此，宪法将会成为一纸空文，宪法的规则和原则无法具有实效。这种宪法解释权是附着 于这些公权机关本身的立法、执法和司法权限，具有附属性，也不能与全国人大常委会 对宪法的解释相悖。 依法治国与地方法治 周尚君(西南政法大学副教授) 党的十八大报告要求“全面推进依法治国”，这是对十七大提出“全面落实依法治国 基本方略，加快建设社会主义法治国家”的深入继承与重大发展，充分体现了党在改革 开放进入历史关键
5、时期所具备的责任感和时代担当。十八大报告将“全面推进依法治国” 放在“坚持走中国特色社会主义政治发展道路和推进政治体制改革”框架中，实际是将 依法治国作为推动中国特色社会主义政治发展和推进政治体制改革的重要力量，使依法 34 全面推进依法治国迈向法治新时代 治国不仅具有建立健全社会管理体制机制和制度的基本功能，同时具有推进政治体制改 革、全面提升国家的制度能力和制度运行水平的国家建设功能。2013年1月7日召开的 全国政法工作会议又明确提出建设法治中国任务。 “全面推进依法治国”要求法治中国建设具有全面性。法治，是指依照法律治理国 家的治国思想、治国方式和社会秩序、社会状态，它既包括国家层面以
6、法律方式治国理 政，也包括社会层面推行法律理性和法治理想。从横向的国家机构设置角度看，依法执 政、科学民主立法、依法行政、公正司法、权力监督等是法治的具体内容。从纵向的社 会秩序角度看，法治既要有国家制度上的顶层设计，又要有地方实践层面的机制探索。 而且，基于国情和地方实际所展开的地方法治实践，已经成为法治中国建设最积极和最 有生命力的重要成分。从2003年江苏省在全国率先提出“法治江苏”这一颇具地方特色 的法治概念以来，“法治湖南”、“法治广东”、“法治浙江”等相继出台，并逐渐成为人 们耳熟能详的热门词汇。通过近十年的竞争性探索，各地的法治实践已经积累了大量可 供深度提炼的基本素材。在当前我
7、国社会结构复杂变化、利益格局深刻调整、社会矛盾 13益凸显的紧迫现实下，从地方法治实践中开创法治国家建设新局面，对于创新中国特 色社会主义法治发展模式具有极其重要的意义。在已有成果基础上，如何引导和提炼地 方法治试验类型并对其进行目标引导，将是当前法治中国建设和法学研究的重要任务。 “全面推进依法治国”要求法治中国建设具有实践性。法治的生命在于实践。法治 实践的主体在地方和基层，破解制度难题的主要动力也在地方和基层。托克维尔在论述 美国乡镇制度时说，“新英格兰的居民没有一个人会承认州有权干预纯属乡镇的利益”， 因为“你不让乡镇强大和独立，你从那里只会得到顺民，而决不会得到公民”，而地方实 践基
8、础上的乡镇法治是美国制度的活力源。梅耶提供了大量关于法国地方自治与法治国 家关系的证据。拉斯基则认为地方分权基础上的联邦法治是美国繁荣的秘诀。当前，我 国各省级地方所展开的法治实践已很大程度上改变了传统的“自上而下顺向灌输”的法 治观，并已经开始了从“地方化与本土化背景下的自下而上的反向回馈”向“上下并举、 动力双核”的观念转型。改革开放的历史证明，地方和基层并非简单的被动执行者，而 是积极推动者，尤其是法治建设的积极推动者。近年出现的村委会“五合章”、“四瓣 章”，就是一种探索基层权力制衡模式的重要实践。有学者指出，如果按照教条主义的法 制原则，中国就不会有“一国两制”，不会有“经济特区”，
9、不会有民族地区的区域自 治，也不会允许省级人民代表大会拥有立法权、地方财政具有独立性等。因此，地方和 基层通过反复试错和试验，更易于找到适合中国发展实际的法律治理模式。 “全面推进依法治国”要求法治中国建设具有可操作性。当前，法学界提出应当制 定“法治路线图”，要求明确法治中国建设的具体步骤和程序。同时，地方法治实践则开 始运用“法治指数”评估地方法治的进程、效果，以此刺激和推进地方法治建设。建立 法治评价体系是从美国律协、国际律协等律师组织发起的“世界正义工程”开始的。“世 界正义工程”号召各国、各地区和非政府机构长期承诺，促进法治在各地不断发展、促 进公平正义早日实现，明确提出“法治指数”
10、评估体系，作为衡量法治状况的重要量化 标准。世界银行提出的“善治”指标也包含地方法治，目前比较了全球212个国家和地 区的治理状况，法治建设评价包括44项衡量指标。当前，全面重视法治评估在法治建设 中的独特作用，以“可量化正义”方式推动法治，逐渐成为法学界的共识。有学者认为， 35 法学研究 2013年第2期 法治评估应该在试错中逐步实现区域评估的规范化、体系化与制度化，并作为区域法治 建设的新增长点推动地方政府法治目标的实现。当然，各地法治评价体系与结构差异较 大，应当尽快建立相对统一的法治指标评价体系，应包括立法指标、司法指标、执法指 标、普法指标、法律监督指标、公共安全指标、社会参与指标
11、、法律资源指标、法律服 务指标、基础指标及其他指标等。 总之，要深刻理解“全面推进依法治国”的基本内涵，不仅应重视法治顶层设计， 更应重视法治地方运行；不仅应重视法治理论与理想，更应重视法治实践与经验；不仅 应重视法治框架设计，更应重视法治的可操作性。地方法治作为法治国家建设的重要组 成部分，破除了自上而下的法治“惟理主义”建构观，在反复试验与试错中发掘地方经 验，并将其迅速上升为地方立法，时机成熟时填补国家法治的内涵缺陷，真正体现了作 为治理逻辑的法治，必将获得巨大的发展生机和实践生命力。当然，需要注意，地方法治 具有极强的实用主义和现实主义取向，必须引导其在社会主义法治国家的整体框架内展开
12、。 早在1956年4月，毛泽东在总结建国初期历史经验基础上，发表了著名的论十大 关系，其中专章论述了中央与地方关系。他说：“我们的国家这样大，人口这样多，情 况这样复杂，有中央和地方两个积极性，比只有一个积极性好得多。”当前，我国地方法 治实践多从科学民主立法、依法行政、公正司法、法律监督、法制教育，即立法、行政、 司法、监督和普法五个板块展开。这五个板块是从中央和地方国家机关的机构设置角度 设计的，对应人大、政府、法院、检察院与监察机关、司法行政机关等。从工作任务分 解来看，这种分类最为便捷，也便于各机关从各自职能设置出发迅速定位自身在法治建 设中的职责。但其缺陷也很明显，因为从国家机关的工
13、作角度出发，无法全面发挥地方 在法治建设中的主动性、积极性，更无从体现法治国家建设中的治理特性，即不仅从 “治”，更从“理”的展开，将自上而下的顶层设计视角转向自下而上的基层治理视角。 具体而言，地方法治实践须从公民、国家、社会三方面同步贯彻法治国家理念和社会治 理观，从社会出发，以培育公民意识、提升国家认同、公共服务法治化三项任务为核心， 切实推动地方法治发展方式的优化升级，探索社会主义法治国家建设的实现路径。 第一，培育公民意识。从公民个体出发，以满足公民权利需求和提升公民意识为基 本目标，从“理”的角度重新设计地方法治框架，包括公民参与、公民权利、党内民主、 社会公正、政府责任、公共服务
14、、廉洁度等方面内容。如果从公民出发设定地方法治试 验的范围，公民参与，可以从选举法、直选、村居自治、听证协商、社会组织、网络社 会等方面进行制度设计和提炼；公民权利，可以从权利保护、宽容、维权和救助等方面 进行制度设计和提炼；党内民主，不仅仅是依法执政的问题，更包括党内选举、决策、 监督、干部任用、党务公开、政治协商等；社会公正，可以从缩小贫富差距、城乡差距 和区域差距，促进地区发展平衡，促进公共服务均等、改革成果平等分享等方面进行制 度设计和提炼；政府责任主要是构建政府与公民的沟通渠道，包括公务人员财产公示制 度、公民诉求机制、渎职官员的惩治、行政诉讼协助等方面；公共服务包括政府预决算 公开
15、、基本社会保障、义务教育、公共医疗、政府一站式服务、公共基础设施建设等； 廉洁度则主要是权力监督、公民对政治权力的制约、腐败治理等。 第二，提升国家认同。国家认同是一个国家所属国民对公共形态上的制度和法律权威 的效忠。它至少表现为三方面：一是对国家公共权力的接受和尊重；二是对国家地域范 36 全面推进依法治国迈向法治新时代 围内共同经济运作形态和经济活动的接受与服从；三是对形成一个国家的公共权力与公 共权威密切相关的历史、传统、文化、价值以及民族特性的尊敬与忠诚。而要提升公民 的国家认同，需要建构起良性的国家社会“强一强”模式，即“强社会一强国家”模式。 强社会，就是培育成熟的现代社会，使之从
16、一个暴力的、非理性的、个体复仇式的社会 走向一个文明的、理性的、诉诸于公权力救济的普遍性现代社会。在现代社会中，全程 贯彻民主协商的思维与方式。如地方法治实践中的“法治广东”，大力培育社会自治组 织，极有利于推动现代社会的发育。“法治湖南”推进“行政程序法治化”和“政府服 务法治化”，从行政决策、行政公开、行政效能、行政监督、政府职能转变等方面制定程 序规则，从规范政府服务行为，明确服务内容、标准、程序和时限等事项加快服务型政 府建设，即是以限制权力(行政程序法治化)和提升能力(政府服务法治化)为突破口， 在缩小行政权力范围的同时增强行政权力能力，在明确行政权力有限性的同时提高行政 权力的有效
17、性。这些都极有利于提升公民的国家认同。 第三，公共服务法治化。公共服务是以国家权力为基础，国家和社会投入公共资源 满足公民社会发展活动需要所提供的基本服务，主要包括：其一，以保障公民基本生存 为目标的公共服务，如基本就业保障、基本养老保障、基本生活保障等；其二，以满足 基本尊严和基本能力发展为目标的公共服务，如政府和社会为每个人都提供基本的教育 和文化服务；其三，以满足基本健康需要为目标的公共服务，如政府和社会为每个人提 供基本的健康保障。提供公共服务均等化和法治化，显然也是地方法治发展的重要内容。 如地方法治实践中的“法治浙江”，为促进市场经济尤其是民营经济的全面可持续发展， 率先制定浙江省
18、农民专业合作社条例、浙江省村经济合作社组织条例、浙江省保 护消费者合法权益条例、浙江省禁止赌博条例等创制性地方性法规，创设生态效益 补偿制度、工资支付保证制度、著名品牌保护制度等一系列制度。“法治湖南”规范政府 服务行为，明确政府服务内容、标准、程序和时限等事项，并将政府服务行为纳入行政 电子监察，加快服务型政府建设。完善政府公共服务平台，加强政务服务中心建设，建 立和发展社区服务和社会求助服务平台，建立健全统一的报警服务平台和医疗急救指挥 中心系统。推进政府服务公开，编制政府服务项目目录和办事指南。健全完善服务承诺 制、限时办结制、首问负责制等制度。减少和规范行政事业性收费，加强公共服务行政
19、 事业性收费监管等。 总体而言，培育公民意识、提升国家认同和公共服务法治化三者具有内在一致性。 公民意识的养成有助于其形成坚定的国家认同；国家认同的国家与社会双重巩固又从根 本上为公民意识提供基础；公共服务的质量提升与法治化又进一步强化公民意识及其国 家认同。当前，各地的法治实践有的抓住了公民意识塑造，如“法治广东”对社会自治 组织的培育以及“法治余杭”评估体系建设中的公民参与；有的抓住公共服务法治化， 如“法治江苏”的民生保障法治化和“法治湖南”的政府服务法治化。这些都有利于推 动地方政治社会健康发展，但要从整体上切实推动地方法治发展模式的优化升级，促使 地方发展方式从单一的经济GDP发展模式走向全面科学发展，并进而探索我国法治国家 建设的地方实现路径，创新中国特色社会主义法治发展模式，则必须在地方法治实践中 始终保持一种国家建设高度上的自觉，做到三者有机统一、全面推进。 37
