1、产业基金、委托代理与资本逐利基于“PPP+B”模式风险监管的视角 周立 马润平 徐立新 兰州财经大学金融学院 摘 要： 随着我国 PPP项目成批落地和项目建设的加快推进, 财政风险监管问题成了当前紧要的命题。本文阐明了“PPP+B”的内涵及通行模式, 分析了产业基金投资主体之间的委托-代理关系, 利益博弈及资本逐利的天性, 详细论述了“PPP+B”模式中存在的政策风险、信用风险、道德风险、市场风险及项目资金挪用风险, 提出了严把准入关、利益约束、厘清政府与市场关系、加强信息披露等风险管控措施。关键词： 公私合营; 委托-代理; PPP+B; 风险监管; 作者简介：周立 (1982-) , 湖北
2、咸宁人, 金融学博士, 兰州财经大学金融学院副教授;作者简介：马润平 (1963-) , 甘肃庆阳人, 兰州财经大学金融学院, 教授, 博士生导师;作者简介：徐立新 (1971-) , 四川自贡人, 兰州财经大学金融学院副教授, 硕士生导师。 (甘肃兰州 730101) 基金：兰州财经大学重点课题“甘肃小额信贷精准扶贫的机制、路径和对策研究” (YB050) 一、问题的提出:机遇及挑战自 2013年底始, 我国 PPP项目投资规模每年都保持着翻番的快速发展态势, 在地方财政收支矛盾加剧、地方债管理日趋规范的背景下, 地方政府推动 PPP项目落地的热情高涨。与之同时, PPP 项目成批落地和项目
3、建设的快速推进也提出了如何监管地方政府 (大型国企) 债务风险监管的命题, 如何合理有效地发挥地方政府 (大型国企) 规范运作 PPP模式的积极作用, 并切实防范化解财政金融风险, 成了当前紧要的问题。徐绍史 (2015) 指出, 要坚持全面深化改革, 进一步创新投融资方式, 加快形成“政府投资+金融资本”、“政府投资+民间资本”等多种投融资机制, 鼓励和引导 PPP模式发展, 有效地提高地方和企业的投资能力。贾康 (2015) 指出, PPP是制度供给创新, 并带来舒缓财政压力、放大公共服务供给能力、促进企业发展、对接混合所有制改革、培养契约精神、对冲经济下行压力等六个正面效应。缪小林、程李
4、娜 (2015) 指出 PPP防范地方政府债务风险就是要通过公私合作机制约束地方政府债务规模扩张而不顾债务配置效率的非社会理性行为。周正详等 (2015) 指出 PPP模式能促进政府转变职能, 是发挥市场资源配置效应的有效途径, 并分析了 PPP模式在全国应用面临法律法规体系不完善、PPP项目价格形成机制不合理、PPP 项目审批过程复杂等问题, 提出了政府应尽快转变观念强化契约精神、制定标准化的 PPP项目管理合同、识别 PPP项目融资风险和制定风险分担机制等政策建议。何涛、赵国杰 (2011) 指出风险分担是 PPP项目融资模式需要解决的核心问题之一, 不合理的风险分担不仅增加投资成本, 甚
5、至将造成项目融资的失败。张惠 (2015) 运用博弈论的方法分析各投资主体风险状态, 探究其升级 PPP模式路径, 创新“PPP+B”三方引擎, 根据“PPP+B”项目三方风险偏好系数的不同, 优化收益-风险分配方式, 提出银行在“PPP+B”模式下, 既充分粘合政府、社会、银行三方力量, 提升 PPP项目综合满意度, 又强化在各投资主体的风险博弈中防范和化解自身信贷风险的有效路径。温来成等 (2015) 从政府与社会资本合作是财政风险较高的公共服务供给方式、法律约束与道德约束的不足加大了政府与社会资本合作项目的财政风险的角度, 分析了我国在推行政府与社会资本合作 (PPP) 过程中进行财政风
6、险监管的重要性、紧迫性, 指出现有规则难以用于指导实际工作、缺乏硬性约束条件和量化的风险控制指标等难题。截至 2016年 12月初, 据中国财政部 PPP中心的数据, 我国 PPP项目总的入库项目 10828个, 入库项目总金额高达 12.95万亿元, 如按照入库项目整体30%50%左右的落地和开工建设率估计, 2017 年全国各地 PPP项目投资总额超过 4万亿8 万亿元人民币。随着 PPP项目成批落地和大量项目建设的加快推进, 财政资金撬动的资金数额成倍放大, 一方面, 快速促进了地方产业布局、基础设施建设和经济发展, 另一方面, 由于 PPP项目监管法规、项目利益分配机制及资金运作均处于
7、创新发展期, PPP 项目带来的财政支付压力和监管风险也与日俱增。二、“PPP+B”模式中投资主体的利益博弈(一) “PPP+B”模式的内涵PPP (Public-Private-Partnership) , 从字面上讲为公私合作伙伴关系, 我国官方文件和银行公文中一般表述为政府与社会资本合作, “PPP+B” (PublicPrivate-Partnership二是追求政绩的地方政府或者企业当作短期政绩冲动, 可能出现后期资金和项目管理上不到位的问题。另外, 由道德风险可能带来操作风险:一是“PPP+B”基金投资多为股权投资, 项目到期后剩余收益权归劣后方所有, GP 方可能在收取一定项目管
8、理费后, 把项目转卖其他基金管理人从而实现提前退出的操作风险;二是“PPP+B”基金的募资、项目投资和交易结构一般为股权交易, 我国当前法规对于政府融资平台和国有企业的股权交易有严格的公示、招标要求和持股比例的限制, 未按相关规定办理的股权交易项目可能出现无法生效的操作风险。(四) 市场风险“PPP+B”模式的产业基金还存在市场风险, 主要是由于产品市场、市场流动性及市场价格而导致的风险。1. 产品市场产业投资基金所投资的创新产业或大型企业项目存在着较大的市场不确定性:一方面, 产能的市场容量不确定、产品市场接受度、市场同质竞争饱和度是导致市场风险积聚;另一方面, 新产品、新技术商品化和产业转
9、型升级中断或失败也会带来项目投资的市场风险。2. 市场流动性“PPP+B”产业投资基金存续期一般为 810年, 投资对象是特定的政府产业项目和国家重点项目或者社会公益项目, 需要一定的投资回收期, 所以资金流动性不是产业投资基金的固有特性, 当流动性不足时需要地方财政或者企业财务资金来“兜底”, 未来收益的不确定性和项目回收期长的特点, 导致项目流动性不足市场风险的存在。3. 交易价格“PPP+B”模式交易价格风险是指产业投资基金在市场交易过程中, 由于项目市场价格变动而引发的风险。产业投资基金运营后, 由于其投资比例确定、投资对象确定、投资金额确定、投资结构确定、和投资收益确定性, 其投资份
10、额不能像股票、债券一样存在随时变现的能力, 基金管理人、投资者及基金项目价值存在市场价格波动的风险。(五) 项目资金挪用风险我国经济发展模式正在由依靠大量投资、资源消耗的传统经济方式向创新驱动、可持续发展的新型经济发展方式转变, 在传统经济和地方经济发展上不可避免地会出现资金不足的困境。当前, 在财政收入减少和民生支出增大的双重压力下, 政府财政面临资金匮乏的局面, 这也促使政府采取更加“灵活”的资金募集和使用方式, PPP 项目筹集的大额资金在短期内能缓解地方政府和大型国企的燃眉之急, 项目资金可能存在被挪用的风险。四、“PPP+B”风险监管的政策建议“PPP+B”模式产业基金项目投资大、周
11、期长、涉及面广, 对促进地方经济发展和产业布局有十分重要的影响, 如何有效监管“PPP+B”模式产业基金业务风险就成了当务之急。(一) 密切关注宏观政策, 严格项目准入关口PPP项目参与主体一方面要密切关注国家法律和宏观政策变化对公私合营的影响, 细致了解地方政府和大型国企 PPP项目工程各项政策制定和落实情况, 扩展与政府、企业沟通渠道, 加强政策制度学习, 提高政策敏感度, 当政策宏观政策出现不利变化时, 能及时制定相应的化解措施, 确保项目顺利实施。另一方面, 要严格项目准入条件, 严格地方政府、大型企业的债务率、资金实力和还款能力的信用条件, 确保项目准入之初不存在“天生短板”。政府
12、PPP基金项目最低需保证以下准入关口:一是地级市 (州) 政府 (含) 以上地方政府或全国百强县, 且 GDP和财政收入持续增加;二是政府近三年来债务率不得高于 100% (省会城市计划单列市或重点城市政府债务率可适当放宽) , 偿债率不得高于 20%、逾期债务率不得高于 2%;三是单个 PPP基金总额不得超过地方财政收入的 10%, 且地方财政预算资金能确保优先级 LP和 GP方资金收益和本金安全等。企业信用类 PPP基金至少要把握以下准入关口:一是国有大型银行总行或省行级核心客户;二是信用评级须达到 AA级 (含) 以上 (商业银行内部评级) ;三是有充足可用的授信额度, 经营情况良好,
13、还款能力充足等。(二) 理顺利益约束机制, 制定风险管理措施合理的利益约束机制能较好地消除多方“委托-代理”关系带来的道德风险和操作风险, 公私部门合理地分担 PPP项目权利和义务、利益和风险是 PPP项目良好运行的基础。GP 方要承担起基金管理人的职责, 地方政府或国企要承担起项目基金引导者和项目资金还款职责, 银行要及时出资到位, 并确保收益和本金安全。既能充分发挥公私各方的禀赋优势, 又能合理分摊公私部门之间的收益及责任。按 PPP项目建设运营流程, 其风险环节主要包括:政策风险、项目识别风险、项目采购风险、项目建设风险、融资风险、运营风险 (价格、技术、市场等) 、回购风险等。“PPP
14、+B”模式中合作各方在项目设计、合同签署和法律协议中要针对以上具体风险制定相应管理措施。另外, PPP 项目基金财政预算来源需由市级以上人民代表大会或人大常务委员会或大型国企党委会依法进行决议, 保证以 PPP项目财政支出责任预算能够全面覆盖基金的收益、管理年费等费用的支付, 能够全面覆盖基金优先级合伙人的退出。在政府预算平衡且不产生新债务基础上确保在 PPP项目基金管理年费、优先级合伙人的收益、项目股本金退出款项及时到位及拨付, 如在当期财政预算执行存在资金差额, 需由财政调拨预算周转金或预算稳定调节基金或申请上级政府临时预算平衡救助给予差额补足。在国企资金偿付不足时, 由企业筹措相应资金及
15、时予以补足。(三) 厘清政府市场关系, 确保项目序时推进政府 (含大型国企) 在 PPP项目中一般都是发起者和主导者, 在公私部门中处于优势地位。这就需要厘清政府与市场的关系, 才能实现产业基金的市场化运作, 以利于提高项目资金效率和项目建设进度。政府 (含大型国业) 应是产业基金的国有股股东或合伙人, 而不是公私合营中的上级领导机构。PPP 项目的合作方式、退出方式、退出程序应严格按照基金合作章程和协议执行, 着重发挥政府的引导作用, 做到既不“缺位”也不“越位”。政府产业基金的组建、运营及退出涉及国有资本运营与管理, 为防止国有资产流失和让利空间寻租等问题发生, 应明确政府产业基金管理委员
16、会、基金管理公司、基金股东之间的权、责、利, 各方要按相关管理规定各司其职, 各负其责。政府部门对 PPP项目开展物有所值和财政可承受能力评价工作时, 应综合运用定性定量相结合的办法及时对 PPP项目给予相应的支持, 合理界定财政支出责任, 确保预算管理及各方资金到位, 建立绩效导向的 PPP基金管理考核机制, 规范项目运营流程和完成节点, 合规合法推进产业项目, 做到早投产、早见效、早收益。(四) 加强项目信息披露, 动态监控实时风险基金管理人 (GP) 、劣后级 LP及优先级 LP要共同建立项目信息披露及重大事项报告制度的共享制度, 并对基金运作进行实时风险分析和风险监控。制定管理风险分析
17、报告, 其中至少包括基金运行情况、基金风险分析、在线监测和投后监督检查工作开展情况等。按季度组织运营、项目建设及资金检查, 并撰写基金管理报告。管理报告要阐明基金当前基本情况、工程实施情况、国家财政政策变化情况、政府财政 (企业) 收支状况、财政预算落实情况、资金使用情况、资金账户监管情况、政府偿债款能力分析、业务后续管理方案及基金审批要求落实情况、风险因素分析、结论及工作措施建议等, 并提出相应风险预警措施。PPP项目运营过程中, 严格按照项目进度, 落实资金使用要求, 做到专款专用, 严禁挪作他用。加强银行专项账户资金流向的监管, 严格执行资金支付审核制度, 确保按照约定用途使用基金, 确
18、保基金用途合规。当 PPP项目工程发生工程规划方案修改、合作纠纷、工期拖延、成本超支、群体性事件和政府政策转向等突发事件时, PPP 基金各方积极与相关部门及群众对话沟通, 协调基金业务后续开展思路, 重新制定基金管理实施办法, 稳妥处置各方资金安全及后续资金安排, 当 PPP项目由于政策或者其他原因而提前清算时, 要稳妥处理各方投放资金的安全退出及收益清算。参考文献1徐绍史.加快形成多种投融资机制鼓励和引导 PPP发展J.中美工商领袖和前高官对话, 2015, (09) . 2贾康.PPP:制度供给创新及其正面效应N.光明日报, 2015-05-27. 3缪小林, 程李娜.PPP 防范我国地
19、方政府债务风险的逻辑与思考从“行为牺牲效率”到“机制找回效率”J.财政研究, 2015, (8) . 4周正祥, 张秀芳, 张平.新常态下 PPP模式应用存在的问题及策略J.中国软科学, 2015, (9) . 5何涛, 赵国杰.基于随机博弈模型的 PPP项目风险分担J.系统工程, 2011, (4) . 6张惠.关于“PPP+B”模式风险主体博弈分析与商业银行对策研究J.区域金融研究, 2015, (9) . 7温来成, 刘洪芳, 彭羽.政府与社会资本合作 PPP财政风险监管问题研究J.中央财经大学学报, 2015, (12) . 8周立, 赵玮.委托-代理、薪酬激励与商业银行治理J.金融评论, 2012, (1) .
