1、行政自主性变迁下的事业单位改革 徐大闯 浙江大学光华法学院 摘 要： 提高各个组织的行政自主性是公共行政改革的基本思路。事业单位作为行政组织体制的重要组成部分也不例外。宏观上, 单位体制的不断分解和重组在构成公共行政改革实质内容的同时, 也贯彻了增强行政自主性这个基本理念。微观上, 事业单位人事制度的改革表明事业单位和其工作人员的法律关系更加多元, 也能更自主地处理这个关系。深藏于制度变迁背后的是行政法治原则的拓展, 即对基本权利客观价值秩序功能的强调使得公共服务补充了行政权力作为行政主体的内涵基础, 从而使建基于控制行政权力的形式法治发展为更好引导和规范行政组织实现行政任务的实质法治。关键词
2、： 行政自主性; 公共行政改革; 事业单位; 人事制度; 客观价值秩序; 作者简介：徐大闯, 浙江大学光华法学院宪法学与行政法学专业博士研究生。 (浙江杭州 310008) 收稿日期：2017-10-02Received： 2017-10-02一、行政自主性:中国公共行政改革的基点“在过去几十年中, 很少国家的政府没有受到席卷政府部门的改革浪潮的冲击。”1从 20 世纪 80 年代开始, 国际政治经济格局发生了根本性的变化。政治方面, 苏联解体、东欧剧变, 西方资本主义阵营取得了巨大的胜利;与之相伴随的, 在经济上, 市场经济一统江湖, 从而成为经济理论中的正统。为了适应宏观环境的变化, 各种
3、体制都发生了相应的变革。如在政府体制改革领域, 发生了由撒切尔夫人和里根总统分别在英国和美国进行的“政府再造”, 为政府松绑, 从而增强其企业家的创新精神, 因应不断变迁和复杂多变的行政任务。我国也不例外。1978 年实行改革开放后, 商品经济和市场经济逐渐成为经济改革的方向。人的物质和精神需求以及实现需求的手段不断地被释放出来, 官方的政治宣传以及政府的功能也逐渐从宏大叙事向为公众提供实实在在的公共服务方向转变。行政体制、经济体制、科研、教育、文化、卫生等各项体制改革同时进行。其中, 事业单位的分类改革是此次机构改革的重心。中共中央国务院关于分类推进事业单位改革的指导意见 (下称指导意见)
4、中, 事业单位被分成三类:承担行政职能、从事生产经营活动和从事公益服务。对于前两者, 指导意见指出应逐步归到行政序列和企业序列, 按照它们各自的特性进行管理。而对于第三类, 指导意见又根据对财政依赖的程度、提供公共服务的性质分为公益一类和公益二类。与此同时, 为了更好的发挥事业单位为社会提供公共服务, 指导意见进一步指出要增加事业单位的行政自主性, 从而增强整个行政组织体系的弹性和活力。世界版图的变迁、国内外情势的一体化、新旧体制转轨的特殊性使得中国当下的改革面临极端的复杂性。与之相对, 行政组织法学的理论探索和制度设计就显得滞后与薄弱。这一方面表现在适应现代公共行政改革的行政组织法还没有形成
5、体系;另一方面是在我国现代化的科层制仍没有完全建立起来。而西方公共行政的改革则是在后者之上推进的。美国公共行政改革大师彼得斯认为“许多体制转换中国家和发展中国家所面临的问题是建立韦伯式的和规则式的官僚体制”2。但是这并不意味着中国要走西方行政体制发展的老路, 而是说要汲取它们现代行政组织的本质:法人化。在法学上, 法人作为与自然人并列的法律主体是指享有独立的权利能力和行为能力的组织, 当其他主体侵犯其权利时具有向法院提起诉讼的权利。换句话说, 法人化的意义在于行政自主性。“缺乏这种基本的价值理念, 以市场为导向的改革将面临贪污行为合理化和资本主义越权行为受到公然支持的危机”3。与行政组织相比,
6、 事业单位基本不行使公共权力, 其基本职责在于为社会提供公共服务。面对日新月异的社会形势和丰富多样的人民需求, 事业单位需要更大的自主权来履行自己的职责。不过, 任何变革都不是在真空中进行的, 都是有一定制度背景的。事业单位改革也不例外。接下来, 本文将首先指出单位体制作为一种中国独有的制度是事业单位改革的起点, 它们同时具有一致的内在精神气质。在这之后, 笔者通过考察事业单位的人事制度, 从而具体指出增强行政自主性是当前事业单位改革的基本理念, 进而指出它对行政法学进一步发展的意义。二、行政自主性的增强:事业单位功能变迁的内在理路事业单位具有两种功能:社会控制和公共服务供给。通过对其分析可知
7、, 事业单位具有两个特点, 一是以提供社会公共服务为目的;一是举办主体是国家机关或资金来源是国有资产。也就是说, 它内含着两种可能相互冲突的目的:公共服务的提供对行政自主性的要求更高, 而国家作为举办主体也难免会将事业单位作为控制社会的工具, 从而加强对事业单位的控制。在中国特定的制度环境中, 这两种特质将始终伴随事业单位。不同的是, 它们将会伴随国民经济和社会协调发展阶段的不同而强调不同的特质。大致来讲, 自新中国建立至今可以分为两个阶段, 其分界点为改革开放决策的作出。在这之前, 整个社会的特征为“总体性社会”, 事业单位在承担多元化职能的同时, 主要是国家控制社会的工具;在这之后, 一方
8、面随着资源总量的上升, 国家控制资源的比例在不断下降;另一方面, 国家也越来越依赖法律、规划、行政指导等方式来规制整个社会, 单位的公共服务职能逐渐凸显。同时需要指出的是, 本文对事业单位两个主要功能进行讨论的落脚点在于事业单位的行政自主性。当然, 事业单位更加自主并不意味着其将提供更多的公共服务, 但毕竟事业单位行政自主性的增强构成了其在市场经济条件下发挥功能的必要条件。在计划经济时代, 单位主要是国家控制社会的工具。李猛等认为, 单位是再分配体制下的制度化组织。与一般组织相比, 单位最大的不同就在于其所处的制度环境。单位体制来源于根据地时期的“供给制”。建国后, 随着共产党接管全国政权,
9、之前在党内运行的体制逐步扩展到了整个国家体制。“三反”“五反”的推进和社会主义改造的进行, 使得垄断性的国营部门和统一的全国财政经济体制建立, 公有制逐步占据了主导, 并进而取得唯一所有制的地位。任何权利的享有都是有前提的。面对经济基础薄弱、资源匮乏而人口众多的局面, 党中央所着力做的是创造权利实现的条件4而非权利本身。这就需要国家充分有效的利用当下的资源, 并且通过一定的机制对资源进行再分配。单位体制就是在这个大环境下产生的。国家垄断资源分配和再分配在集中力量进行社会主义现代化建设的同时, 也使得个人对国家的全面依赖, 具体表现为劳动者对就业场所的全面依附。个人的社会生活受到行政权力的全面控
10、制。在总体性社会, 私人经济和市场关系被“消灭”, 个人谋生和创业之路也被堵死, 城市里的居民只有“公家”单位工作。不过, 这种选择是“消极意义”上的, 即个人只能等待由国家来分配工作, 而没有自主选择的权利。并且, 就业场所功能的多元化构成了劳动者“全面依附”的前提。在这里, “全面依附”不仅仅指雇佣和被雇佣的关系, 它还包含了如“住房分配、公费医疗等社会福利保障方面拥有资格认定和额度调整的权限”5。在资源分配发挥越来越重要的市场经济时代, 事业单位的公共服务职能更多地被强调。改革开放之后, 单位体制得到了一些松动。单位体制形成的一个重要原因在于资源被国家所垄断, 从而造成下级对上级、个人对
11、单位的排他性依赖。市场经济体制改革的一个重要成果就是各个主体获得资源、利益和社会地位的渠道多元化, 这就使得处于单位体制中的组织的行政自主性得到增强。不过, 同时也应意识到单位体制的一些根本性机制还没有发生实质性变化。首先是各种单位仍然具有行政级别。行政级别的高低直接关系到获取资源、利益和机会的大小, 同时也意味着其必须接受上级机关的领导。其次是非物质性的短缺资源, 如入党提干、晋职晋升、出国进修、政治与社会荣誉等仍把握在上级组织手里。但毕竟, 社会结构的分化为事业单位发挥提供公共服务的功能提供了前提。面对这种局面, 中央政府发布了多项措施, 增强事业单位的行政自主性是其主要意图。在这中间,
12、事业单位的分类改革具有典型意义。为了增强事业单位的独立性, 指导意见指出要改革行政管理体制, 实行政事分开, 理顺政府与事业单位的关系。行政主管部门要强化制定政策法规、行业规划、标准规范和监督指导等职责, 进一步落实事业单位法人自主权。对面向社会提供公益服务的事业单位, 积极探索管办分离的有效实现形式, 逐步取消行政级别。对不同类型事业单位实行不同的机构编制管理, 科学制定机构编制标准, 合理控制总量, 着力优化结构, 建立动态调整机制, 强化监督管理。在由计划经济时代向社会主义市场经济时代的变迁过程中, 单位体制不断的解体, 这个过程的本质在于附着于其上的利益被其它主体所代替, 比如原本主要
13、由单位供给的养老保险现在主要由国家提供, 内在于其中的组织可以更好地发挥适合其特质的功能。与此同时, 当个人的需求以及实现需求的途径被正当化后, 任何形而上的存在都逐渐被消解了。这特别表现在国家意识形态宣传功能的弱化, 造成的实质影响就是政府统治的正当性只能建立在“实实在在”的物质之上。那么, 为了实现这个政治任务和行政任务, 增强事业单位的行政自主性, 从而提高其公共服务的供给能力必将持续作为公共行政改革的基本方向。但也正是在这个意义上, 事业单位的社会控制功能也并没有消失, 不同的只是功能发挥的方式变了。事业单位功能的变迁必将通过具体的制度而表现出来, 与此同时, 这种变迁所彰显的行政自主
14、性提升也将同时通过“制度细节”来得以体现。人事制度反映着劳动者与就业单位以及劳动者与国家之间相互交错的复杂关系。它既体现着整体制度的变迁, 同时也影响着后者。通过对它的分析, 本文进一步指出行政自主性是当下事业单位改革的基本思路, 更重要的是, 从中也能发现中国进行现代化的内在进程。三、人事制度:事业单位行政自主性的基点关于在事业单位试行人员聘用制度意见 (以下简称聘用制度意见) 指出要实现事业单位人事制度由身份管理向岗位管理转变, 其背后的理念呼应了梅因的“从身份到契约”的现代法治理念。在计划经济时代, “就业场所对公民身份具有决定性的意义”, 其原因就在于公民生存和发展所需要的资源必须以及
15、只能从就业场所获得, 它界定了“我是谁”这样一个哲学命题。与此相反, 岗位或契约则强调就业场所对公民的经济利益, 前者对于后者来讲仅仅是一个谋生的手段之一, 在这之外还存在其他渠道。对于“我是谁”这样的哲学命题, 就业场所只是众多影响因素中的一种。接下来, 本文将从三个关键点考察这个明显且又深刻的变迁。1. 由终身制向聘用制变迁“永久性就业, 也称终身制, 是单位体制的制度基础。”事业单位是制度化组织, 它与所处的制度环境有紧密的联系。计划经济时代一个重要的特征在于“国家对城市居民的就业采取全包下来的政策”, 让人民充分的就业是共产党实现共产主义的奋斗目标。“终身制”具有两方面的特征, 一是组
16、织领导不能运用解雇作为管理手段来促进组织内资源的最优配置, 也很难达到符合效率原则的生产函数;一是从劳动者的角度上, 也不能通过辞职等方式改变其组织归属。同时由于单位所具有的广泛的福利性质, 可以近似地认为, 在一个人的预期中, 他的一生都是在一个单位内度过的。这样他就会比可以通过更换就业组织来改变生活环境的工人更倾向于利用组织满足其生活中的各种利益和目标, 从而实现自身的身份定位。伴随着计划经济向社会主义市场经济的转变, 单位体制所处的环境发生了变化, 其内在的机制也就需要改变。一方面, 事业单位在招聘工作人员的过程中拥有更大的自主权。事业单位岗位设置管理试行办法确立了“按需设岗、竞聘上岗、
17、按岗聘用、合同管理”的原则, 并且在岗位设置上赋予事业单位较大权力, 国家对此实行宏观调控、分类指导、分级管理。事业单位在招聘上更大的自主权意味着其可以根据自身需要招录更多的人才, 从而更好的为社会提供公共服务, 同时也是国家战略的需要。一方面, 事业单位和工作人员的解聘和辞职方面拥有更大的自主权。原则上, 协商一致是解除劳动合同的原则。不过, 同时还存在一些特殊情况, 其中比较重要的是事业单位和工作人员单方面解除合同的条件。另外, 为了保护受聘人员的权益, 聘用制度意见还规定了事业单位不得单方面解除合同的条件。这种“优者上、平者让、庸者下”的机制能够增强全体工作人员的使命感和危机感, 增强事
18、业单位作为公共服务提供者的竞争力。2. 资源分配规则由模糊向明晰的变迁不过, “终身制”并不必然意味着劳动者对就业场所的全面依赖, 更重要的是资源的分配规则。单位体制虽然也有一套资源分配的规则, 但是由于其内在的运行逻辑这个规则并没有有效实施, 代之而起的规则也非常模糊。1956 年国家进行了第二次工资改革, 开始实行一种按职工性质、产业、部门和地区统一规定等级标准的货币工资制。新建立起来的等级工资制包含着这样一个政策目标:实行按资历和技术能力决定工资等级的正常升级制度, 但这个目标实际上从来没有达到过。舍克用“德治”一词来概括中国再分配体制的基本分配原则。在德治原则下, 社会资源按品德和政治
19、觉悟的标准被分配下去。但是由于品德、政治觉悟缺乏明确的评价标准, 尤其是后者常随场合的变化而变化, 这就使得资源分配无法形成明确界定的成文规则。这种制度的“规则短缺”是制度化组织的一个一般特点。对计划经济时代问题的克服就构成了社会主义市场经济体制改革的起点, 那么, 理所当然的, 规则明晰化就成为改革的目标。首先, 聘用合同而非政府政策构成了规则的载体。聘用制度意见指出, 聘用合同应当包括七项内容, 其中第五项是“工资待遇”。同时指出, 根据考核结果发生岗位变动从而引起工资待遇发生变化的, 应当对聘用合同作出相应变更。规则的明晰依赖于确立规则的因素相对客观。在这一方面, 聘用制度意见指出事业单
20、位在确定待遇时要考虑生产要素 (包括资本、技术等) 、岗位职责、工作业绩、实际贡献等, 同时建立工资正常调整机制, 使事业单位工作人员收入与经济社会发展水平相适应。这些因素相对于道德、政治觉悟来说更容易量化, 从而也更容易建立资源的分配规则。3. 工资内容的变迁在计划经济时代, 劳动者的工资是由国家而非劳动者所在的企业决定的。而与国家控制劳动者工资的状况相适应的是, 工资的内容是宽泛的, 它包含了与个人生存和发展相关的所有福利, 而个人也只有通过单位才能获得这些“福利”, 它们包括: (1) 职工的基本生活资料, 如住房; (2) 方便职工生活、减轻其家务劳动的设施, 如食堂、托儿所、浴室等;
21、 (3) 福利补贴; (4) 文化设施, 如文化宫、俱乐部、图书馆等。同时, 全国统一的福利补贴制度包括:带薪休假制度、上下班交通费补贴制度、冬季取暖补贴制度和生活困难补助制度。通过简要的分析可以看出, 工资的内容涵盖着生活的方方面面, 不仅包括生存资料的供给, 如住房、食堂、浴室, 还包括发展所需要的资料, 如文化宫、图书馆、冬季取暖补贴。这种工资内容确定的制度在维持相对公平的同时也造成了一种不平等, 即不同单位得到国家资源供给的能力是不同的, 如全民所有制企业的工资待遇要好于集体所有制企业的工资待遇, 而后者又不能通过其它渠道提高自身的营利水平。在这个现象的背后是个人之间生活质量的实质性差
22、异。与之相比, 聘用制度意见提出要建立岗位绩效工资为主、福利货币化的现代薪酬制度。它由岗位工资、薪级工资、绩效工资和津贴补贴四部分构成。工资分配的依据以与工作相关的因素为基础, 其目的是促进工作人员更加努力地工作。有些是依照所聘岗位的职责和要求, 如岗位工资;有的是按照工作人员的工作表现, 如薪级工资和绩效工资;有的是因为工作本身的性质而需要给从事这项工作的人更多的物质奖励, 如事业单位津贴补贴。在越来越多的产品“商品化”后, 工作人员可以依照自身的需求、购买力等因素购买自己所需要的物品。目前虽然也会存在相当的不平等, 但这些壁垒却是可以通过其它途径予以打破。另外, 对从事公益服务的事业单位,
23、 根据其功能、职责和资源配置等不同情况, 实行工资分类管理。基本工资执行国家统一的政策和标准, 绩效工资根据单位类型实行不同的管理办法。这个制度既避免了“一刀切”, 发挥高层次人才的积极性, 也保障了基本的社会公平, 保障了不同的事业单位都能正常提供社会公共服务。四、客观价值秩序功能:行政法治原则拓展的基础形式法治原则是传统行政组织法研究的基础, 其具体表现为行政主体理论过于强调行政主体对法律责任的承担, 过于强调对行政诉讼被告资格的强调, 整体理论构架彰显通过司法审查来制约行政权力的理念。形式法治所关怀的是将行政权力归于法律的控制之下, 并通过司法机关进行制约。因此, “完备行政法制, 从立
24、法源头上完备行政权力各种行使条件、程序和救济方式, 是这些年我国行政法学人不断努力的方向。”6这固然值得肯定, 且应在今后的行政法发展中继承和深化。但是, 当下行政主体成立的条件只能是有法律和法规的授权, 即事业单位只有在法律法规授权的情况下才能成为行政主体, 在其他情况下只能是行政相对人, 这造成了行政主体范围的狭小。更为重要的是, 事业单位与接受其服务对象之间的关系被界定私法关系, 而没有意识到双方之间实质不平等的法律地位。中国行政组织改革的起点是单位体制, 后者的重要特征是国家垄断着社会资源。虽然国家退出了众多领域, 但是在很多关键的领域, 如教育、医疗、卫生, “公家单位”还是占据重要
25、地位。传统行政法只在事业单位行使法律法规授权的情形进行规制, 无疑会使大量的公共利益和私人利益受不到保护。形式法治原则应当进一步拓展为实质法治原则, 而其基础就是基本权利的客观价值秩序功能。一般认为, 基本权利具有三个功能, 即防御权功能、给付功能和客观价值秩序功能。前两者属于主观权利, 当权利受到损害时公民可以向法院提起行政诉讼;后者属于客观权利, 它赋予行政组织一种为公民的基本权利得到实现创造条件的义务, 而这也为行政主体理论提供了新的规范基础。与此同时, 我国所面临的历史环境也决定了行政法的规范性应更多的体现为对行政机关实现行政任务的规制。一方面中国的行政体制改革是从无所不包的单位体制的
26、解构开始的, 行政的前法律性还没有得到彻底的改变, 众多的实质性权力仍没有得到法律的确认和授予。在这种情况下, 传统行政法学只关注法律法规的授权而罔顾众多没有授权却仍在行使的权力则无异于“掩耳盗铃”。另一方面, 伴随着“政治文明的冲突”、经济全球化、跨境环境污染、核扩散、恐怖袭击、“互联网+”、严峻的就业形势等等, 政府的行政任务被极大地增大, 而这也客观上要求赋予政府更多的职能、权限和责任。两种趋势的结合使得行政权力不能也不应该完全由法律来赋予。法治的精髓是规范行政权力, 从而保障人的尊严。但是, 环境的变化也导致法治具体的内涵产生变化。在当下中国, 强调基本权利的客观价值秩序功能并不会导致
27、其防御权功能和给付功能受到弱化, 相反是为后者提供实现的条件。事业单位的本职就是提供公共服务, 赋予它行政主体地位, 从而在法律上确定其相对自主的地位, 这既有解释和化解事业单位与接受其服务者的关系和争议, 更重要的是可以防止行政机关不合法的干预。在这个意义上, 公共服务而非行政职权构成了行政主体的基础, 而在其背后的转变的则是法治内涵基础的延伸。参考文献1美B盖伊彼得斯.政府未来的治理模式M.北京:中国人民大学出版社, 2016:13. 23美B盖伊彼得斯.政府未来的治理模式M.北京:中国人民大学出版社, 2016:7. 4郑春燕.基本权利的功能体系与行政法治的进路J.法学研究, 2015 (5) . 56郑春燕.行政任务变迁下的行政组织法改革J.行政法学研究, 2008 (2) .
