1、公共文化设施引入 PPP 模式的政策与实践探索 关思思 北京大学信息管理系 天津外国语大学图书馆 摘 要： PPP 模式即公私合作模式, 公共文化设施引入 PPP 模式, 能增加公共文化服务的供给方式, 提升公共文化服务的供给效率。目前我国公共文化领域正在推进的一些 PPP 项目案例, 通过“公办民助”和“民办公助”等方式, 为我国公共文化领域引入 PPP 项目提供了经验和借鉴。在公共文化 PPP 的未来发展中, 除了需要在国家政策和制度层面进行规范之外, 还需要注意合理选择适用范围, 明晰三方主体职责, 完善监督评价和绩效考核机制等。关键词： 公共文化服务; PPP 模式; 公私合作; 社会
2、力量参与; 作者简介：关思思 (1985) , 北京大学信息管理系博士研究生, 天津外国语大学图书馆馆员。收稿日期：2017 年 4 月基金：2015 年江西省高校人文社会科学研究项目“我国公共图书馆整体外包模式研究” (编号:TQ1517) 研究成果之一Cases Study of PPP Mode in Public Cultural FacilitiesGuan Sisi Department of Information Management, Peking University; Abstract： The PPP model is a public-private partners
3、hip model that emphasizes partnership, benefit-sharing and risk-sharing.The application of PPP mode to public cultural facilities can increase the supply of public cultural services and improve the efficiency.Some PPP projects in the field of public culture, through the means of “public support” and
4、 “private support”, provide the experience and reference for PPP projects in Chinese public cultural field.In the future development, in addition to regulate at the national policy and institutional level, we also need a reasonable choice of scope, clarify the responsibilities of the three parties,
5、improve supervision and evaluation and performance appraisal mechanism.Keyword： Public cultural services; PPP model; Public-private partnerships; Social force participation; Received： 2017 年 4 月引用本文格式关思思.公共文化设施引入 PPP 模式的政策与实践探索J.图书馆, 2017 (11) :82881 内涵与政策现状1.1 内涵广义 PPP (Public-Private-Partnership)
6、也称 3P 模式、公私合作模式, 是政府与社会资本合作的模式, 原本主要用于公共基础设施建设的融资, 具体有BT、BOO、TOT、BOT 等形式。该模式的核心思想是通过政府公共部门与私营部门的合作, 发挥各自优势, 实现利益共享。其中, 政府能够通过鼓励民营资本的参与, 最大限度地解决政府在资金、行政方面存在的诸多限制, 更好地保证政府职能的履行;私营企业能够发挥其在资金筹集、资源整合、经营管理等方面的优势, 达到投资盈利的目标。双方在合作过程中, 强调的是伙伴关系、合作双赢、风险共担。PPP 模式与以往的融资管理模式相比具有以下特点1: (1) 伙伴关系:政府与私人企业不是上下级关系, 而是
7、双方发挥各自优势, 整合资源, 提高质量和效率, 保证项目顺利完成。 (2) 利益共享:政府取得社会效益, 而私人企业通过与政府合作, 取得稳定的投资回报和收益。各取所需, 实现双赢。 (3) 风险共担:合作双方各自发挥优势, 善于应对风险一方优先控制风险, 资源合理分配, 把合作整体的风险降到最低。公共文化机构, 由于长期由政府直接建设、管理、经营, 不但在建设资金的筹集上存在较大压力, 同时, 在管理体制、服务提供、人才引进等方面都存在着缺陷。因此为了改变政府包办的局面, 更好地满足公众的需求, 公共文化领域也需要引入 PPP 模式, 让社会资本参与到公共文化的设施建设和服务提供中来, 通
8、过促进社会力量的参与, 最大限度地激发社会活力, 促进公共文化服务目标能更好地实现。将 PPP 模式引入公共文化领域, 不仅仅指的是促进社会资本参与公共文化设施的建设, 通过对国内外一些创新案例的观察, 可以发现, 通过 PPP 模式, 社会力量可以参与到公共文化设施的设计、融资、建设、运营全过程, 通过资本筹集、商业经营模式和专业技术能力等优势, 实现与政府的合作, 不仅解决政府在设施的建设、空间设计等方面的压力, 在一定程度上还可以弥补公共文化服务供给模式存在的不足, 丰富公共文化服务的供给方式, 同时提升供给效率。1.2 政策推动PPP 模式是从国外发展起来的, 因此国外在利用 PPP
9、模式建设和运营公共文化项目过程中积累了较多成功的经验, 如纽约时代广场、德国的智慧城市建设等都采用 PPP 模式运作。这些国家拥有较为完善的政策体系、发达的市场经济和稳定的政治环境, 这为 PPP 模式的成功运作创造了良好的基础。而在我国公共文化领域引入 PPP 模式, 是创新公共文化设施建设模式, 丰富公共文化服务供给渠道的现实需求。近些年我国为了推动公共文化领域的 PPP 模式, 在政策上进行了积极推进。2015 年以来, 我国为了全面推进 PPP 项目, 各部委出台了一系列政策文件, 进一步细化和完善 PPP 操作规则。各地方政府出台了相应的 PPP 实施意见, 并公布和推介了大量 PP
10、P 项目。专业中介机构积极参与到 PPP 的咨询服务, 提供实施方案, 为各级政府发布 PPP 项目的采购招标信息提供支持。社会资本开始积极参与到 PPP 项目投资建设。在国家的大力推动下, 2015 年和 2016 年在公共文化领域引入 PPP 模式也取得突破进展。PPP 指导政策文件出台。2015 年 5 月, 国务院办公厅转发了财政部发展改革委人民银行关于在公共服务领域推广政府与社会资本合作模式的指导意见 (国办发201542 号) , 文化领域首次被纳入2。财政支持加大。2015 年底, 财政部发布了关于实施政府和社会资本合作项目以奖代补政策的通知 (财金2015158 号) , 规定
11、自 2016 年起按照投资规模对纳入政府与社会资本合作示范项目给予一定奖励。其中, 投资规模 3 亿元以下的项目奖励 300 万元, 3 亿元 (含 3 亿元) 至 10 亿元的项目奖励 500 万元, 10 亿元以上 (含 10 亿元) 的项目奖励 800 万元。以奖代补资金将从中央财政普惠金融专项资金中列支3。2016 年度该专项资金总额达到 150 亿元。为配合 PPP 项目的推广, 财政部还发起设立中国政府和社会资本合作 (PPP) 融资支持基金, 基金总规模 1 800 亿元, 将为 PPP 项目的落地提供融资支持。文化类 PPP 项目主动推介。我国 2015 年 9 月公布的第二批
12、政府与社会资本合作示范项目中已经包含 11 个文化项目, 总投资规模超 1 000 亿元4。在 2016年 6 月, 财政部联合文化部等二十部委印发关于组织开展第三批政府和社会资本合作示范项目申报筛选工作的通知 (财金函201647 号) 。此次文化部门首次作为工作的推动部门, 出现在国家 PPP (公私合作模式) 战略实施的文件中。截至 2016 年 9 月末, 纳入财政部政府与社会资本合作 (PPP) 综合信息平台项目库的文化类项目已达到 301 个5。财政部门首次正式面向文化系统征集 PPP 项目, 表明文化领域正在融入国民经济的大循环中, 并与国计民生的项目接轨。同时也在促使文化系统转
13、变传统观念, 鼓励社会力量、社会资本参与文化领域, 解决政府部门文化资金来源单一、使用方式落后、效率不高等问题, 注重提高文化产品和服务的有效供给。2 典型案例近几年来全国各地公共文化项目引入 PPP 模式, 积极探索新的公共文化服务供给体制, 创造了许多生动的案例, 如福州市海峡文化艺术中心、广州体育馆、武汉琴台艺术文化中心、宁波文化广场6、清远市城市馆与博物馆建设工程等, 另外还有江阴市“三味书咖”城市阅读联盟、深圳市福田区的“社区图书馆激活计划”、北京市西城区的“公共阅读空间”、上海市虹口区“菜场书屋”、张家港市“图书馆驿站”、合肥市“悦书房”等。上述公共文化服务领域的PPP 案例总体上
14、虽仍处在试点和初期探索阶段, 但丰富多彩的公共文化服务 PPP模式已经吸引社会资本更多地参与到公共文化中来, 丰富了公共文化服务的建设和供给方式。2.1 福州海峡文化艺术中心:大型文化综合体+建设+运营福州海峡文化艺术中心 PPP 项目 2015 年正式开始实施, 总体投入 35 亿元资金, 总建筑面积 15.8 万平方公里, 拟规划建设 5 个部分, 包括歌剧院、音乐厅、多功能戏剧厅、艺术博物馆、影视中心和将五个大厅连成一片的中央文化大厅。该项目合同签订的合作期为十年, 前三年属于建设期, 后七年属于运营期。项目建设运营均交给社会资本。项目承接方式:由社会资本方中建海峡和福州当地平台公司马尾
15、新城建设发展有限公司, 通过股权合作方式, 共同注册成立海峡文体中心建设公司 (以下简称项目公司) , 承接该项目, 注册资本 1 亿元, 双方各占一半股份。具体运作流程包括几个环节: (1) 施工建设:项目公司进行招标, 中标方承包总建设施工。通过招标, 文化艺术中心的建设工程施工由中建海峡承接; (2) A部分运营:由福州市文化广电新闻出版总局授予, 项目公司获得特许经营权, 直接运营文化艺术中心 A 部分 (包括影视中心、艺术博物馆、中央文化大厅及其他配套服务区等部分商业、广告项目等) ;B 部分运营:项目公司进行招标, 选择专业运营商, 商业运营文化艺术中心 B 部分 (包括歌剧院、音
16、乐厅和多功能戏剧厅) 。项目的投资回报方式为:整个项目政府总投入 35.33 亿元, 包括建设成本 27 亿、融资补贴 5.65 亿元, 和运营补贴 2.68 亿元 (估计运营成本为 3.4 亿元, 通过商业运营获得利润 7 200 万, 政府需补贴 2.68 亿元) 。社会资本在建设阶段获取利润, 运营阶段收支平衡7。福州海峡文化艺术中心是单体大型文化综合体的建设引入 PPP 模式的典型案例, 将公益性与半公益性, 特许经营和股权合作有机结合。分析此案例的特点主要有: (1) 缓解政府压力。如果采用政府直接建设的方式, 总投入 27 亿, 建设期3 年, 即使将结算期拉长为 5 年, 每年也
17、需投入 5.4 亿元。而采用 PPP 模式, 从建设到运营, 整个合同的时限拉长到 10 年, 每年政府仅需支付 3.5 亿元, 从而能够平滑政府年度支出, 使政府支出压力减小, 保证有限的财政资金撬动更多项目。同时, 政府还通过要求建设施工预算至少下浮 2%, 融资成本要求保持在银行贷款基准利率, 运营收入不能低于 7 200 万等方式, 成功地节约了成本。(2) 突出专业化运营。对影视中心、艺术博物馆、中央文化大厅等, 承接方项目公司可以进行直接的商业运作, 而对歌剧院、音乐厅等专业性强、运营难度大的场馆, 需再进行二次招标, 选择专业运营商进行运营, 这是一种保持场馆专业性, 合理分配风
18、险的方式。 (3) 商业模式清晰合理。通过对建设成本、建设成本融资补贴和经营性收入、运营补贴等资金的兼顾, 形成了清晰分明的商业模式。2.2 三味书咖:公共图书馆+咖啡馆/茶馆自 2014 年下半年开始, 江阴市图书馆运用“公共图书馆+咖啡馆/茶馆”模式, 创建了“三味书咖”城市阅读联盟, 积极鼓励社会力量参与, 以构建城市阅读体系。截至 2016 年 4 月, 联盟已经吸引了桥南小茶咖啡馆、匆匆那年茶咖音乐吧、丰硕茶楼和天鹤社区等 6 家成员8。具体做法为: (1) 江阴市图书馆主要负责图书资源的配送、定期轮换, 统一规范管理联盟点的阅读服务工作。 (2) 咖啡馆、茶楼等社会服务机构, 按照
19、联盟规范的标准, 提供场地、必备的借阅设备以及日常服务人员, 纳入全市图书馆总分馆体系, 通用图书馆“一卡通”开展服务。 (3) 第三方负责进行年度服务效益评估的工作。 (4) 政府根据评估结果确定对项目的扶持补助资金9。合作联盟点提供的阅读服务具体有:办证服务, 市民可以持有效证件在店内即时办理借书证;借阅服务, 市民可以通过市民卡、市图书馆借书证在店内办理借阅手续, 可预约新书。联盟点的图书借期为 30 天, 逾期图书需收取每天每册 0.1元逾期费;阅览服务, 市民可以在店内免费阅览所有图书;检索服务, 联盟点提供免费 WIFI, 读者可以上网登录江阴市数字图书馆查询馆藏图书。江阴市图书馆
20、引入的“三味书咖:公共图书馆+咖啡馆/茶馆”模式, 开启了全民阅读的 PPP 模式, 将城市文化、阅读文化与总分馆建设与商业机构有机结合。分析此案例的特点主要有: (1) 体现城市阅读品味。三味书咖将阅读联盟点的拓展首先锁定在咖啡馆、茶馆等文化品味较高的商业机构上, 是与我国现阶段小康社会发展水平和江阴城市经济发展水平相适应的。这些具有较高文化品位的城市基层公共阅读空间, 必将变革以往图书馆等公共文化机构的形象, 为江阴形成新的城市阅读名片。 (2) 延伸总分馆体系。图书馆总分馆体系建立的目的是要解决单体设施服务半径有限的问题, 通过建立星罗棋布的网络体系, 从而促进均等化, 打通服务的“最后
21、一公里”。从经济角度分析, 咖啡馆、茶馆等商业场所, 大多处于交通便利、人群聚集的地点, 其选址是经过市场验证的, 在保证人流量上具有一定的合理性。这样的场所如果能够纳入到联盟网点中, 往往更加贴近民众, 能够就近开展服务, 填补图书馆总分馆体系中的不足。三味书咖对阅读联盟点的拓展, 积极将商业机构引入, 能有效完善现有总分馆体系, 实现资源的扩展, 设施场所的扩充, 阅读活动的丰富10。 (3) 遵循标准化建设。商业机构突出多样性, 但为了突出阅读空间的联盟性, 三味书咖要求联盟点必须遵循统一的标准规范, 包括准入标准、建设标准、服务标准、评估标准和工作协作标准。标准化的管理有力地确保了服务
22、质量的稳定。2.3 悦书房:24 小时自助图书馆合肥市图书馆的“悦书房”, 是位于图书馆东侧的 24 小时阅读空间, 服务面积约 500 平米。该服务区域是集阅览、沙龙、轻食、休闲为一体的综合阅读休闲区, 只要办理一张合肥市图书馆的读书证, 即可进入空间。资源配备:配备图书 8 000 余册, 内容涉及文学、人物传记、社会科学等多个知识门类, 可满足成人及儿童等群体不同需求的图书阅览需求。活动开展:定期举办主题文献荐读、书友交流等阅读推广活动。空间分布:分三层, 共设有阅览座席 100 余个。一层称为“阅空间”, 设有吧台, 提供咖啡、奶茶、冰淇淋、三明治、披萨等西式轻食, 并配备一块二三十平
23、方米的小舞台可进行小型演出。二层称为“趣空间”, 以儿童服务为中心, 配备摆件、绘本、桌椅、软装, 可满足学前儿童及小学生的阅读需求。三层称为“创空间”, 分隔出三个独立的研讨室, 空间大小不一, 容纳 6 至 12 人不等, 装修风格古典与现代相结合, 适合小型研讨、沙龙或聚会11。悦书房引入社会资本的具体做法为: (1) 图书馆提供场地和图书资源。场地是将合肥市图书馆外长廊进行改造而成。 (2) 企业提供创意设计、空间建设以及运营服务。承接方为安徽华博胜讯信息科技股份有限公司。承接方出资建设装修 120 多万元, 管理运营费用则采取政府采购方式, 由政府买单。合肥图书馆的“悦书房”最大程度
24、地延长了城市阅读空间的服务时间, 并将阅读文化、阅读空间营造与社会力量参与有机结合。分析此案例的特点主要有: (1) “变废为宝”的创意空间设计。合肥市图书馆为了解决场地问题, 选取了长期利用率不高的东侧外长廊进行改造。外长廊空间狭长, 利用难度大, 装修改造之后, 不仅三层各有不同的功能分区设计, 而且根据分区突出了不同的风格特点, 彰显了阅读空间的文化品位。 (2) “社会资本合作+政府购买”的创新实现模式。企业在前期以社会资本注入的方式出资建设, 提供装修费用, 而后期的管理运营费用则采取政府采购的方式, 企业提供工作人员, 由政府提供运营费用。 (3) 为文化企业和文化消费创造盈利点。
25、华博胜讯承接悦书房的管理运营, 不但能够给自己的产品和服务提供实际的展示空间, 通过近距离的与用户接触, 能更深入地了解读者多样化的文化需求, 开发更适合的智慧产品, 同时创造企业新的盈利点, 进行文创产品的开发等。3 实现模式从各地引入社会力量参与公共文化服务的建设和管理运营所开展的创新实践案例中, 可以总结出一些共性和特点。3.1 公办民助:建设+运营管理这种模式主要强调的是设施性质是公有, 建设和管理运营过程中引入社会力量参与。从项目性质来说, 可分为公益性项目、半公益性项目两类。公益性项目是针对文化馆、图书馆等完全免费的公共文化设施;半公益性项目是针对剧院等有一定用户付费机制的文化设施
26、。从社会力量参与的方式和内容上看, 社会力量通过参与前期建设、参与运营管理、资金注入等方式, 参与到项目中。如清远市 PPP 项目, 社会力量只参与前期建设工程, 因为其城市馆与博物馆属于纯公益性文化设施, 对社会力量来说可能在后期运营阶段缺乏盈利空间。福州海峡文化艺术中心, 其中既包括纯公益性文化设施, 又包括商业性文化设施, 整个项目属于半公益性质, 因而除了在前期建设引入社会力量之外, 在后期运营阶段可以将特许经营和商业运营有机结合, 吸引社会力量参与。张家港的“图书馆驿站”在前期建设过程中引入社会力量参与, 将市、镇两级财政补贴与企业投资设施建设相结合。合肥图书馆“悦书房”通过委托社会
27、力量进行设施管理运营的方式, 吸引社会力量在前期建设中投入资金。北京市西城区的“砖读空间”和“白云驿站”, 其设施空间都已建成, 性质属于国有, 由于引入社会力量负责经营和管理, 更好地发挥了这些空间的作用, 凸显了城市阅读的空间特色12。3.2 民办公助:民间机构纳入体系将民间机构引入公共文化服务体系, 既扩展了公共文化服务的服务范围, 丰富了公共文化服务的内容, 又盘活了民间机构, 实现了双赢。目前这种模式实现的方式非常丰富多彩, 充分体现了市场的活力。公共图书馆+咖啡馆/茶馆:如, 江阴图书馆的“三味书咖”。图书馆配送书籍, 咖啡馆/茶馆提供场地, 并纳入体系, 这种公共图书馆与“文化咖
28、啡馆/茶馆”结合的做法, 突破了图书馆的文化内涵, 通过将公共文化服务与个性化文化服务相结合, 形成阅读与生活相融合的氛围。公共图书馆+酒店:如, 北京西城区“书香酒店”。西城区第一图书馆与北京西城区的皮影酒店合作, 在其大堂专门开辟了公共阅读空间, 由图书馆负责配送书籍, 其中包括这里是北京老北京的民间传说中国皮影制作技法集锦等老北京文化、非物质文化遗产等方面的专题文献 400 册, 并配置电子图书及期刊的阅读和下载, 住客只要扫描二维码即可借阅, 方便读者实现多样化的阅读需求, 让住客在欣赏皮影文化的同时能够感受到京城悠久的历史文化13。公共图书馆+剧院:如, 北京西城区繁星戏剧村的“繁星
29、 Play 书吧”、东城区的蓬蒿剧场等。这类场所充满艺术气息, 图书馆配送书籍以戏剧、艺术类为主, 并在白天举办一些戏剧主题的活动, 将阅读与咖啡文化、现代艺术完美结合。公共图书馆+书店/书吧:如合肥市的“口袋图书馆”。“保罗的口袋”本身是一家民营书店, 其通过与合肥市图书馆合作的方式, 将自己打造成集借阅、文化创意、文艺展演、餐饮文化为一体的新型图书馆。“保罗的口袋”在保留原有消费休闲的空间布局基础上, 将现有的图书全部无偿捐赠给合图, 并改建场地和重新设计招牌, 更名为“口袋图书馆-合肥市图书馆分馆”14。同时, 将所有会员卡免费更换成合图读者卡。合图对所捐赠的图书进行分编、加工, 都纳入
30、到合肥市图书馆的图书流通业务系统, 安装门禁、借还设备, 对工作人员进行培训, 并根据实际需求定期更换调整图书15。公共图书馆+菜场:如, 上海市虹口区“菜场书屋”。各街道与菜场签订服务协议, 拨付经费, 在菜场设立书屋, 虹口区商务委和国资委参与解决部分菜场改建后书屋空间保障问题。虹口区图书馆为其定期配送书刊, 并开展阅读指导以及各种文化活动丰富外来务工人员及其子女的精神文化生活16。公共图书馆+阅读团体:如, 福田区的“社区图书馆激活计划”。深圳市福田区图书馆将街道、社区文化服务机构以及成熟的公益阅读推广团体都调动起来, 联合几方力量共同开展社区阅读服务, 从而将图书馆阅读服务真正延伸到老
31、百姓的身边17。总之, 公立和民营资源的整合, 可以打破政府与民间文化事业发展过程中所存在的藩篱, 丰富市民群众的业余文化生活, 改善城市读者的文化环境。4 思考与展望4.1 国家政策和制度层面加强规范性公共文化的 PPP 模式正在不断扩展, 但是从大环境上来看, 目前我国尚无 PPP的专门管理机构, 没有专门立法, 也没有专门涉及公共文化领域的 PPP 项目指引。地方性相关法规和部门规章尚不完备且有时会产生矛盾。在公私合作中很容易出现政出多门, 缺乏协调配合等情况。因此, 为保障 PPP 项目的顺利运行, 最好在中央设置专门负责的机构, 对 PPP项目拥有统筹和监督权, 指导和对接各地方政府
32、的相关部门, 落实具体项目。同时, 借鉴国外制度设计经验, 出台相应的 PPP 法规, 加强法律保障。通过明确 PPP 项目评估、市场准入、风险分担、各阶段流程运作方式等方面来加强公共文化 PPP 模式的顶层设计, 完善项目争端解决机制。就公共文化领域而言, 在体系化的管理运作外, 文化部门还要注重对 PPP 项目进行分类指导、总结经验, 形成可复制推广的范例, 对公共文化项目应用 PPP模式进行项目评价、项目申报和管理操作流程等方面提供借鉴。同时, 还需继续推行积极的文化产业政策, 鼓励民营资本进入公共文化服务领域, 尤其是针对国有企业的投资短板, 公共文化设施的薄弱领域, 通过创造环境,
33、改善项目建设和运营体制等方式, 吸引民间资本更多参与, 从而实现几方共赢18。4.2 合理选择适用范围公共文化领域涉及的设施机构众多, 其中包括文化中心、博物馆、图书馆、美术馆、体育场等。与地铁、道路、桥梁等传统基础设施类的 PPP 项目相比, 公共文化 PPP 项目存在着收益和市场需求较为不稳定的特点。因而在公共文化领域采用 PPP 模式的时候, 需要分析其适用性, 针对不同的情况采取不同的实现方式19。4.2.1 公益性与半公益性项目如前所述, 公益性项目是指文化馆、图书馆等在试用阶段对用户免费的公益设施;半公益性项目是指音乐厅、剧院等存在一定用户付费机制的项目。从已有案例来看, 清远市城
34、市馆与博物馆建设工程 PPP 项目属于纯公益性项目。而福州海峡文化艺术中心则属于半公益性项目。之所以进行这样的区分, 主要是由于文化设施之间的公益性差别, 使运营过程中存在“使用者付费”机制, 最终导致 PPP 项目具体运作模式的不同。因此, 单体的图书馆、博物馆、美术馆与剧院等项目需要采取不同的模式。具体看来, 纯公益类建设项目有可能并不适合采用 PPP 模式, 或者说很难对社会力量产生较大吸引力。对社会力量来说, 建设和运营公共文化设施所获收益具有较多不确定因素。像博物馆、图书馆、文化馆、综合文化服务中心等公共文化设施, 其提供的产品和服务具有公共物品属性, 这些设施不但在建设初期投入较大
35、, 在建成运营之后, 为了保持其公益性, 需要采用免费或低价方式提供服务, 导致盈利空间并不大20。基层地区, 特别是在一些边远地区或外出务工情况较为严重的农村, 群众对综合文化服务中心、图书馆等公共文化设施的需求存在很大差异, 难以形成稳定而大量的受众需求21, 更增加了盈利的难度。对于社会力量来说, 没有盈利的空间, 则很难被吸引到 PPP 项目中。另一方面, 面对长期以来我国的体制和市场定位限制, 剧院等存在“使用者付费”机制的文化设施, 其 PPP 项目的后期运营方式需要进行探索和创新。作为世界四大博物馆之一的美国大都会博物馆, 虽然属于非营利性文化机构, 但在开展后续运营的时候, 通
36、过合理的“使用者付费”机制, 使得其更具发展动力。福州海峡文化艺术中心, 原本的项目缺乏直接的盈利点, 然而政府通过 PPP 项目设计为企业划定了盈利空间项目将建设和运营相结合, 在运营时通过购买服务的方式, 授予其特许经营权, 最终使政府延长了支付年限, 缓解了资金压力, 企业也取得了一定的投资回报, 形成了双赢的局面。由此可以看出, 非营利性文化机构不但要注重其是否“能盈利”, 还要开拓思路, 创造方法, 使其“会盈利”。公共文化设施一旦想要采取 PPP 模式建设运营, 可以通过一定的方式对实现模式加以改造, 创造条件和盈利空间, 以便吸引更多层面资金进入公共服务领域, 发挥市场活力, 创
37、新合作理念, 以达到双赢的效果22。4.2.2 单体文化设施与服务网点延伸像福州海峡文化艺术中心这样的大型综合公共文化中心, 从建设理念上来看, 既需要注重地标性, 又要兼顾实用性, 从运营方式上来看, 既设有图书馆等纯公益性文化设施, 又可能包含剧院、音乐厅等准公益性文化设施, 在前期投入和后期运营上, 对政府来说都存在较大压力。从以往的经验来看, 在建设方式的选择上, 这样的大型综合体项目多数会采用BOT 或者 BTO 方式。两者的区别是:BOT 模式起源较早, 有较多国外的成熟经验可以借鉴。如果大型公共文化设施对技术要求比较高, BOT 招标项目的合作公司一般为具有一定资金实力的公司或财
38、团。这种模式对项目合作公司要求比较高, 需要具备建设运营等多项业务储备。而 BTO 方式将建设与运营招标分开, 则降低了招标单位的进入门槛, 同时提高了建设和管理效率。但可能增加招标成本与招标时间, 以及委托代理中的道德风险23。通过 PPP 模式延伸公共文化服务的设施体系是目前流行的一种做法。在咖啡馆、书店、酒店、公园、景点、社区、菜场等空间, 开展 PPP 的空间合作。合作方式为私人机构提供商场、文化中心、酒店等物理空间, 或是同时直接投入资金和资助设备资源等软硬件资源。而促成社会资本参与的动力不一定是直接的显性利润, 也有可能是广告的宣传、产品的试用、品牌的塑造、活动的推广等方式所带来的
39、的隐性利益24。这类 PPP 项目, 需要切合公共文化机构自身的文化理念, 从人口、交通、文化层次等因素考虑, 选择贴近老百姓的服务, 同时需要注重标准化和规范化流程, 从而使 PPP 项目的可复制性增强, 以便更好地延伸体系。4.3 明晰三方主体职责公共文化领域的 PPP 项目, 除了具有一些 PPP 项目的共性问题, 还存在一些特有的不确定性因素, 因此在实施过程中更应该明确三方的主体责任, 合理控制风险。首先, PPP 项目在我国具有公有制和私有制的双重属性。我国的经济体制是以公有制为基础的, 在传统的基础设施建设和运营管理中, 政府本是唯一的投资者和运营者。而在 PPP 项目中, 设施
40、的建设主体、运营主体却是公共部门和民营企业的联合, 这使得项目具有了私有制和公有制的双重属性25。其次, 文化产品具有其特有属性。公共文化设施提供的产品和服务与其他公共基础设施不同, 其产品和服务更多的是无形的文化产品和服务, 满足的是人们主观的、精神的需要。另外, 对于文化产品和服务的消费意愿也往往是主观的, 具有个性化、多样性、动态性等特点, 因此市场需求较难把握与分析。最后, 公共文化的 PPP 项目, 往往不是简单的一次性建设投入, 很多项目都包含设施的维护、运行、发展等持续的运营投入, 这使得公共文化 PPP 项目将会面临更多不确定的内外风险。公共文化服务领域 PPP 模式必须强化项目整个生命周期的设计、建设、融资、运营、维护环节全过程的管理。通过理顺政府、企业和社会三方面的关系, 明确公私方职责, 健全项目制度, 从而达到提高设施运行效率的目的。
