1、不完全契约视角下 PPP 项目的风险规避以 H 市环卫一体化为例 曾莉 罗双双 华东理工大学社会与公共管理学院 摘 要： PPP 是公共部门和私营部门共同参与提供公共产品或服务的重要模式。由于 PPP项目合作关系的长期性和环境的不确定性, PPP 合同具有天然的不完全性, 进而导致 PPP 项目存在潜在风险。立足不完全契约的理论视角, 通过借助 H 市环卫一体化 PPP 项目的实践, 探讨 PPP 项目在公共服务领域中的风险及其规避措施, 研究发现:作为公共服务领域的 PPP 实践, 由于 PPP 合同存在缺口或漏洞、工作任务变化、环境的复杂性、模凌两可条款等问题, H 市环卫一体化项目存在不
2、可抗力风险、诚信风险、财政风险和运营风险。为此, PPP 运作部门需积极采取应对措施, 建立健全风险分担机制、合理配置剩余控制权、完善法律体系、积极引入第三方干预和赔偿方式、加强项目的有效监管等, 以切实改善公共服务的供给体系和供给效率, 提升政府与社会资本合作的有效性和可持续性, 进而促进我国公共服务供给侧改革, 乃至地方政府治理能力的现代化转型。关键词： 不完全契约; PPP; 公共服务; 风险; 作者简介：曾莉 (1975-) , 女, 华东理工大学社会与公共管理学院副教授、硕士生导师;作者简介：罗双双 (1995-) , 女, 华东理工大学社会与公共管理学院硕士研究生。收稿日期：201
3、7-07-21基金：国家社科基金一般项目“县级政府治理能力的双重困境及其破解机制研究” (15BGL155) ;国家社科基金重大项目“特大城市社会风险系统治理研究” (16ZDA083) 的阶段性成果Received： 2017-07-21一、问题的提出PPP (Public-Private Partnership, 公私合作伙伴关系) 是公共部门和私营部门共同参与提供公共产品或服务的重要模式。广泛意义上, 也被称为政府与社会资本合作, 即政社合作。其主要针对投资巨大、周期长、垄断性强、具有收费能力的基础设施和公用事业的投资、建设和运营。1我国公私合作伙伴关系始于上个世纪 90 年代, 市场经
4、济体系的建立及国有企业的发展转型, 为公私合作提供了条件。实践表明, 公私合作有助于缓解公共支出瓶颈, 发挥私营部门的资金和管理优势, 促进资源配置最优化, 提高公共物品供给的有效性。近年来, 我国地方债务居高不下, 公共支出受限, 尤其在公共服务领域资金缺口巨大;加之, 公共服务领域的准入门槛高, 政府垄断性经营, 资源配置的无效或低效问题凸显。因此, 积极引入社会资本, 将 PPP 模式应用于公共服务领域, 改善公共服务的供给体系和供给效率, 不仅是我国政府治理变革的应有之义, 也是当前公共服务供给侧改革的重大实践。在实践中, 由于 PPP 项目运行的长期性和环境的不确定性, 使其具有天然
5、的不完全性, 进而可能导致敲竹杠、专用性投资不足等问题, 降低政社合作效率, 使 PPP 项目面临失败的风险。这就需要理论界进一步分析, 在契约不完全的背景下, PPP 项目究竟存在哪些风险, 如何规避这些风险?实务界虽然已关注 PPP的运作风险, 但相关理论研究不多, 尤其是针对公共服务领域的相关研究甚少。本文基于不完全契约理论, 借助 H 市环卫一体化实践, 探讨 PPP 模式在公共服务领域的可能风险, 以期为公共服务供给中政府与社会资本的有效合作提供策略, 提高公共服务质量和供给效率, 也为合作治理理论的纵深推进做出努力。二、不完全契约理论与 PPP 项目的风险不完全契约理论是对 Coa
6、se、Williamson 等开创的交易费用理论的继承和发展, 由 Grossman、Hart、Moore 等共同创立, 即 GHM 模型。不完全契约理论认为, 由于缔约双方的理性有限, 加之信息的不完全性和约定事项的不确定性, 使未来的各种可能情况难以预知, 从而无法事先拟定内容完备的契约条款。针对契约的不完全性, 哈特做出了这样的解释:“第一, 在复杂的世界中, 人们很难想得太远, 难以为可能发生的情况做出计划。第二, 即使能够做出单个计划, 缔约各方也很难就这些计划达成协议, 因为很难找到一个共同语言来描述各种情况和行为。第三, 即使各方可以对未来情况进行计划和协商, 但是在出现纠纷时第
7、三方 (如法庭) 对其无法证实。”2为此, Tirole 将契约不完全的原因概括为三类交易成本, 即预见成本、缔约成本和证实成本3。可见, 契约的不完全性是必然且经常的。不完全契约会导致什么问题?Nur Syaimasyaza 和 Khairuddin 总结了四个方面4:一是合同有缺口或漏洞5。实践中合同缺口或漏洞将会导致道德风险、逆向选择、合作失败等。二是合同存在模棱两可的条款6。即缔约各方可能无法对不完全契约中含义模糊的条款达成一致, 导致冲突和争端。三是有额外的工作和变化7。契约执行过程中额外增加或者更改工作, 可能会使交易的时间和成本等超支。四是合同重新谈判问题8。为了解决契约不完全带
8、来的问题, 大多数契约主体需要重新谈判合同, 然而再谈判过程可能会成为私人利益的实现手段, 导致额外资源的浪费。可见, 不完全契约在实践中必然导致无效投资, 进而使缔约各方都面临风险。面对契约不完全带来的问题, 主流学者认为可以采用的规避方式主要包括法律干预、赔偿机制、治理结构、产权分配、再谈判等。第一, 就法律干预而言, Shavell 等认为可以通过国家立法或者司法程序来弥补不完全契约造成的无效率, 而且针对不同交易成本提出了相应的干预措施9, 但是实际法律干预的前提是非常严苛的, 如存在大量同质性案件、法庭具有信息和成本优势等, 这些条件在现实中基本不存在。第二, 就赔偿机制而言, 法经
9、济学的研究认为, 通过“期望损失赔偿”和“信任损失赔偿”可以弥补不完全契约的不足10, 前者指违约方要补偿对方关系内的机会收益, 后者指违约方不仅要支付对方关系外的收益, 还要补偿对方所做的专用性投资。事实上, 两种赔偿措施都可能导致过度投资, 且要求相关变量可以证实。可见, 这与法律干预又面临相同的问题。第三, 就治理结构而言, 威廉姆森1112基于交易费用思想分析认为, 采用一体化组织结构, 可以解决不完全契约下的敲竹杠问题, 即用统一治理的关系契约代替单一的市场治理或第三方治理, 有助于控制机会主义行为, 减少交易费用, 但是一体化之后的权力配置却被忽略了。第四, 就产权分配而言, 哈特
10、认为剩余控制权是解决契约投资效率的关键, 将事后的控制权配置给投资或总产出相对重要的一方是有效率的13, 即权力应该安排给重要的一方。第五, 就再谈判方式而言, Edlin 和 Reichelstein 认为, 契约既然存在不完全性, 那么在自然状态实现之后双方再谈判是不可避免的, 通过再谈判可以实现社会最优的专用性投资水平, 即帕累托最优14。PPP 项目的核心是 PPP 合同, PPP 项目的风险因 PPP 合同的不完全而凸显。有别于传统企业之间的合作, PPP 项目具有合作主体多元、产品公共性强、合作周期长等特点。PPP 合同是一个典型的不完全契约, 即缔结双方都是有限理性, PPP 项
11、目的长期性导致合作双方对未来或然情况无法预见, 在 PPP 合同中约定双方清晰权利义务的交易成本过高, 以致 PPP 项目在不同阶段会存在潜在风险15。一般而言, PPP 项目在实践中的风险因素很复杂, 其主要包括以下几类:一是政治风险, 即因政策和行政体制改革而产生的风险, 政府是其主要承担者1617;二是融资风险, 即因招标失败、支付汇率损失而产生的风险, 由社会资本方承担18;三是运营风险, 即因项目建设不当或能力不足而产生的风险, 也主要由社会资本方承担。值得关注的是, 目前相关研究主要集中于基础设施领域, 如城市轨道交通、高速公路、大型体育场馆等, 而公共服务领域的 PPP项目风险研
12、究才刚刚起步, 如医疗保障19、污水处理等。同时, 已有研究主要探讨 PPP 项目存在的困境、影响因素和风险类型, 缺乏基于不完全契约视角的 PPP 项目风险分析。三、H 市环卫一体化 PPP 项目运行情况及存在的主要风险(一) H 市环卫一体化 PPP 项目运行情况H 市是一座富有海滨自然风光的南方城市, 而脏乱差的环境卫生却与之格格不入。H 市环卫一体化 PPP 模式, 是借助城市“双创”活动推开的, 于 2015 年 7月正式启动。所谓环卫一体化 PPP 模式, 是指基于 H 市环卫综合一体化, 政府与社会资本通过竞争性磋商, 实行中长期的股权合作, 政府按照服务质量支付服务费用的一种政
13、社合作模式。具体而言, 环卫一体化 PPP 项目 (见表 1) 通过政府与社会资本合作成立项目公司, 由项目公司承接辖区内的环卫管理和服务, 包括清扫保洁、垃圾收运、公共厕所运营、环卫设施建设与管理, 实现“扫、收、运、处”无缝链接的全覆盖式的环卫作业、环卫服务与环卫治理等一体化。H 市通过环卫一体化 PPP 项目, 力图促进各部门之间的沟通协调, 提高环卫管理水平和服务质量, 解决长期以来环卫功能配套落后问题, 构建 H 市“大环卫”格局, 切实推进公共服务的供给侧改革。H 市环卫一体化 PPP 项目覆盖了 XY 区、LH 区、QS 区和 ML 区等所有市辖区, 全市清扫保洁面积约 6248
14、万平方米, 水岸线约 160 公里, 针对主次干道、背街小巷、城中村、墙到墙等全面实施机械化清扫, 人机结合常态化。首先, 就政社合作而言, H 市保税区开发建设总公司作为政府方代表, 与 H 市市政市容委、各区政府、各社会资本方分别签订 H 市环卫一体化 PPP 项目协议, 政府以国有资产评估作价方式入股, 与社会资本方成立项目公司。其中, 政府资产入股占 30%, 社会资本占 70%, 形成多元投资、多方参与的管理体系。其次, 就资源投入而言, 截至 2016 年 8 月 30 日, 四家项目公司已到位注册资金约 2亿元, 总投入经费约 6 亿元。人员方面, 各项目公司全员接受原环卫员工共
15、7281 人, 扩招 3477 人, 现共有员工 10758 人。设施方面, 全市新增各类环卫大型机械作业车 449 辆, 各类垃圾桶约 13864 个, 新建环卫基地 3 个, 环卫机械作业率由 19%提升至 60%以上。再次, 就项目合同而言, 社会资本方向政府提供总金额为 1200 万元的履约保函, 以确保经营期内合同的有效性。15 年合约期满后, 社会资本方向政府无偿移交项目设施资产。政府主要的责任是授予社会资本方特许经营权, 并协助社会资本方做好环卫基地选址、融资、注册的文件, 以及每个季度对环卫服务情况进行监督考核并打分, 根据打分结果向社会资本方支付相应的服务费用。最后, 就服务
16、模式而言, H 市环卫一体化通过转变政府职能, 改变原有作业模式, 实行管干分离, 解决环卫服务中的界限不清、职责不明等问题。同时, 融入先进服务理念, 积极引入互联网手段, 启动环卫智慧云服务系统, 大幅度拓宽作业范围, 切实提高了环卫服务质量和管理效率。表 1 H 市环卫一体化 PPP 项目情况 (资料来源:根据实地调研资料整理所得) 下载原表 (二) H 市环卫一体化 PPP 项目存在的主要风险第一, 不可抗力风险。H 市环卫一体化 PPP 项目中的不可抗力风险分为可控的和不可控的两种。H 市是台风、风暴多发地带, 此类事件是可控的不可抗力风险。在 2013 年春节“万绿园灯展”、201
17、5 年“府城镇换花节”、2016 年“莎莉嘉”台风、每年一度的“三角梅花展”和端午节“洗龙水”等紧急事件或重大节日庆典中, 社会资本方都能迅速组织员工, 短时间内恢复环卫正常状态。面对可控的不可抗力风险 (如台风) , 政府可以通过最低成本有效管理风险并转移风险。然而, 面对其他随机性的重大自然灾害或者事故时, 社会资本方能否从容应对便无法保证。在 H 市环卫一体化 PPP 项目中, 发生不可控的不可抗力风险时, 一般由社会资本方承担突发应急事件、大型检查、重大活动等的环卫应急保障。政府则将大部分风险无条件转移到社会资本方。由于社会资本方在签订契约前可能存在隐瞒信息的情况, 政府无法预知社会资
18、本方实际的风险承担能力, 当未来发生风险时政府也就无法把握社会资本方的反应与行动。同时, 合同中不可抗力事件的处理程序缺失, 单单依靠社会资本方制定的紧急预案, 缺乏必要的风险保障制度, 不可抗力风险很难得到有效防范。第二, 诚信风险。PPP 项目签订的契约具有长期性, 政府和社会资本方要维持长久的合作关系, 诚信是其基础和前提。但是, 契约的不完全性可能导致双方背离契约内容。在契约执行过程中, 如果缺乏相应的惩戒和赔偿机制, 一旦某一方失信, 则另一方将处于弱势地位, 很难维护自身利益, 进而使 PPP 项目难以为继。环卫一体化 PPP 合同的不完全性导致诚信风险有两个:一是环卫服务范围和服
19、务价格的变化。时间跨度较长的特许经营期内, 必然会出现环卫服务面积或者数量的变化以及服务价格的调整, 这也是不完全契约的特点之一。当环卫服务范围和价格变化, 主动权掌握在政府方, 社会资本方难以追求利益最大化。政府部门的目标是最大多数人的最大利益, 以及解决公共服务供给的资金短缺问题, 而社会资本方的目标是自身利润最大化, 二者之间的张力必然存在。政府的公益性和社会资本的逐利性实难调和, 在未来不可预见且理性有限的情况下, 双方违背承诺的道德风险不可避免。二是政府和社会资本方信息不对称。在 PPP 项目中, 由于资产专用性的存在, 双方将处于一种双边垄断的关系状态。社会资本方可能利用其信息优势
20、, 对政府部门“敲竹杠”, 如利用掌握的信息和专用性资产, 来要挟政府部门提高服务费以获取更大利润。当然, 政府也可利用其信息优势, 不断地修改合同, 对社会资本方提出更高要求, 通过政策或体制改革来干预社会资本方的经营管理, 从中谋取利益。信息不对称造成双方失信行为, 不仅损害了各自的利益, 严重时甚至威胁到 PPP 项目的稳定运行。第三, 财政风险。财政风险是指因政府对没有营利性的 PPP 项目进行财政上的直接或间接补贴或支持, 导致项目失败或违约, 进而对政府财政造成巨大负面影响。H 市环卫一体化 PPP 项目的财政风险, 主要体现为财政支出的可持续问题, 政府信用担保方面的问题未凸显。
21、数据显示, 2014 年 H 市环卫局支出总计2.59 亿元, 2015 年 7 月实施 PPP 项目后政府每年支付总额达 8.99 亿元, 与2014 年环卫支出相比翻了三倍。截至 2016 年 8 月 30 日, 四家项目公司已到位注册资金约 2 亿元, 总投入经费约 6 亿元, 收到政府拨付的服务费约 3.33 亿元, 占应拨付服务费的 57.62%, 政府项目服务费因故无法按时全部拨付。可见, 在H 市 PPP 项目中, 政府财政支付能力的可持续已存在困难, PPP 项目的财政风险已初显端倪。同时, 社会资本方也将面临巨大的资金风险, 即 H 市环卫一体化PPP 合同并未提及政府延迟或
22、无力支付费用时, 如何解决资金问题。经营期内, 社会资本方若未履行合同义务, 则政府有权兑取 1200 万的履约保函。若政府违约不支付服务费用或者一再拖延付费时间, 社会资本方没有任何保障机制。社会资本方垫付的大量资金将难以回收, 进而造成 PPP 项目公司内部资金短缺, 影响 PPP 项目的正常运作。第四, 运营风险。就 H 市环卫一体化 PPP 项目而言, 契约双方在长期运营过程中主要存在设备、人员、效率等方面的风险。从环卫设备方面来看, PPP 项目长期运营, 对大型机械更新换代、工具配置、基础设施建设及维修、智能平台升级、技术开发等方面都有要求。合同中指明“项目公司自行承担投资、融资及
23、运营维护”, 然而目前出现诸多问题, 如京环公司、京兰公司、玉禾田公司出现转运站运力不足、垃圾分离处理设施不配套等问题, 龙马公司出现环卫基地不足现象。从环卫人员方面来看, 由于“项目公司必须无条件全员接收原有人员”, 出现了劳资关系处理、运营管理模式优化、员工培训等问题。如龙马公司存在事业编工作人员、原环卫大队外派人员等人力资源的聘用、晋升等突出问题, 且一直未能解决。从环卫服务效率方面来看, H 市环卫 PPP 项目面临较大的监管难题, 即无法对政府和社会资本方进行长期有效的监管, 目前合同中只规定了环卫服务的监管机制。总之, H 市 PPP 项目的运营困难重重, 长久下去可能会激发双方的
24、矛盾, 进而降低环卫服务质量和服务效率。一般而言, 当 PPP 项目运营存在缺陷时, 契约双方需通过再谈判签订协议。在再谈判过程中, 拥有专用性资产的社会资本方极有可能会出现敲竹杠行为, 增加再谈判过程的话语权和谈判力。事实上, 从 H 市签订的 PPP 项目合同来看, 解决运营过程中出现的矛盾和争端的手段是“本着相互谅解、信任、平等互利的原则充分协商”, 以及“向协议履行地有管辖权的人民法院提起诉讼”。PPP合同条款中未建立“再谈判”的具体规则和方法, 再谈判机制的缺失为项目运作埋下了深深的隐患, 政府可能会在后续谈判中拖延, 社会资本方将面临政府决策冗长的困境, 进而加剧运营风险。四、不完
25、全契约视角下 PPP 项目风险的规避策略(一) 建立健全风险分担机制政府与社会资本方的风险分担主要是通过权利义务的界定和付款机制的确定来实现的20。健全的 PPP 项目风险分担应包括初步识别风险、风险谈判、风险跟踪和再分配等阶段。初步识别风险主要由政府主导, 聘请专业咨询机构进行科学有效的分析评估, 初步判断可控风险和不可控风险。风险谈判需要根据社会资本方的抗风险能力、实际收益率、财政的长期承受能力等确定风险分配和风险补偿价格明确权利义务边界、交易条件边界、履约保障边界和调整衔接边界, 双方达成一致后签订契约。谨防政府和社会资本方由于信息不对称产生的投机行为, 导致交易成本增加。风险跟踪和再分
26、配需要契约双方及时跟踪项目, 观测项目发生的变化以及未识别的风险, 运营风险很大一部分需要在这个阶段解决。建立健全再谈判的规则和方法, 根据风险的性质, 将风险交由最有控制力的一方承担, 实现最优的专业性投资水平。结合 H 市 PPP 项目的情况来看, 目前最关键的是风险识别和风险谈判环节脆弱, 专业评估机构的引入缺乏竞争, 风险评估缺乏专业性, 相关规则不健全。为此, 需要在建构相关制度的基础上, 分步完善风险分担机制。(二) 合理配置剩余控制权剩余控制权是应对 PPP 项目不确定性和契约不完全性的一种手段。通过事前将产权分配给投资重要的一方, 可以提高其再谈判过程中的外部选择权和谈判力,
27、减少敲竹杠行为, 实现次优效率2。在 H 市环卫一体化 PPP 项目中, 剩余控制权归政府所有, 因此政府的谈判力更强, 得到的利益就越多, 但是这种分配方式减少了社会资本方的投资激励和外部选择权, 无法实现整个 PPP 项目投资激励最大化。最优剩余控制权配置, 受到初始契约中规定的收益分配方案、合作双方的技术因素、双方对合作最终收益预期的乐观程度等制约, 不同情形下的最优剩余控制权配置范围应有差异。在 H 市环卫一体化 PPP 合同中, 合理配置剩余控制权, 需根据不确定性事件的类型和影响程度, 在政府和社会资本方之间做动态调整, 剩余控制权不应由政府或者社会资本方单独拥有。社会资本方的技术
28、水平、管理能力、投资额度, 以及政府的协调、监管能力都应作为剩余控制权配置比例的参考依据。(三) 完善法律法规体系通过完善的法律法规体系, 规定 PPP 项目中政府和社会资本方的权利和义务, 弥补签订契约时信息不准确以及难以观察而导致的契约不完全问题。完整的效力高的法律法规体系是具有规模效应的, 有助于解决 PPP 项目中多次出现而未解决的问题。H 市 PPP 项目面临的制度缺失, 实际上属于国家层面的法律体系建构问题。当前, 我国缺乏一套针对 PPP 项目的完整的法律法规体系, 现有的规范性文件法律效力不高, 虽然发改委颁布了PPP 项目通用合同指南, 财政部发布了PPP 项目合同指南 (试
29、行) , 但仍局限在部委的层面, 操作程度低, PPP 合同的法律建构缺乏国家层面的统一性和权威性。鉴于此, 国家应自上而下统一设计完善的法律体系, 对现存法律矛盾的地方进行研判, 结合PPP 实践的经验教训以及外部大环境慎重修正, 保证法律体系的延续性和可预见性。在法律层面上, 对政府部门和社会资本方需要承担的责任和风险以及相应的利益, 做出明确的界定和统一的规范。PPP 项目的法律法规既要充分维护缔约双方的权益, 又要约束双方的行为, 减少不完全契约中存在的风险, 提高合作双方的积极性, 体现 PPP 模式的“风险共担”和“利益共享”原则。(四) 积极引入第三方干预和赔偿手段第三方干预是指
30、在 PPP 合同违约时引入法庭或其他法律中介机构的法律干预。该做法借鉴了法经济学的理念, 即通过法律干预弥补 PPP 合同不完全性导致的效率损失。如果因为缔约成本导致契约不完全, 国家可以采用司法解释或判例提供某种“默许规则”, 以规范当事人的行为。如果因为预见成本太高, 可以区分缔约方是否做到信息对称, 信息不对称则第三方机构 (如法庭) 可以强迫信息优势者披露信息, 信息对称则第三方机构需在激励和保险之间权衡。另外, 在司法干预的基础上, 可以适当引入赔偿手段弥补契约不完全。如果因为证实成本太高, 由于缔约方不可能把不可证实的条款写入契约, 则应基于可证实的条款强制执行。目前, H 市 P
31、PP 项目缺乏第三方的法律干预机制和赔偿机制, 尤其在 PPP 相关法律法规尚不完善的情况下, H 市 PPP 项目合同的不完全急需第三方干预和赔偿手段来弥补。(五) 加强对项目的有效监管由于不完全契约容易产生投机行为, 执行过程中存在额外的变化, 另外 PPP 项目关涉公众利益甚或民生福祉, 涉及金额巨大, 所以监督环节至关重要。为此, H 市政府需完善监管体系, 建立公正独立的环卫监管机构, 划清职责界限, 有效防控契约不完全导致的风险。一要构建包括政府、社会资本方、公众和第三方机构的多元化监管主体。有效监管的最好方法就是公开透明, 服务主体接受多方监督, 实现权力分享, 提高服务质量。二
32、要明确监管内容。PPP 项目的监管内容主要包括服务质量和资金使用。为此, 需要建立合理的环卫质量标准和环卫价格调整机制, 正确评判社会资本方在履约中的行为, 及时跟进政府付费情况, 保障社会资本方的利益。三要优化监管手段。H 市政府可以结合现有的智能环卫管理平台, 运用大数据处理技术和云计算, 建立统一的公共服务绩效管理系统, 打通政府、社会资本方及公众的沟通渠道, 推进大数据支撑下的环卫治理变革。参考文献1敬乂嘉.欧洲公私伙伴关系实践的启示J.公共行政评论, 2016 (2) . 2Grossman S J, Hart O D.The Costs and Benefits of Owners
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