1、 “放管服”助推电子招投标和公共资源交易市场化 武文卿 各级政府要转变观念, 更多地去建公共服务平台, 而不是介入交易过程, 去提供场地或者建设系统等。本该是市场主体做的事情, 就应该交给市场主体去做。2017 年 11 月 10 日, 主题为“数据驱动的采购链战略”的 2017 年采购链生态发展论坛, 产学研高手云集, 围绕招标采购行业的健康可持续发展热烈讨论。会议期间, 国际关系学院公共市场与政府采购研究所所长赵勇、易招标 CEO 张利江、中国招标公共服务平台有限公司总经理平庆忠, 分别就“政府采购货物和服务招标投标管理办法 (2017 年 87 号令, 以下简称“87 号令”) 对业界产
2、生的影响”、“大数据时代公共资源交易与时俱进的最大瓶颈”等问题, 接受中国招标周刊记者采访。新的竞争和对立法质量的追求【87 号令以前谈竞争是供应商的竞争、招标代理商的竞争, 现在则是第三方电子化供应商的竞争、公共资源交易平台的竞争;政府部门对于公共采购立法也存在竞争, 这将使立法质量越来越高。】记者:如何评估 87 号令对行业产生的影响?赵勇:87 号令是一个部门规章, 是政府采购法和政府采购法实施条例的下位法。它是财政部在规范货物与服务的政府采购中使用招投标这种采购形式的一个办法, 以取代 2004 年的政府采购货物和服务招标投标管理办法 (2004 年 18 号令) 。这样一个看似立法层
3、级不高的部门规章, 究竟有什么意义呢?其实, 它的意义非常深远。它是在国务院“放管服”简政放权大背景下出台的, 本人主持了 87 号令的立法前评估工作, 感触很深。87 号令以前谈竞争是供应商的竞争、招标代理商的竞争, 现在则是第三方电子化供应商的竞争、公共资源交易平台的竞争。作为招投标研究者看到了什么?政府部门也在竞争, 公共服务机构针对公共采购的立法也存在竞争这是特别好的事。记得在几个月前连续两天参加两个会。一个是中国招标投标协会组织的非招标采购方式代理规范的研讨会。中国招标投标协会在研究非招标采购方式。另一个会是财政部研究政府采购货物和服务招标投标管理办法。以往, 人们的惯性思维是发改系
4、统负责招标投标活动的监督管理, 非招标方式的监督管理主要由财政部门负责。现在双方的立法似乎“渗透”到了对方的领域。与此同时, 国有企业在参照政府采购建立采购制度。还有军队, 现在也在学习地方的公共采购立法经验。这是一个好事情。政府部门对公共采购管理方面的竞争, 将使立法质量越来越高。市场化与 87 号令【给采购人权利、给供应商权利, 而权利怎么用?希望越来越多的采购人、供应商、代理机构、第三方平台建设者正确运用权利, 当权益受到侵害的时候去维护自己的权益。在维护自己权益的同时, 推动社会进步。】记者:87 号令是否对招标采购的进一步市场化有促进作用?赵勇:87 号令是“放管服”市场化改革的具体
5、表现之一, 它让市场主体的权利越来越大。它赋予采购人很多权利, 以前是政府管的, 现在交给采购人;以前评标专家管的, 现在交给采购人甚至供应商。如:资格审查的权利、确定项目属性的权利交给采购人, 评标标准中价格权重的上限现在也放开了, 而制定需求、履约验收的权利本来就属于采购人。不过, 权利交给采购人后, 很多采购人不太愿意接, 也不太会接。供应商的权利也越来越大, 透明度越来越高。例如, 采用综合评分法时, 供应商有权知道自己的得分和排序。就这么一项要求, 给招标代理机构带来了新的挑战, 至少投诉量会增加。立法者的观念和理念是越来越市场化, 越来越简政放权, 这将有利于要素的市场化配置, 对
6、中国经济发展的影响是深远的。给采购人、供应商以权利, 而权利怎么用?希望越来越多的采购人、供应商、代理机构、第三方平台建设者正确运用权利, 当权益受到侵害的时候去维护自己的权益。在维护自己权益的同时, 推动社会进步。改进政府监管方式的必要性【政府在民商事行为中不占优势, 在监管中才会显出优势。政府应退出资源配置具体实现手段或者载体上的介入, 把场所、交易、平台这些技术手段和载体放开, 让市场主体去提供。互联网、人工智能、大数据才能更好地与采购交易结合起来。】记者:招标采购、公共资源交易市场化、电子化的最大瓶颈是什么?张利江:大数据也好, 互联网也好, 招标采购领域发展遇到的最大瓶颈在于政府的管
7、制。目前, 针对工程建设项目招标投标、政府采购、土地使用权和国有产权的转让, 很多地方政府采用强制手段, 把交易的各方主体都纳入有形场所, 还要使用政府主导建设的信息系统。众所周知, 政府在民商事行为中不占优势, 在监管中才会显出优势。对于商业买卖行为, 很多具体环节要政府来做肯定做不好, 因而政府应退出对资源配置的具体实现手段或者载体上的介入。政府退出以后, 把场所、交易平台这些技术手段和载体放开, 让市场主体去提供, 这样互联网、人工智能、大数据才能更好地与采购交易结合起来。就像我在论坛上演示的“无人开标”, 易招标早已实现, 要是换成政府层面来推动不知道要到什么时候。所以, 政府不当的管
8、控, 必定制约交易的兴旺, 制约与大数据与人工智能的结合。观念的交互和瓶颈的化解【机械思维和网络思维两种观念方式的冲突, 是当前行业发展的瓶颈。人的思维随着时代发展而变化, 数据驱动的思想和概念得到越来越多人的认同, 虽然有瓶颈, 也会迅速地化解掉。】记者:进入大数据时代, 业界在观念上会有什么变化?平庆忠:数据驱动开启的是一个新时代, 原因在于以前行业的思维属于机械时代思维, 而今天是网络思维。论坛主题名为“采购链生态发展”, 在这个“生态”中, 近几年, 大数据、云计算等整个模型是以交易平台为节点, 相当于人脑中一个一个的处理中心, 互相连接着。无论招投标还是公共资源交易领域, 往往是两种
9、思维在交互、乃至冲突。交易平台的市场化, 就是把每一个交易平台的数据结合形成网络, 而每一个集中点应该都是自由的, 其本身是有生命的。新旧两种思维方式的冲突, 是当前行业发展的瓶颈。人的思维随着时代而变化, 数据驱动的思想和概念得到越来越多人的认同, 虽然有瓶颈, 也会迅速地化解掉。政府配置资源【中国政府配置的资源很多, 但缺乏对整个资源的统筹管理。十九大明确了公共资源一部分自然资源的范畴, 成立专门的委员会来管理, 从而说明业界以前的认识是正确的, 把公共资源分为自然资源和经济资源。】记者:怎样理解“政府配置资源”, 它和“政府资源”有什么异同?平庆忠:2017 年 1 月份中办、国办关于创
10、新政府配置资源方式的指导意见有明确说法, 把公共资源和政府有权配置的资源做了一个等价界定, 这里面有逐步界定的过程, 逐步涉及到每一类资源怎样管理配置等问题。中国政府配置的资源很多, 但缺乏对整个资源的统筹管理。十九大之前业界有过疑问, 十九大明确了公共资源的一部分自然资源的范畴, 成立专门的委员会来管理, 从而说明业界以前的认识是正确的, 把公共资源分为自然资源和经济资源。经济资源实际上分成“经济资源”和“非经济资源”, 前者已经有管理者和监督者, 剩下的非经济资源 (社会资源) 是各事业单位。关于创新政府配置资源方式的指导意见其实有一个指引, 即依托国家公共资源交易平台来对整个国家资源进行
11、综合管理、摸清家底, 建立国家公共资源目录。这有一个很重要的问题, 以前业界强调要建立公共资源交易的目录, 现在国家提出建立公共资源目录, 意味着整个体系会出现巨大的变化, 变化方向也是明确的, 只是现在的公共资源体系反应迟钝, 还没有认识到这是一个巨大的体系, 需要有一套人马来进行管理, 在管理的基础上进行交易。关于创新政府配置资源方式的指导意见中提出了交易权、配置权、监督权, 很多权力要分开, 这个问题还有必要深入的研究。非常好的制度设计【2013 年的电子招标投标办法是一个非常好的制度设计, 明确地解决了政府、市场之间的关系。五年来, 已经涌现出了一大批包括省级、市级、县级的政府做得非常
12、好的案例。】记者:对于突破行业发展瓶颈有什么期许?张利江:各级政府应该转变观念, 避免去大包大揽, 去干那些本应该是市场主体去做事情。政府要把交易过程当中那些具体的环节和事务还给民间做, 政府应该更多的去建公共服务平台, 而不是介入交易过程中平庆忠:从制度设立上来讲, 2013 年的电子招标投标办法是一个非常好的制度设计, 明确地解决了政府、市场之间的关系。如果认真的落实这个办法, 就能实现企业干企业的事, 政府干政府的事, 运营管运营的事, 监督管监督的事。现在的关键是落实电子招标投标办法。在 2013 年以来的五年实践中, 已经涌现出了一大批包括省级、市级、县级的政府做得非常好的案例, 建议相关的媒体或者科研机构能够总结这些经验, 最终让社会知道什么是最优效果。
