1、 浅谈英国最佳价值审计及其对我国的启示一、英国最佳价值审计（一）概念“最佳价值”（Best Value）观念是英国工党在 1997 年大选宣言中首次提出的，其动机是为了以确保地方政府的服务质量且费用合理的手段来取代强制性竞标机制（Compulsory Competitive Tendering或 CCT）。最佳价值思想不断演变和丰富，其观念包括：1.持续优化服务职能；2.经济性、效率性和效果性的应用；3.运用该审计机制以确保服务质量及成本合理等。英国“最佳价值审计”就是以这些观念为基础，依据如下介绍的“最佳价值审计”评估指标体系，评估英国地方政府的所有职能，并对所有服务的绩效进行滚动式审计的一
2、种现代审计模式。它不是一种产物，而是推动地方政府服务态度、文化和管理模式不断变革和进步的过程。最佳价值审计要求地方政府不断回顾他们对工作的执行情况，及时优化执行方式，改进存在的不足，确保政府服务廉洁性、规律性、效益性、效率性和经济性，保证质量和成本。（二）“最佳价值审计”评估指标体系英国通过中央政府和审计委员会的密切合作，建立了“最佳价值审计”评估指标（Best Value Performance Indicators 或 BVPIs）体系，用来评估地方政府的业绩本身，反映中央政府极其关注地方政府为社会所提供各种公共服务。目前已公布的最新、最完整的版本是20052006 版，共有 173 个指
3、标，分为两部分，每部分具体包含内容如图 1 所示。英国中央政府制定了该评估指标体系后，每年由中央审计署以该指标为依据，评估各级地方政府的服务，依据评估结果明确需要改善的服务。在此基础上，每隔 5 年，对所有服务领域进行全面回顾。评估合格者将获得中央政府正常的财政拨款，反之中央政府则予以干涉，如此循环下去。该评估指标体系实施以后给地方政府及其绩效带来了什么样的效果呢？（三）最佳价值审计的实施效果1.正面影响（1）促进新公共管理有效实施。在英国地方政府推行新公共管理的过程中，最佳价值审计高度关注地方政府绩效和责任，激励和支持地方政府内部的改革创新意识、效率意识，综合利用多种技术方法有效地识别地方政
4、府管理的薄弱环节并提出改善管理的方法，给地方政府机构作出了合理的安排并判断这种管理流程运作是否能实现他们的目标，这些都有效地推进了新公共管理的实施。（2）促进了地方政府绩效审计体制的规范化发展。最佳价值审计在英国于 2003 年以法律的形式写进了苏格兰地方政府法案，使地方政府绩效审计做到有法可依。（3）促进英国“审计社会”（Audit Society）的形成。最佳价值审计控制着地方政府许多日常事务，影响到地方政府的各个部分并且成为地方政府活动的主要参照点，这种控制和影响确定了其审计地位的重要性，从而形成“审计社会”。审计社会使最佳价值审计渗透到地方政府管理者的日常生活中，潜移默化地使英国地方政
5、府管理者改善和提高绩效。（4）促进了英国地方政府文化持续改革。最佳价值审计体现了英国地方政府在绩效管理中借鉴了一些全面质量管理（Total Quality Management 或 TQM）的思想。例如倡导绩效管理需要进行大规模的文化变革以保证管理质量、由于不同层面的适应性不同从而地方政府需要时间来产生预期的改善、英国地方政府有足够的权力去调整改革的步伐等。这些为提高和改善英国地方政府绩效管理提供了更为广阔的思路。2.负面影响（1）最佳价值审计纳入英国地方政府法律体系可能使审计陷入尴尬境地。某些英国地方政府管理者选择的政府内部结构看似有条理，但不是真正的管理政府行为；某些地方政府从其核心活动中
6、通过设立障碍弱化审计过程。这些使最佳价值审计合法化活动不稳定，还有可能无法持续下去。（2）最佳价值审计可能导致地方政府核心活动（提供公共服务）的移位。第一，地方政府工作忙于提供信息给最佳价值审计者从而干扰了其正常职能的运行。第二，最佳价值审计需要审计每次审计的过程，这是一个不必要的负担，而且以最佳价值为核心的审计流程是费时的，与地方政府实际提供的服务比起来，对这项审计投入太多，直接影响地方政府的服务效率与效益。第三，最佳价值审计过程容易导致其本位职能被忽视。因为政府部门的费用或服务能否实现最佳价值目标，这一结论主要依赖于审计者所作出的判断。而审计者的判断具有一定的主观性，这就使得政府部门更加看
7、重审计员对政府绩效的评判标准，从而忽视地方民众的实际需求。 （3）作为中央政府决策的主要依据，最佳价值审计结果存在较大的风险性。中央政府主要依据最佳价值审计结果来判断是否改善地方政府绩效。由于最佳价值审计在实际执行过程中操作难度大，难以被证实是否按最佳价值的指导来采取实际行动获得最终结果，一旦其出现偏差，必将严重影响到中央政府的决策。二、对我国地方政府绩效审计的启示党的十七届四中全会指出，要建立健全决策权、执行权、监督权既相互制约又相互协调的权力结构和运行机制，推进权力运行程序化和公开透明。凡涉及群众切身利益的重大决策都要向社会公开，接受群众监督。完善党政主要领导干部和国有企业领导人员经济责任
8、审计，加强对财政资金和重大投资项目审计，完善政府重大投资项目公示制和责任追究制。不难看出随着社会主义制度的逐步完善，我国地方政府正朝着更加高效、节约型、服务型的方向发展。英国最佳价值审计机制对促进我国地方政府绩效审计的变革有着重要的启示作用：（一）正面影响对中国的启示1.发挥审计对提高地方政府创新意识的促进作用。借助地方政府绩效审计，结合我国地方实际情况，推进有助于地方政府改革创新意识、效率意识提升的机制方法，保证可持续发展，使其成为具有中国特色的新公共管理，达到提高地方政府绩效的目标。2.完善地方政府绩效审计规范化和科学性。我国地方审计机关隶属上一级审计机关同时又归地方政府领导，并以地方政府
9、领导为主，即政府支配人民的公共财产并审计自己，这种行政型审计机制，容易在内部出现问题时成为一种虚设机构。因此在我国可以借鉴英国经验，尝试建立地方政府绩效指标体系和地方政府绩效审计机制，对地方政府绩效进行细化和量化，以规范地方政府经济行为。3.逐步形成“审计社会”。加强舆论和媒体监督，并注意接纳公众意见；公示审计结果，增加行政透明度；加大政府绩效审计宣传力度，让政府绩效审计走入社会，走入公众；成立专家组或科研爱好小组，充分挖掘发散性思维，为政府绩效审计出谋献策；允许民间审计进入政府绩效审计领域，加强审计结果的公证性。4.对地方政府绩效审计进行全面质量管理并进行持续的文化改革。如中国人重视权威、听从上级胜过重视法律规章，这些传统的文化需要进行持续改革，真正实现下级对上级、外部对内部、人民对政府的权力制约。对地方政府审计进行全面质量管理，加强审计质量控制，将地方政府审计的重点放在具有决策权和资源分配权的部门，可把绩效审计与财务审计等结合起来，并逐步提高绩效审计的权重。行政管理体制上可通过在审计机关内部设立审计质量管理委员会等方法，建立职业化管理制度来强化政府审计质量管理。
