1、美国移民法演变对中国移民法构建的启示 宋亚容 崔彩贤 西北农林科技大学人文社会发展学院 摘 要： 美国作为移民大国, 随着国际国内政治经济和文化的不断发展变化, 其移民政策和法律也在不断地调整和修订。中国虽非典型的移民国家, 但凭借高速发展的经济吸引了越来越多的外国移民入境, 现有的移民法律体系因此受到挑战和冲击。“他山之石, 可以攻玉”, 通过梳理和分析美国的移民政策和法律及其制定、修改的影响因素, 可以对中国移民法的构建和完善提供一些借鉴。关键词： 移民法; 配额制; 居留权; 国家主权; 作者简介：宋亚容 (1996-) , 女, 山东人, 西北农林科技大学人文社会发展学院 2014 级
2、本科生;作者简介：崔彩贤 (1971-) , 女, 陕西人, 西北农林科技大学人文社会发展学院法学系副教授、硕士生导师。收稿日期：2017-10-11Received： 2017-10-11目前, 全球有超 2.44 亿移民, 移民问题成为当今全球所面临的众多问题中的重点和难点之一。考虑到老牌移民国家美国具有丰富的制定移民法的经验, 现通过考察其做法, 并结合我国的国情, 为中国构建和完善移民法提供借鉴。一、美国移民法的历史考察美国是世界范围内民族构成最复杂的国家, 欧洲裔占美国总人口的 61%, 拉美裔占 15.1%, 非洲裔占 14%, 此外还有亚裔、印第安人等也占有不小比重。美国是一个典
3、型的移民国家, 甚至我们可以说美国历史也是一部移民史。美国的移民法随时代发展不断修改, 已成为世界上最为完善而复杂的移民法体系。1美国移民法的演变大致可以分为四个阶段, 下面将分别对其进行历史考察。(一) 自由移民阶段这一阶段从 1776 年美国建国到 19 世纪 80 年代以前。这一时期, 美国面临的现实情况主要是缺乏劳动力。这种状况主要由三种原因造成:一是美国本就地广人稀, 美国国土面积大于我国, 而当时的人口却只有我国人口的四分之一;二是由于 1961 年到 1965 年南北战争, 伤亡逾百万人, 导致国内丧失大量的劳动力;三是美国处于工业化高峰期, 急需大量劳动力进行经济建设。因此,
4、这一时期美国移民政策的主要宗旨是鼓励外来移民。在该政策驱使下, 移民条件是非常宽泛的。该阶段具有代表性的法律是 1862 年的宅地法, 旨在无偿分配美国西部国有土地给广大移民;1864 年鼓励外来移民法, 通过外交、经济等手段鼓励外来移民。由此看出, 这一阶段移民政策是非常宽松的, 因此被称为自由移民阶段。该阶段逾一千万移民涌入美国, 补充了美国稀缺的劳动力资源, 大大促进了美国经济的发展。(二) 限制移民阶段这一阶段从 19 世纪 80 年代到 20 世纪中期。这一时期, 美国进入帝国主义阶段, 成为资本主义世界第一工业强国, 吸引了大量移民涌入美国, 劳动力情况供大于求;同时, 大量移民流
5、入引发了种族矛盾, 引发美国人普遍的排外情绪。在这种情况下, 美国开始对移民涌入逐步进行了限制。比较典型的有 1882 年美国颁布的禁止输入中国劳工法明确“禁止华工入境”, 此后又颁布福伦法案等一系列法律来限制欧洲移民。由此看出, 美国早期的移民法中带有严重的种族歧视色彩, 但在总体上达到了移民法修改的预期效果, 不仅控制了移民的大量涌入, 也在一定程度上缓解了美国的种族矛盾。(三) 选择移民阶段这一阶段从 20 世纪中期至 20 世纪末。这一时期美国为引进高端人才, 对向内移民进行了选择性的吸收, 吸引了大量技术移民流入。此阶段内影响最为深远的变革是 1986 美国移民法变革, 此次变革中国
6、会通过了移民改革和管制法移民和入籍法修正案等一系列新移民法, 使美国移民法的发展迈出了历史性的重要一步。在该阶段, 美国主要采用“配额制”来管控移民, 确实取得了积极效果, 有利于对移民的选择和控制。同时, 为解决非法移民的问题, 美国在 1986 年移民法中采取了两项重要措施:一是对雇佣非法移民的雇主给予严厉惩罚, 二是赦免 1982 年以前居留美国的非法移民, 使之取得合法居留地位。其后, 美国又发展了“移民优先权制度”, 积极地对流入的移民进行选择。1990年美国移民法再修, 此次颁布的美国新移民改革法案形成了包括入境、居住、入籍、驱逐、难民、签证等一系列内容的比较完善的移民法体系。(四
7、) 安全移民阶段这一阶段从 21 世纪初至今, 以 2001 年 911 恐怖袭击为起点, 因该事件使得美国社会比以往任何时期都更加关注移民问题, 美国的相关移民法律法规也更为严苛, 所以将该阶段命名为安全移民阶段。美国国会 2002 年通过了国内安全法, 把移民局等一并归入国土安全部。2005 年又通过真身份证法, 统一全美的身份辨认系统。同时各州也通过立法遏制非法移民, 确保国家及州内安全。虽然移民法的规定更为严苛, 但该阶段内由于战争而进入美国的难民, 以及第三世界国家中为获得更好生活条件而移民美国的人却急剧增多。这部分人抢占了美国本土居民, 尤其是“蓝领阶层”的就业机会, 使得该群体抵
8、制移民的呼声日益高涨, 也因此而引发了更为激烈的社会冲突, 美国移民法势必面临着新一轮的改革。但在此阶段内, 前两任美国领导人并未成功改革移民法。在911 事件发生后, 时任总统小布什曾迅速对移民政策进行了调整, 然而其调整只是暂时性的;在奥巴马上台时, 也曾承诺改革移民政策, 由于重重阻力, 最终也未能提出实质性的改革政策;如今特朗普上台, 正是美国人民对现状不满, 急于寻求改变而“反智”的一种体现。特朗普所采取的限制向内移民的政策, 在一定程度上也是顺应了美国现阶段的移民状况, 有其存在的合理性的。政策与法律总是相辅相成, 特朗普在这个制度断裂的关键时刻上任, 赋予了美国的移民法以变迁的可
9、能。二、美国移民法制定及修改的影响因素虽然美国的移民法律法规繁多复杂, 几经修改调整, 但始终秉持促进经济发展、考虑美国政府需要、维护美国公民利益这三项基本原则。2在该原则的指引下, 美国的移民法在特定的历史时期内受美国的政治和经济发展等状况的影响而时紧时松, 造成美国移民法变化的主要因素有以下几项:(一) 适应引进人才的需要据统计, 硅谷半数以上的创业公司是由移民创办的, 高技术移民对美国经济有巨大的推动力。而自 20 世纪上半叶至今, 美国也愈加重视对人才的引进。从早期罗斯福总统的“配额法”开始, 就大力引进科技方面的杰出人才, 到 1990 年美国新移民改革法案对技术移民的配额从每年五万
10、余人增长至十四万人, 美国对人才的需求是不断增强的, 美国的移民政策也一直为此服务。比如依靠颁发 H1B 工作签证来填补美国某些领域的人才空缺的政策, 就对引进世界范围内的人才发挥了重要作用, 美国也因其移民政策而在全球范围内的人才争夺战中处于优势地位。(二) 出于对美国内部安全的考虑911 事件以后, 美国对向内移民政策做出了重要调整, 限制移民的流入, 严格控制非法移民。而近期频发的欧洲自杀式恐怖袭击事件, 也让美国政府、美国人民对安全问题更加重视。但就特朗普的“入境限制令”而言, 许多学者认为特朗普这是在饮鸩止渴, 某种程度上还有可能激化目前美国和伊斯兰世界之间已然存在着的矛盾, 美国的
11、安全形势或将面临着更大的变数。尽管如此, 我们不难看出, 一直以来美国移民法律都直接为维护国家安全和本国政治制度服务。(三) 随劳动力的需求情况而变化在早期阶段, 尤其是美国南北战争后, 美国劳动力一度紧缺, 因而政府不仅实行自由的移民政策, 更是大力鼓励外来移民。而在 20 世纪中后期以后, 美国的劳动力缺失情况大大缓解, 却有大量移民自发涌入, 抢占了美国本土居民的就业机会。在这种情况下, 美国政府推行限制移民的政策, 对移民进行“遴选”。但是无法否认的是, 在运输业、计算机等许多领域, 国外移民又给美国创造了许多的就业机会。因此, 大多数美国人希望的是一种折中的移民政策, 在门户大开和闭
12、关自守之间找到恰到好处的平衡。三、对中国构建移民法的启示(一) 中国构建移民法的必要性1. 中国现有移民法律体系及其缺陷。我国目前对移民的法律规制主要体现在两个方面:一是对移民过程的管理, 主要包含在关于移民准入和居留方面的法律中;二是对移民本身的管理, 主要包含在移民入籍和社会融入方面的法律中。中国的移民法律法规不断完善, 总体上符合移民法发展的历史趋势, 但其制定一般是现状推着政策走, 3现有移民立法过于分散, 缺乏一部统领性的“移民法”;而且关于移民的制度性规定也不够完善, 具有滞后性。具体表现: (1) 我国的移民评估体系不健全, 移民准入条件严苛;移民准入标准过于笼统, 评估程序不透
13、明、不完善; (2) 关于生活待遇、社会保障等移民生活方面的法律近几年才开始制定, 处于刚起步阶段, 绝大多数规定只面向外国专家和“千人计划”, 关于普通移民的相关规定几乎处于空白状态; (3) 对难民移民, 尤其是难民移民的权力义务并未作出详细规定; (4) 移民问题存在“多头管理”的乱象, 各部门权力配置不合理, 我国缺乏一个专门负责移民事务的管理机构。2. 中国构建移民法的现实必要性。经济全球化趋势日益加剧, 但经济全球化并不会直接导致法律的全球化, 法律所具有的民族性使得各国必须制定和完善与本国国情相适应的移民法律法规。美国早在 1881 年就制定了移民法, 并历经多次修订与完善, 逐
14、步形成了现在的美国移民法。4目前, 中国正成为移民的重要目的国之一, 如何对向内移民进行有效的管理, 成为中国目前一个亟待解决的问题。例如, 近年来泛滥的“广州黑人”, 除了部分为合法进入中国之外, 基本都是非法入境、非法居留、非法就业的“三非”人员, 亟待移民法来有效规制。总之, 中国现有移民法律体系本身存在较多缺陷, 而且, 目前的国际国内形势也都要求中国尽快制定和完善移民法, 中国构建移民法的必要性不言而喻。既然构建移民法如此重要, 具体如何操作便是目前应重点解决的问题。笔者认为, 考虑到老牌移民国家美国具有丰富的制定移民法的经验, 通过考察其做法, 并结合我国的国情, 在构建我国移民法
15、时, 应当考虑到以下几个关键因素。(二) 中国构建移民法的关键部分分析1. 完善移民评估体系, 向技术移民倾斜。早在 2004 年我国颁布的外国人在中国永久居留审批办法 (以下简称办法) 中就已出现了有关于移民申请条件的相关规定, 例如, 本法第六条规定的“副总经理、副厂长等以上职务”“副高级职称”的要求。但是, 办法对移民流入所设置的评估条件未免过于苛刻, 甚至高于美国人才引进的标准。据官方统计数据, 该法实施一年内, 成功得到中国永久居留权的只有六百余人, 远不足以填补我国的人才缺口。这反映了我国相关法律中对移民申请标准的规定存在缺陷, 规定过于笼统且硬性限制较多, 实践中的可操作性差,
16、不利于技术移民的流入。而且, 我国对技术移民进行评估的相关法律中完全未规定公示制度, 移民评估程序不健全。美国是最早实施人才吸引政策的国家, 在这方面已经积累了丰富的经验。中国可借鉴其经验, 完善移民评估体系并适当向技术移民倾斜。针对移民法律法规中存在的移民评估体系不健全的问题, 在构建移民法时应将完善移民评估标准和评估程序放在首位。 (1) 要以灵活的评估标准代替目前移民法规中的硬性标准。比如办法中规定的评估方法采用的是一般审查制而非记点积分制, 而后者是在成熟的移民国家中比较普遍的做法。同时, 对技术移民的最低标准作出限定, 比如对教育背景的要求。二者相辅相成, 逐步形成比较完善的移民评估
17、标准体系。 (2) 完善移民评估程序, 建立公示制度。否则不仅难以对移民申请资料的真实性进行管理, 而且也无法形成最起码的市场竞争状态。5因此, 在构建移民法时应设置对移民准入评估流程的规定, 如前所述的公示制度。完善移民评估程序的法律规定有助于我国移民评估的准确化、透明化。2. 规定难民移民配额及其权力义务。近年来, 因恐怖主义抬头, 使得国际难民数量呈持续上升趋势。美国总统特朗普旨在阻止难民和非法移民的入境限制令在世界范围内引发轩然大波。与此同时, 欧洲的难民危机和与之密切相关的自杀式恐怖袭击事件频发, 难民问题成了西方世界的“梦魇”。但是我们必须认识到, 难民问题绝不仅是西方世界的问题,
18、 更是世界各国家要共同面对的问题。中国应吸取西方世界的教训, 在难民问题未完全在中国爆发之前, 进行有效的预防。同时, 根据中国签订的 1951年联合国关于难民地位的公约的规定, 国际社会应基于人道主义接收难民, 所有缔约国都有这项义务。因而对难民不能全盘拒绝。因此, 我国可以借鉴美国的方式, 在移民法中设立难民准入的最高限额和实行“配额制”。1924 年颁布的美国种族法案就将“配额制”首次确立下来, 而目前世界几乎所有颁布了统一移民法的国家都规定了难民配额。我国的移民法在构建时可以根据难民所属国的经济社会发展状况设定相应的难民配额, 对合法留在中国的难民的数量进行有效控制。另外, 我国相关法
19、律法规没有明确规定难民的权利义务, 制度上处于空白状态, 亟待移民法的指引。除了政治权利不可赋予以外, 应在移民法中适当赋予难民一些必要的权利, 如居留权、教育权、择业权、公共救济权, 使难民享有对其生存发展至关重要的民事权利并承担相应的义务。这不仅有助于加强对移民的管控, 也有利于提升我国的国家形象。3. 改革移民管理机构, 逐步建立中国移民局。我国目前直接负责向外国人发放签证以及允许外国人入境与居住的部门, 首先是外交部领导的驻外使领馆, 其次还有海关、公安机关等众多机构。移民管理工作由多部门分别负责, 管理机构相当杂乱, 极不利于移民工作的开展。为了改变这一现状, 我国可以建立一个专门负
20、责移民事务的管理机构。如美国就为此专门设置了“移民归化局”, 作为移民法的核心执法机构。911 事件后, 为进一步加强对移民的控制, 保护国家安全, 美国政府批准设立国土安全部并将移民归化局并入其中。自移民归化局成立以来, 平均每年有效管理着近 5 亿人的入境检查, 拘留遣返 100 多万名非法移民, 批准 100 多万人居留入籍的申请。6因其职务清楚, 业务专业, 得以高效的对移民事务进行管理。笔者认为, 我国应及早建立起“中国移民局”。首先, 在中央设立国务院直接领导下的中央移民总局;其次, 在重点省市设立中央移民局驻地方办公室, 由中央移民局负责其人员任免和调配, 以加强对移民事务的管理
21、, 严厉打击非法移民。总体来看, 中国移民法的构建可以从两个方面着手。 (1) 我国需要制定一部统领性的“移民法”, 2012 年颁布的中华人民共和国出入境管理法已不能适应日新月异的国际国内新形势, 需在重点考虑上文关键部分的基础上构建中国移民基本法。 (2) 世界正处于以精英人才为主体的新移民浪潮期, 各国都在整合本国的人才资源, 我国应借此机遇, 大力引进高新技术人才。眼下可以着力于制定技术移民方面的单行法律法规, 更有针对性、更及时、更高效的解决我国的人才空缺问题。双管齐下, 整合现有的零散的法律法规, 建立起准入、居留、入籍、驱逐、难民、签证和社会融入等一系列制度, 更好的以法律手段来规制移民问题。参考文献1翁里.解读美国移民法及其人权标准J.太平洋学报, 2007 (3) . 2刘国福.技术移民法律制度研究:中国引进海外人才的法律透视M.北京:中国经济出版社, 2011. 3刘宗坤.出入境管理法与国际移民M.北京:法律出版社, 2013. 4王宏音.美国出入境管理体制经验对我国出入境管理体制改革的借鉴意义J.公安研究, 2010 (8) . 5王世洲.我国技术移民法核心制度的建立与完善J.中外法学, 2016 (6) . 6姬虹.美国新移民研究M.北京:知识产权出版社, 2008.
